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    構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)食品安全執(zhí)法監(jiān)督的思路

    2012-01-28 02:08:13陳天生李長(zhǎng)盟
    中國(guó)檢察官 2012年3期
    關(guān)鍵詞:涉嫌犯罪執(zhí)法監(jiān)督檢察

    文◎陳天生 李長(zhǎng)盟

    構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)食品安全執(zhí)法監(jiān)督的思路

    文◎陳天生*李長(zhǎng)盟**

    目前我國(guó)食品安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)主要有食品安全委員會(huì)、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)機(jī)構(gòu)管理,但頻頻出現(xiàn)的食品安全事故表明了這種監(jiān)管模式存在弊病,針對(duì)當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi),這種監(jiān)管模式不可能得到大的調(diào)整的現(xiàn)狀,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督已成為解決我國(guó)食品安全監(jiān)管不力的應(yīng)急措施。

    一、我國(guó)食品安全監(jiān)管方面存在的問(wèn)題

    (一)分段監(jiān)管存在弊端

    1.職能不清,相互推諉。在我國(guó)分段監(jiān)管的體制下,每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工看似都很明確,但現(xiàn)實(shí)中不同機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職責(zé)實(shí)際上并不明確。像在屠宰場(chǎng)監(jiān)管瘦肉精問(wèn)題,商務(wù)部門認(rèn)為應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門管理;農(nóng)業(yè)部門則認(rèn)為應(yīng)由檢疫部門和商務(wù)部門負(fù)責(zé)。

    2.各管一段,存在監(jiān)管盲區(qū)。分段監(jiān)管表面上看是層層設(shè)卡,重重監(jiān)管,實(shí)質(zhì)上很難做到監(jiān)管鏈條的無(wú)縫銜接,導(dǎo)致存在監(jiān)管盲區(qū)。

    (二)地域化監(jiān)管存在弊端

    目前,我國(guó)特別強(qiáng)調(diào)食品安全地域化管理的重要性,這容易產(chǎn)生下列問(wèn)題:

    1.導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行。由于地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是地方財(cái)政供給,因而很可能更多關(guān)注本地區(qū)利益,往往不顧及國(guó)家的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)本地的食品安全違法行為睜一只眼、閉一只眼。

    2.導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任錯(cuò)位?,F(xiàn)在,一個(gè)地方銷售的食品很多是來(lái)自外地,甚至是外國(guó),在此種情形下,把監(jiān)管責(zé)任全部推給地方政府是不現(xiàn)實(shí)的。如瘦肉精問(wèn)題,按照我國(guó)目前屬地化管理的規(guī)定,哪里產(chǎn)出的豬肉,就由哪里檢測(cè),并負(fù)責(zé)出具檢測(cè)報(bào)告;銷售地區(qū)卻沒(méi)有檢測(cè)瘦肉精的規(guī)定,這就使監(jiān)管出現(xiàn)了漏洞,給瘦肉精豬肉流入市場(chǎng)帶來(lái)了可乘之機(jī)。

    (三)食品安全檢測(cè)制度不完善

    從檢測(cè)技術(shù)來(lái)看,我國(guó)缺乏先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù),對(duì)于一些毒害物質(zhì)(特別是新的毒害物質(zhì))缺乏有效的檢測(cè)手段。

    檢測(cè)費(fèi)用得不到保障。地方政府對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障力度還不夠,執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往得從辦公經(jīng)費(fèi)中擠出錢來(lái)支付檢驗(yàn)費(fèi)用,這就造成執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢驗(yàn)的積極性不高,往往采取以罰代管的方式,影響執(zhí)法效果。

    (四)執(zhí)法行為缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

    目前,我國(guó)的食品安全執(zhí)法活動(dòng)缺乏連續(xù)性,往往是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后,由上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布條文,進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查、處理。無(wú)法從根本上解決食品安全的問(wèn)題。

    二、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法監(jiān)督的缺陷

    (一)檢察機(jī)關(guān)行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法律、法規(guī)不健全

    國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中關(guān)于“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件,應(yīng)當(dāng)接受檢察監(jiān)督的規(guī)定”僅僅是原則性的規(guī)定,既沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督的方式,也沒(méi)有規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不接受監(jiān)督的法律責(zé)任。在《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》中規(guī)定了:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件,經(jīng)審查或者調(diào)查后認(rèn)為情況基本屬實(shí)的,可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況、要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案卷材料,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合?!钡珱](méi)有規(guī)定相應(yīng)的程序和執(zhí)法機(jī)關(guān)不配合時(shí)的責(zé)任追究機(jī)制,使行政執(zhí)法監(jiān)督很難發(fā)揮作用。

    (二)檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法監(jiān)督的手段有限

    目前,檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全行政執(zhí)法的監(jiān)督手段有限,主要有兩種:一是通過(guò)查辦執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件達(dá)到監(jiān)督的目的;二是大量的一般的違法違紀(jì)行為,只能根據(jù) 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,對(duì)涉嫌犯罪的案件,當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送司法機(jī)關(guān)時(shí),檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之后,可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。但檢察建議沒(méi)有強(qiáng)制性約束力,食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)若不采納,檢察機(jī)關(guān)也無(wú)可奈何。

    (三)檢察機(jī)關(guān)缺乏食品安全執(zhí)法信息

    一方面,目前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處案件的情況并不及時(shí)、充分向外界公開(kāi)。檢察機(jī)關(guān)只能通過(guò)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)和接受控告、舉報(bào)等途徑了解到案件,后者僅是個(gè)別情況,若前者不通報(bào)查處情況,檢察機(jī)關(guān)就根本無(wú)從知曉,無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,談不上“要求移送”。

    另一方面,即使食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)提供給檢察機(jī)關(guān)材料,也往往較少,只提供其認(rèn)為可以提供的材料,檢察機(jī)關(guān)看不到材料的全部,等到檢察機(jī)關(guān)收到行政機(jī)關(guān)的備案材料時(shí),往往已經(jīng)過(guò)了一段時(shí)間,很多案件已經(jīng)喪失了最佳的取證時(shí)機(jī),此時(shí)的監(jiān)督顯得相當(dāng)無(wú)力,不利于對(duì)食品安全犯罪的有效遏制和有力打擊。

    三、食品安全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

    (一)細(xì)化檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力

    對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督除可以利用現(xiàn)行的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、檢察建議權(quán)外,還要享有下列權(quán)力:一是知情權(quán)和查閱權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處食品安全案件時(shí),將有關(guān)文書和調(diào)查材料向檢察機(jī)關(guān)備案,同時(shí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)查閱食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)的立案文書、行政處罰文書及相應(yīng)資料;二是建議行政處罰權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員違反法律、法規(guī)和有關(guān)制度,情節(jié)輕微,不構(gòu)成犯罪的,有權(quán)向其主管機(jī)關(guān)予以通報(bào),建議給予黨政紀(jì)處分;三是糾正權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)消極處理案件等辦法阻礙案件順利移交的應(yīng)予糾正;四是移送案件建議權(quán)。如果發(fā)現(xiàn)食品安全案件確有移送必要而執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有移送,檢察機(jī)關(guān)可提出移案建議,食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

    (二)建立檢察機(jī)關(guān)提前介入制度

    對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的,可以主動(dòng)及時(shí)派員提前介入,引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)圍繞案件定性收集、固定和保全證據(jù)。

    (三)加強(qiáng)食品安全案件的立案監(jiān)督力度

    一是加強(qiáng)對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督,因?yàn)槭称钒踩缸锇讣话阆扔蓤?zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理,然后再移交公安機(jī)關(guān)。二是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督,由于大多數(shù)案件的偵查終結(jié)權(quán)控制在公安機(jī)關(guān),公安機(jī)關(guān)立案、撤案隨意性很大。

    (四)明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取的證據(jù)在刑事訴訟中的效力

    第一,對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的書證、物證等實(shí)物證據(jù),按照《刑事訴訟法》規(guī)定,直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù);第二,對(duì)有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論等專門性證據(jù)材料,司法機(jī)關(guān)只作程序?qū)彶?,即可決定是否作為刑事訴訟證據(jù);第三,對(duì)在執(zhí)法過(guò)程中制作的調(diào)查筆錄、詢問(wèn)筆錄,以及行政相對(duì)人的陳述筆錄等言詞性證據(jù)材料,原則上要求司法人員重新制作或收集,但確因有不可抗拒原因無(wú)法重新收集的,應(yīng)將其作為間接證據(jù),經(jīng)偵查機(jī)關(guān)查證與其他證據(jù)吻合,相互印證違法事實(shí)的,可以作為刑事訴訟證據(jù);第四,檢察機(jī)關(guān)提前介入或參與聯(lián)合調(diào)查的涉罪案件,按照高檢院、公安部有關(guān)刑事訴訟規(guī)定制作的調(diào)查筆錄等言詞性證據(jù)材料,應(yīng)視為刑事司法機(jī)關(guān)提取,直接作為刑事訴訟的證據(jù)使用。

    (五)明確食品安全案件移送標(biāo)準(zhǔn)

    行政機(jī)關(guān)在查處案件時(shí),要將涉及犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)。應(yīng)在立法上明確移送標(biāo)準(zhǔn),將刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)和刑事立案標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)不明、難以定性的案件,執(zhí)法機(jī)關(guān)必須移送處理,特別是違法行為造成嚴(yán)重后果、影響較大的案件,執(zhí)法機(jī)關(guān)要及時(shí)邀請(qǐng)檢察院、公安機(jī)關(guān)參與案件討論與調(diào)查。要嚴(yán)格食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)移送案件的時(shí)間限制和責(zé)任追究制度。

    (六)綜合利用檢察權(quán),對(duì)食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)督

    預(yù)防部門可結(jié)合典型案例開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防活動(dòng),使檢察機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑邦A(yù)防,預(yù)防和減少食品安全職務(wù)犯罪案件的發(fā)生;控申部門利用 “心連心”網(wǎng)站、舉報(bào)接待室、電話舉報(bào)等方式加強(qiáng)食品安全犯罪宣傳力度,使廣大民眾了解和舉報(bào)食品安全犯罪;公訴部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品安全案件有罪判無(wú)罪、重罪輕判的審查,及時(shí)與法院加強(qiáng)溝通,依法提出抗訴;民行部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品安全犯罪的公益訴訟,對(duì)沒(méi)有提起民事訴訟的,民行部門應(yīng)提起公益訴訟,切實(shí)維護(hù)人民群眾的切身利益。

    *河南省唐河縣人民檢察院副檢察長(zhǎng)[473400]

    **河南省唐河縣人民檢察院[473400]

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