實現(xiàn)速度和效益的雙贏
——聚焦高速公路管理

實現(xiàn)速度和效益的雙贏
——聚焦高速公路管理

編者按：作為我國經(jīng)濟高速發(fā)展和社會生活質(zhì)量提升的標志，高速公路的發(fā)展一直被寄予厚望。在實踐中，高速公路的建設、運營也的確滿足了人們對社會經(jīng)濟高速發(fā)展的渴求。但隨著經(jīng)濟建設的轉型，高速公路的管理呈現(xiàn)出越來越多的問題，比如，高速公路的安全保障、收費制度、維護保養(yǎng)等。近年來，頻繁而連續(xù)發(fā)生的車禍、看不到終點的收費制度、大規(guī)模的擁堵等，都讓高速公路的各項功能嚴重退化。如何提升高速公路的管理與服務水平，使高速公路更好地發(fā)揮社會效益和經(jīng)濟效益是一個亟待研究的問題。

案件鏈接

◆截止2011年底，我國高速公路通車里程已經(jīng)達到8.35萬公里，僅次美國居世界第二位。高速公路車禍并沒有隨著高速公路網(wǎng)的擴張而減少。中國道路交通安全協(xié)會披露的數(shù)據(jù)顯示，2010年度，高速公路發(fā)生事故、造成的死亡人數(shù)，同比分別上升5.2%、4%。超速行駛、疲勞駕駛是肇事致人死亡數(shù)量多的交通違法行為，導致事故死亡人數(shù)占高速公路死亡人數(shù)的18.9%。

◆全球收費公路總長約為14萬公里，其中10萬公里在中國，占70%。2011年6月14日，交通部等五部委聯(lián)合召開全國收費公路專項清理工作會議，決定從6月20日開始，開展為期一年的收費公路專項清理工作。在此背景下，國內(nèi)首條高速公路上海滬嘉高速于2012年1月1日起開始停止收費，上海全市高速公路計費起價也將減半。

◆高速公路堵車，早已成為汽車時代的一種常態(tài)。尤其是2011年夏，京藏高速公路110國道、105省道呼和浩特段出現(xiàn)大量的貨車滯留，擁堵車輛長度超過了40公里，110國道、105省道堵車都超過了25公里。

高速公路安全，生命不能承受之重

◆楊紅光山東省人民檢察院研究室副主任

◆朱會民山東省人民檢察院助檢員

一、管理“短板”凸顯安全隱患

從各地發(fā)生的高速公路事故來看，造成交通事故的主要因素有：雨雪冰凍等自然因素、高速公路設施損壞、駕駛人員疲勞駕駛、違章駕駛、超載等因素、駕駛人員安全意識不強、行人及違禁車輛的擅自闖入等。事實上，這些問題的發(fā)生，都暴露出了我國高速公路管理中存在的問題和不足。毫無疑問，長期以來，我們高度重視高速公路建設，而對其管理的重視程度相對不足，高速公路管理明顯滯后，致使高速公路安全事故、事件多發(fā)頻發(fā)，影響了高速公路的經(jīng)濟效益和社會效益的有效發(fā)揮。從管理主體上看，主要有路政管理部門、公安交通管理部門等，有時候高速公路運營公司也參與高速公路的運營和管理，而且每段高速公路由不同地區(qū)管理。由于各部門、各地區(qū)之間缺乏一定溝通和協(xié)調(diào)，高速公路管理存在一定的管理真空和盲區(qū)，有時甚至出現(xiàn)政出多門等現(xiàn)象。從管理模式上來看，高速公路和普通公路的駕駛環(huán)境有所不同，其管理方式也存在差異。但是在實際的管理實踐中，相關管理部門仍舊沿襲普通公路管理模式，并沒有建立起一套特殊的管理模式。加之長期以來的交叉、多頭管理模式，高速公路的管理反倒不如市區(qū)內(nèi)道路管理得那樣到位。高速公路上經(jīng)常能夠看到非常惡性的交通違法現(xiàn)象，比如掉頭或逆行、大貨車長時間占據(jù)超車道、隨意停車上下乘客等，但是這些現(xiàn)象并沒有都得到有效懲處。從管理手段來看，主要采取傳統(tǒng)的檢查、巡邏等人防方式，而且巡邏、檢查常常往往采取非定期的方式，沒有形成常態(tài)化的24小時巡查機制。對于現(xiàn)代高速公路管理中的先進的智能化的管理系統(tǒng)沒有得到廣泛的推廣和使用。從管理制度來看，有關法律法規(guī)不健全，目前主要的法規(guī)是公安部頒布的《高速公路管理辦法》以及其他有關法律中的有關條款，涉及到高速公路管理的一系列重要制度和措施還沒有完全上升到立法的層面，這遠遠不能適應高速公路管理執(zhí)法的需要。從管理機制來看，信息發(fā)布、應急管理、事故救援等機制不健全，一旦發(fā)生交通事故或者惡劣天氣臨時關閉時，往往會發(fā)生擁堵現(xiàn)象，車輛不能得到及時的疏散，傷亡人員不能得到有效的救治。另外，不規(guī)范的收費制度，使車輛通行的費用過高，一定程度上可能誘發(fā)違法超載等違法行為的發(fā)生。

二、六項舉措破解安全難題

交通事故安全管理是一項涉及多個單位和各個方面的系統(tǒng)工程，需要從整體上進行規(guī)劃和部署，采取相應的應對和防范措施，更需要有關管理部門、機動車駕駛人員和全社會的共同努力。針對目前高速公路管理中存在的突出問題，結合高速公路管理的現(xiàn)實情況，我們認為應當從以下幾個方面加強高速公路管理：

一是加強高速公路的安全教育管理。高速公路具有自身的風險性，樹立安全防范意識，無論是對于車輛駕駛人員和一般的普通民眾都顯得十分重要。要采取現(xiàn)代傳媒手段，加強對全社會的高速公路安全防范意識教育，使大家充分認識到高速公路的風險，增強自覺防范安全防范的自覺性。駕駛人員除了一般的交通規(guī)則外，更要具有更高的注意義務，嚴格遵守高速公路駕駛的規(guī)則，比如加強車輛的日常檢查和檢修、明確進入高速公路的準入要求、保持一定的速度要求、不能隨意停車、隨意在高速公路上下車等。對于高速公路沿線的村民或居民，要開展有針對性的安全教育，嚴禁隨意進入、穿越高速公路等，確保高速公路的安全暢通和自身的生命財產(chǎn)安全。從大量案例看，許多高速公路事故的發(fā)生，都與高速公路周邊的行人、兒童隨意進入高速公路造成的，這應當引起我們的高度警惕。

二是加強對高速公路設施的維護和管理。高速公路設施的安全和完善，對于車輛的安全、順暢通行具有重要意義。影響高速公路安全的設施主要有路標、警示牌、路面障礙物（比如廢棄輪胎等）、防護欄、隔離帶、服務區(qū)、收費站等，這些設施一旦發(fā)生問題，極有可能引發(fā)安全事故。要加強這些設施的日常檢查，定期進行檢修，對出現(xiàn)問題的設施，要及時進行維護。特別是，要高速重視公路兩邊的警示牌和標志牌的設置，根據(jù)國外高速公路的管理經(jīng)驗來看，標志牌和警示牌是十分健全完善的，反觀我國的現(xiàn)狀，其建設還十分不完善，今后要加強標志牌和警示牌的建設，這對于駕駛人員及時了解路況信息，確保安全行車有重要作用。

三是加大高速公路交通違法的查處力度。路政執(zhí)法不嚴在一定程度上是交通事故頻發(fā)的原因之一。高速公路由于自身的封閉性和暢通性特點，顯然其交通安全的風險更大，反而交通管理的警力反而不如普通公路的密集，對于高速公路上發(fā)生的各種違法違章行為，其查處的力度不是很大，這不利于交通秩序的維護。要加強交通巡邏檢查，堅持24小時巡邏，按照“有違則糾、無違則巡”的原則，強化路面秩序管理，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和查處各種違章行為和事故隱患。要針對不同時期的違法違章特點，有針對性的進行專項治理，比如高速公路開通初期，因超速嚴重對超速進行專項治理，對故障車停放進行專項治理。對于不符合進入高速公路行駛條件的摩托車、三輪車、拖拉機等違禁車輛，要及時采取制止措施。對于隨意翻越高速公路防護欄、向高速公路投擲石子或障礙物、故意破壞高速公路設施等行為，要加強處罰和打擊力度。

四是加強高速公路信息發(fā)布制度。高速公路上的機動車輛，處于一種全封閉、高速度的行駛狀態(tài)，車輛駕駛人員對高速公路天氣情況和路況信息的及時了解和掌握，對預防和減少交通事故具有十分重要意義。針對群眾反映高速公路路況信息發(fā)布渠道較少，不能及時了解路況信息，到達高速公路路口才了解相關管制信息的實際情況，可以推廣先進的智能信息監(jiān)測系統(tǒng)，加強與氣象部門的溝通聯(lián)系，及時通過固定式指示牌、可變情報板、可變限速標志、無線廣播電臺等形式，及時發(fā)布路況信息和天氣狀況，使駕駛人員及時掌握準確的路況信息，果斷采取有效措施，保證行車安全和暢通。同時對出現(xiàn)冰凍、大霧等特殊天氣時候，要及時按照有關規(guī)定，采取臨時關閉高速公路等有效措施，避免因惡劣氣候而發(fā)生重大交通事故。

五是加強高速公路安全應急體系建設。高速公路應急體系建設是高速公路安全管理的一種重要措施。只有健全完善高速公路因惡劣氣候或事故等原因臨時關閉的應對機制，才能盡最大努力減少堵車及人員傷亡事故，確保高速公路安全暢通。針對群眾反映路況信息發(fā)布渠道較少、施救時間較長，效率不高、高速公路出現(xiàn)長時間擁堵等情況，公安交警部門及高速公路支隊等多部門要健全聯(lián)勤聯(lián)動機制，積極制訂一系列應對措施。交通主管部門要加大宣傳與處罰力度，引導群眾建立文明參與交通意識，在高速公路因惡劣氣候或事故造成擁堵時，做到車輛依次有序停放，不占用應急車道通行或停車，保證救援力量能快速抵達現(xiàn)場，快速進行處置，盡快恢復交通。加強與保險等有關部門的聯(lián)系，完善對交通事故的賠償和救助措施，保證交通事故的傷亡人員能夠得到有效及時的救助。

六是加強高速公路交通管理的立法工作。隨著高速公路建設的日益發(fā)展，要堅持建設和管理并重的原則，及時借鑒國外先進管理經(jīng)驗，健全完善高速公路管理的立法工作，建立一套符合高速公路自身特點的管理法規(guī)體系，進一步明確高速公路的主管部門，理順高速公路管理體制，完善對高速公路的養(yǎng)護、安全、應急、事故救援和處置等管理措施。高速公路主管部門要加大警力配置和執(zhí)法人員隊伍建設，加大對高速公路違法違章行為的查處力度，有效防止和制止交通安全事故的發(fā)生。

高速公路行政監(jiān)管中公眾參與的思考

◆郭慶珠天津師范大學法學院副教授法學博士

一、高速公路行政監(jiān)管的公眾參與

近年來，我國社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展，對于交通便利提出了很高的要求，促進了高速公路通車里程迅猛增加，形成了縱橫交錯的高速公路網(wǎng)絡。從某種意義上來講，高速公路的占有量已經(jīng)成為國際上衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度的重要標志之一。我國高速公路的發(fā)展是與我國的經(jīng)濟發(fā)展程度相對應的，高速公路硬件的快速提升和發(fā)展是客觀規(guī)律的必然要求。與此同時，伴隨著高速公路而來的各種問題也逐步呈現(xiàn)，比如高速公路擁堵、安全事故頻發(fā)、收費不透明等，上述問題往往會給人們造成財產(chǎn)，甚至生命的損失。那么，問題出現(xiàn)的根源是什么呢？筆者認為，根源在于高速公路軟件建設的滯后。從事物發(fā)展的規(guī)律來看，這種滯后有其必然性，因為硬件的建設總是立竿見影的，并且與經(jīng)濟的發(fā)展相對應，而軟件建設往往是一個體系化的改進過程，需要從制度、理念、技術、人員等各方面進行綜合性的努力才會有成效。本文選取軟件中的核心問題之一進行審視，即重點從高速公路行政監(jiān)管法治化的視角進行觀察，而這個觀察也非全面性的，而是從法律制度中比較受人們所關注的公眾參與作為切入。

高速公路行政監(jiān)管是指國家相關行政管理機關對于高速公路運營的監(jiān)督和管理，具體包括高速公路交通秩序、安全、經(jīng)營、應急、搶險等方面的監(jiān)管。我國現(xiàn)有的高速公路有的是國家投資修建，有的是國家特許私人、企業(yè)等修建，無論何種形式，國家相關行政管理機關都有監(jiān)管的權力和職責。從我國目前情況來看，高速公路的行政監(jiān)管對于公眾的參與并沒有給予充分的重視，在高速公路的監(jiān)管過程中一般很少聽取公眾的意見。對于公眾參與的漠視顯然不利于高速公路運營中各種問題的解決，因為公眾作為高速公路的使用者，是重要的利益相關方，在行政監(jiān)管的過程中，對于任何一方利益的忽略都會導致行政決策或管理缺乏公正性，從而導致問題的出現(xiàn)，比如會過分傾向于高速公路運營方，而放任延期收費，放任各種不安全因素等。為盡可能的避免上述問題，公眾參與是非常重要的，正如行政法學者王錫鋅教授所言：“在現(xiàn)代社會的行政過程中，不論是行政決定還是政策制定過程，在本質(zhì)上都充滿了利益競爭和協(xié)調(diào)。這一過程以及通過其而產(chǎn)生的決定和政策的合法性，在很大程度上需要依靠通過公眾參與而體現(xiàn)的利益代表和利益平衡。”

二、公眾參與高速公路監(jiān)管的功能

一是有助于充分和公眾進行協(xié)商，保障監(jiān)管內(nèi)容的科學性。俗語云：“兼聽則明，偏聽則暗。”與利益相關方進行協(xié)商可以充分了解各方的利益訴求，在利益衡量基礎上作出決定是保障監(jiān)管內(nèi)容科學的重要基礎。現(xiàn)代行政往往是一種協(xié)商行政，但從實踐來看，高速公路監(jiān)管中的公眾參與和協(xié)商是明顯有欠缺的，這往往會成為人們質(zhì)疑某些決定的重要原因，如對于收費標準和期限的質(zhì)疑等。近兩年來，多次發(fā)生天價拖車費的事件，在高速公路上從事拖車業(yè)務的基本上都是高速管理部門指定的企業(yè)，在事先沒有征詢公眾意見的情況下，那么人們有理由懷疑這種指定和收費標準的科學性。

二是有助于調(diào)動公眾的積極性，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。除了國家機關的監(jiān)督之外，公眾的監(jiān)督是現(xiàn)代社會最重要的監(jiān)督方式之一，公眾的監(jiān)督作用有時會比國家機關的監(jiān)督更有實效性，因為公眾往往是利益相關方，對自身利益的關注會成為監(jiān)督的最大動力。而公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮是以參與為前提的，若缺乏參與的管道則監(jiān)督往往就無從談起。目前，由于公眾參與的缺失，我國高速公路監(jiān)管的公眾監(jiān)督基本上付諸闕如，筆者認為，這是很多問題重復發(fā)生，遲遲得不到解決的重要原因之一。

三是有助于高速公路監(jiān)管的公開、公正。公開是現(xiàn)代行政法治化的一個基本潮流和趨勢。資訊的公開是公眾參與的前提，而公眾的參與又會推動資訊的進一步公開。公開必然有助于行政監(jiān)管的公正性，正如法諺云：“陽光是最好的殺毒劑，路燈是最好的警察?！蔽覈咚俟繁O(jiān)管中資訊不夠公開是多年來的一個頑疾，雖經(jīng)多方呼吁依然改觀不大。

三、公眾參與高速公路監(jiān)管的領域

一是和高速公路有關的收費事項及決定應該聽取公眾意見。主要包括（1）高速公路的收費標準應該在聽取公眾意見的基礎上作出。我國《收費公路管理條例》第15條規(guī)定：“車輛通行費的收費標準，應當依照價格法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行聽證……。”該條規(guī)定實際上是一個強制性的規(guī)范，要求收費標準必須在公眾參與的情況下作出，但是實踐中該條規(guī)定并未得到充分的遵循。在各省頒布的高速公路管理條例中，一般都未規(guī)定確定收費標準需要聽證的內(nèi)容，如《遼寧省高速公路管理條例》第29條僅僅規(guī)定：“車輛通行費的收取標準，由省物價部門會同省財政部門、省交通行政管理部門擬定，報省人民政府批準后實施。”（2）高速公路內(nèi)服務項目的收費標準應該在聽取公眾意見的基礎上作出。如在高速公路上拖車、服務區(qū)內(nèi)相關服務的收費標準等。因為高速公路本身是一個封閉的系統(tǒng)，在這個封閉系統(tǒng)內(nèi)的任何服務往往都是缺乏競爭性的，公眾參與的壓力可以一定程度起到類似于競爭者角色的制衡作用。（3）高速公路的收費總體數(shù)額和使用情況應該定期向公眾公開，并接受公眾的監(jiān)督。多年來，此類信息鮮有公開，不利于公眾知曉高速公路修建貸款的還款進程，客觀上造成了收費的期限成了一個糊涂帳，公眾根本沒有監(jiān)督的條件和可能。如在2008年三位北京大學法學院的教授曾經(jīng)申請公開首都機場高速公路的收費數(shù)額、流向等信息，有關部門并未提供詳細的收費信息，最終也不了了之。（4）高速公路收費性質(zhì)的改變應該聽取公眾的意見并接受公眾的監(jiān)督。根據(jù)有關法規(guī)，對于政府貸款修建的高速公路，不以營利為目的，貸款還清后就應該停止收費，有的高速公路產(chǎn)權部門為了延長收費期限，會通過各種辦法把此類公路轉變?yōu)椤敖?jīng)營性公路”，這對于高速公路的使用者顯然是不利的，類似的收費性質(zhì)改變應該聽取公眾意見。如據(jù)媒體報道首都機場高速當初立項時是“政府收費還貸公路”，不以營利為目的，但建成收費3年多后，北京市政府把該公路的性質(zhì)改為“經(jīng)營性公路”，并重新核定了30年的收費權。類似的還有京石高速公路北京段等收費公路。

二是高速公路的治理擁堵措施應該可能的聽取公眾意見。在我國某些流量比較大的高速公路路段，擁堵已經(jīng)成為一種司空見慣的現(xiàn)象。如媒體廣泛報道的京藏高速、廣深高速等。至于擁堵的原因，最根本的當然是車流量的急劇增加，但是除此之外，也有收費站、出入口設置不合理、分流措施不到位等因素，對于類似問題應盡可能的聽取公眾意見。如據(jù)媒體報道民間有大量的呼聲建議盡快取消廣深高速收費，免費放行，打開出入口的瓶頸。對于類似的建議，管理部門應該進行考量。

三是高速公路非緊急情況下的限行措施應該事前聽取公眾的意見。根據(jù)法律的一般原理，當作出不利決定時，應當聽取對方的意見。若非緊急情況，擬限行的時間、路段、原因等應該通過媒體、公告等方式告知公眾，使得公眾可以發(fā)表意見，對于公眾的合理化的建議應該采納，必要時可能對擬限行的決定作出變更。

四是高速公路測速點的設置，應該事先聽取公眾的意見。通過技術手段對高速公路進行管理是比較常見的，如在高速公路上超速是最普遍的一種車輛違法現(xiàn)象，因此設置測速點對車輛超速進行拍照就成為很重要一種管理手段。但是如何科學的設置測速點卻是一個和公眾的安全出行密切相關的事項，充分聽取公眾意見既可以保證測速點的設置更為科學合理，也可以起到事先告知的作用，有助于防止超速違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

五是高速公路行車安全的管理應該多聽取公眾的意見，采取公私協(xié)力的方式讓公眾真正參與到管理之中。高速公路上的行車安全是關乎生命和財產(chǎn)的重大問題，近年來，高速公路上的重特大事故屢屢出現(xiàn)。而很多重大事故的發(fā)生都是由一些違章引起的，如在高速公路上倒車；客車在高速公路停車載客等。由于高速公路行車安全管理的特殊性，有很多違章行為交警并不能發(fā)現(xiàn)并制止，那么在這種情況下應該調(diào)動公眾的積極性，讓其協(xié)助交警來進行安全管理。比如可以多采取行政獎勵的方式鼓勵公眾舉報高速公路上發(fā)生的違章現(xiàn)象?，F(xiàn)在很多的車上有行車記錄儀，那么在高速公路上行駛時很容易把一些違章現(xiàn)象攝錄下來，對于提供相關影像的可以予以獎勵。

四、公眾參與高速公路監(jiān)管的方式

一是聽證。聽證是一種常見的公眾參與方式，主要適用于對相對人權益有重大影響的行政事項。如上文提到的法律規(guī)定車輛通行費的收費標準應該進行聽證。聽證中需要重點注意的一個問題是如何保證聽證的公正性。解決這一問題的基本思路是確保聽證主持人的中立性。筆者認為，對于政府貸款修建的高速公路收費標準聽證不宜由負責收費的交通管理部門人員主持，可以由政府法制部門的人員作為聽證主持人；對于特許企業(yè)修建并經(jīng)營收費的，可以由監(jiān)管的交通管理部門的人員作為主持人。同時，聽證人員代表遴選機制應該科學，應該有充分的代表性。應杜絕由行政機關指定聽證代表的作法，類似的做法一直為人們所詬病。

二是聽取專家意見。高速公路監(jiān)管部門應該多聽取專家的意見，因為專家的意見往往更具專業(yè)性和科學性。比如收費標準和治堵措施等，相關領域的專家發(fā)表意見的空間都非常大。

三是利用座談會等形式聽取公眾意見。相對于聽證，座談會更為靈活和便利，高速公路管理部門在時間和地點上也容易安排，是不錯的一種方式。

四是采取電話、網(wǎng)絡等方式聽取公眾意見。對于公眾而言，這基本上是成本最低的一種形式，也是現(xiàn)代社會聽取意見中常用的法律手段。需要強調(diào)的是聽取公眾意見應該有成熟的反饋機制，以防聽取意見流于形式，甚至成為“作秀”的道具。高速公路管理部門對于意見采納與否等情況應該向公眾定期公布，保證相關制度的實效性。

五是公眾以公私協(xié)力等形式直接參與到高速公路行政監(jiān)管過程之中。公眾參與意義上的公私協(xié)力主要是指公民、法人或其他組織運用自己專有的技術或條件對行政機關的行政行為提供一定的便利，促使其有效實施的一種行為。此種意義上的公私協(xié)力在現(xiàn)代社會比較常見，出現(xiàn)這種情況的緣由主要包括：一是公共管理任務極大的復雜化，單靠行政機關有時候會力不從心，公眾的協(xié)助就會非常重要；二是行政職權行使的目的是為了公共利益和公共福祉，公眾為了自身權益的考量，會積極協(xié)助行政機關實現(xiàn)行政目的；三是在現(xiàn)代給付行政的背景下，行政機關和公眾不再是單純的高權行政模式下管理者與被管理者的關系，更多的是一種服務與合作的關系，這為公私協(xié)力創(chuàng)造了一種很好的條件和氛圍，公眾也樂于協(xié)助行政機關實施行政行為。我國現(xiàn)有的交通管理法律、法規(guī)中實際上是隱含著公私協(xié)力的規(guī)定的，如《道路交通安全法》第70條第1款規(guī)定：“在道路上發(fā)生交通事故，車輛駕駛人應當立即停車，保護現(xiàn)場；造成人身傷亡的，車輛駕駛人應當立即搶救受傷人員，并迅速報告執(zhí)勤的交通警察或者公安機關交通管理部門。因搶救受傷人員變動現(xiàn)場的，應當標明位置。乘車人、過往車輛駕駛人、過往行人應當予以協(xié)助?！痹摋l中“乘車人、過往車輛駕駛人、過往行人應當予以協(xié)助”就充分體現(xiàn)了公私協(xié)力的精神。

關于高速公路管理法治化的理性思考

◆林雪標福建省人民檢察院法學博士

一、邏輯起點：從關注免費高速到透明高速

收費問題，是研討高速公路管理無法回避的首要問題，更是論及管理法治化應當遵循的邏輯起點。新年之交，國內(nèi)首條高速滬嘉高速停止收費的消息加深了公眾對于停止高速公路收費的期待。期待之余，我們更該保持足夠清醒，進行理性研判。

（一）免費高速并非常態(tài)措施

深入探究不難發(fā)現(xiàn)，滬嘉高速停止收費的舉動雖然值得稱道，卻是預料之中。早在2011年6月，交通部等國家五部委聯(lián)合開展收費公路專項清理工作之時，滬嘉高速已在整改名單之列，此次推陳出新、取消收費，無疑有著配合專項清理的重要原因。另外，基于路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整，上海對于取消收費的滬嘉高速重新定位為城市快速路，而上海城市快速路都將以免費為主，重新定位、改造的，也并不止滬嘉高速一條公路?？梢姡斍案咚俟啡∠召M，乃是區(qū)域城市重新定位的可預見性抉擇，并非落實公路管理的常態(tài)措施。

（二）收費高速具有現(xiàn)實國情

當前，我國的收費高速公路，有著政府還貸收費公路和經(jīng)營性收費公路之分。資料顯示，上世紀80年代初期，落后的交通運輸成為我國改革開放和經(jīng)濟建設的最大阻力，被稱作國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸產(chǎn)業(yè)。在國家投入極為有限的情況下，地方政府逐漸摸索實踐出“貸款修路、收費還貸”的建設模式，政府還貸收費公路、經(jīng)營性收費公路大量出現(xiàn)，有力推動高速公路事業(yè)的蓬勃發(fā)展，促使我國在短期內(nèi)扭轉交通運輸?shù)穆浜竺婷?，為公眾出行帶來極大便利，卻也為后續(xù)發(fā)展中頻頻出現(xiàn)的高速公路收費高、亂收費等現(xiàn)象埋下隱患。

（三）高速公路收費亟待規(guī)范透明

誠然高速公路收費具有明顯國情因素，公眾仍然熱衷于探究細節(jié)，畢竟，高速公路收費牽一發(fā)動全局，直接影響國內(nèi)運輸物流成本高低，與百姓生活息息相關。中央經(jīng)濟工作會議明確指出，加強城鄉(xiāng)市場流通體系建設，提高流通效率，降低物流成本；交通管理部門也已形成降低和規(guī)范路橋收費的意見、制定降低收費的目標，但規(guī)章制度執(zhí)行不到位、不徹底仍然是較為普遍的問題，京藏高速頻頻堵車與當前的收費失序現(xiàn)象不無關系。期待各地能夠?qū)φ章鋵?，切實?guī)范高速收費方式、收費年限及核算標準，達到規(guī)定年限的依法納入免費高速之列，并通過具體方式向公眾加以說明，從而消除公眾對于公路收費的疑慮、督促責任部門加強規(guī)范管理。

二、司法進路：厘清高速公路糾紛中的法律界限

（一）高速經(jīng)營管理者應當承當安全保障義務

安全保障義務概指從事經(jīng)營活動或者其他社會活動的自然人、法人、其他組織，在經(jīng)營場所對消費者、潛在的消費者或者其他進入服務場所的人，在應盡的合理限度范圍內(nèi)依法承擔的使他人免受人身、財產(chǎn)損害的義務。最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第6條明確規(guī)定了該項義務。賓館、商店、餐館、公園以及銀行、證券公司的營業(yè)廳乃至高速公路、服務區(qū)、停車區(qū)等向公眾提供服務的場所，均屬服務場所；對服務場所負有安全保障義務的主體為服務場所的經(jīng)營者，包括服務場所的所有者、管理者、承包經(jīng)營者等對該場所負有法定安全保障義務或者具有事實上控制力的公民、法人或其他社會組織。“全國高速公路侵權第一案”乃至后續(xù)多起類似案件，均是以高速公路經(jīng)營管理部門敗訴而告終，無疑在司法路徑中確認了高速公路經(jīng)營管理者應當承擔的安全保障義務，督促著經(jīng)營管理部門在重整管理秩序中加以關注和重視。

（二）高速公路管理經(jīng)營者的具體安全保障義務

主要包括硬件和軟件兩個方面。硬件方面：高速公路路面、服務區(qū)配套服務設施、設備應當安全可靠，符合國家強制標準要求；沒有國家強制標準的應當符合行業(yè)標準或者達到進行此等場所所需安全標準。具體管理中，應當對高速公路盡到保養(yǎng)、維護職責，履行保障公路完好、安全、暢通的義務，努力為道路使用者提供安全、暢通的道路狀況，并根據(jù)相關法律法規(guī)，做好道路巡查和清掃工作。軟件方面：一是消除內(nèi)部不安全因素。主要指高速公路經(jīng)營管理者提供的服務內(nèi)容、服務過程存在對駕乘人員人身或財產(chǎn)造成損害的危險，如路面未及時維護致使車輛顛覆、不合理的驚險未事先告知等。二是防范外部不安全因素。通過高速公路經(jīng)營管理人員的服務工作，照顧、保護駕乘者的人身和財產(chǎn)安全不至遭受來自外界、第三人的侵害。三是不安全因素的提示、說明、勸告、協(xié)助。對各種可能出現(xiàn)的傷害和意外情況等做出明顯的警示。如在交通事故多發(fā)地段，應當明確警示“事故多發(fā)區(qū)，小心駕駛”字樣的警示等。

（三）高速公路交通事故中的歸責方式

設定安全保障義務的目的在于平衡利益和分配社會正義，雖然當前并無明文規(guī)定具體的追責方式，司法實踐仍然傾向于對較為弱勢一方的高速公路使用者進行傾斜。由于收費公路有政府還貸收費公路、經(jīng)營性收費公路之分，收費性質(zhì)不同，所形成的法律關系不盡相同，歸責方式亦有區(qū)別。簡言之，前者收費性質(zhì)為國家憑借公權力變相征收公路建設費用于償還國家建設公路的貸款，其管理瑕疵造成的損害是基于公權力的侵權，屬于國家賠償范疇，司法實踐中變通為民事侵權責任，適用過錯推定原則；后者收費性質(zhì)則是特許經(jīng)營權，使用者通過繳納費用與公路經(jīng)營管理者之間形成平等的合同關系，其管理瑕疵造成的損害屬于未履行合同約定義務，屬于違約責任范疇，以此督促管理人必須盡更大的管理注意義務。區(qū)分歸責方式，是立足管理現(xiàn)狀，對弱勢一方的受害人提供必要可行的傾斜性保護，也在一定程度上緩沖甚至避免了對安全保障義務人課以過重的無過錯責任可能引發(fā)的消極影響。

三、現(xiàn)實抉擇：規(guī)范加強高速交通事故風險防范

（一）切實增強責任感和大局觀

努力采用科學管理方法和先進技術手段，提高公路管理水平，完善公路服務設施，盡可能地減少各類交通安全事故的發(fā)生。在加強高速公路管理同時，管理經(jīng)營者還應著力提高法律意識和法律素質(zhì)，了解和掌握維護自身合法權益的合理渠道，主動加強與相關部門的溝通協(xié)調(diào)，促成完善高速公路立法完善，減少適用模糊的制度規(guī)范或是籠統(tǒng)的法律原則可能帶來的消極影響，盡快制定出臺平衡和保護各方利益的較為具體的良法。

（二）規(guī)范加強路政巡查力度

督促路政部門加強及時合理的巡查，謹慎注意各類安全隱患，通過高速公路全程監(jiān)控、路況信息適時發(fā)布等方式，及時發(fā)現(xiàn)、排除高速公路上的各類危險因素，確保道路安全暢通，減少各類道路交通事故的發(fā)生。基于當前較為不利的追責方式，路政巡查應當努力做到詳細、完整，發(fā)現(xiàn)隱患的應當做好現(xiàn)場記錄并及時采取臨時防護措施，切實消除影響行車安全的隱性因素，以免頻發(fā)的事故追責進一步惡化公路管理秩序。

（三）探索設置專門法制機構

在條件允許下，路段公司可考慮設置專門的法制機構，具體負責高速公路相關法律、法規(guī)培訓，代表管理部門起訴、應訴，監(jiān)督教育內(nèi)部各部門的法紀遵守情況，進行法制研究、法制交流等項工作。當前，隨著高速公路建設的繁榮發(fā)展，各地高速公路公司資產(chǎn)份額在當?shù)亟?jīng)濟總量中所占比例明顯提高，規(guī)模、員工數(shù)量等指標較大，而相應地高速公路涉法糾紛也逐漸增多，影響高速公路管理法治化進程。設立專門法制機構的條件已經(jīng)漸趨成熟，也應盡早提上議事日程。

（四）警醒高速公路管理中的公眾責任

當我們熱議高速公路管理中的諸多失序行為，或許也應當冷靜反思秩序重整中的公眾責任。正如上文所述，高速公路管理法治化需要管理經(jīng)營者付諸系列努力，卻也需社會公眾法治責任和文明交通意識的共同提高。高速公路管理者應當立足普及公路法律法規(guī)及高速公路行車常識，促使公眾知法守法，關注行車事項，保障文明安全行車；公眾媒體也應力求輿論導向理性化，防止熱議事件偏離事實或是脫離理性爭議的基本軌道。

借鑒美國公司寬恕政策治理高速公路的“三高”

◆覃福曉廣西大學法學院講師法學博士

中國人民大學商學院經(jīng)濟學博士后

一、高速公路建設的成就和高成本、高回扣、高返修率

從上個世紀九十年代開始，中國公路建設，特別是其中的高速公路投資數(shù)量之大、開工項目之多舉世矚目。2011年12月30日召開的2012年全國交通運輸工作會議公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底我國高速公路總里程達8.5萬公里，居世界第二位，僅次于美國，而且已經(jīng)相當逼近美國，在今年或者最遲明年內(nèi)超過美國。

我們在為這些成績感到高興和自豪的同時，還有必要對已建成的公路質(zhì)量，對在過去建設這些高速公路的過程中出現(xiàn)過的不必要的浪費進行理性的思考。

由于種種原因，在部分高速公路建設當中，出現(xiàn)較為嚴重的三高現(xiàn)象，即高成本、高回扣、高返修率。而出現(xiàn)上述的三高現(xiàn)象，一個重要的原因是，被稱為投資和建設領域的“陽光法案”的《中華人民共和國招標投標法》，在許許多多的高速公路建設當中被成功規(guī)避，相當一部分項目招投標只是走過場，結果不少的高速公路建設成本被推高了還不算，拿了回扣的單位和個人因為拿了人的手軟（一般為高速公路工程造價的5%-10%，當然還有更高的），在質(zhì)量控制上不敢從嚴把關，這就像最高人民檢察院職務犯罪預防廳預防處處長趙武安2011年12月初對《法制日報》記者表示的有些建設工程的“六分之一甚至三分之一的工程款都拿去行賄了，這些工程的建設質(zhì)量可想而知?！?/p>

工程質(zhì)量得不到保證，高返修率就來了，嚴重的，有時甚至整條高速公路全部重建；不嚴重的，也可能影響高速公路本該有的最起碼的行車速度和安全度。因為這樣的案子比較多，例如，1996年以來，大陸31個省、市、自治區(qū)至少已有近半數(shù)的省區(qū)市的交通廳（局）廳長在公路工程建設中因操縱招投標過程并收受巨額賄賂被判十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，其中有的省竟然連續(xù)三四任廳長前赴后繼，都在干預和插手公路工程，特別是高速公路建設工程的招投標中，因收受巨額賄賂而倒下，這不能不引起我們極端重視，并想方設法將這一問題盡快根本解決，其中也包括借鑒國外這方面的經(jīng)驗。

二、美國打擊串謀招投標

歐美國家的高速公路相當普及，而且建設的質(zhì)量相當好，使用壽命普遍都比較長。其實，歐美以前也有人在包括高速公路的招投標活動中進行串謀，但是這些國家最遲在七十年代至九十年代已經(jīng)找到了比較好的辦法大幅度地減少這種現(xiàn)象，即重罪重罰。

以美國為例。與我們的要求大不一樣，美國的官員、公司、公司職員不是要到了在招投標中行賄受賄，或者損害國家、集體、公民的合法利益的，才構成犯罪，才要被追究刑事責任，而是只要在招投標中進行了串通行為即被有罪起訴，一經(jīng)查實，公司被重罰，個人被判重罪?；蛘哌€沒有完全查實，但公司或個人為了爭取主動，爭取寬大處理，或者為了避免被司法機關更深地挖掘，查出更多的有罪證據(jù)，或擔心后續(xù)的偵查活動對公司造成更多的負面影響，往往早早認罪，乖乖同意被判刑、被判罰金。

美國負責打擊招投標串謀行為的是司法部下屬的反壟斷局。因為美國人認為招投標串謀行為是為了限制和排除競爭，理應由保護市場競爭特性的反壟斷局來主管。當然，在查處高速公路建設工程串謀招投標過程中司法部經(jīng)常還會與聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）和美國交通部進行密切的合作。

從1890年至2004年6月22日，參與串通投標的公司要被判處100萬美元以下的罰金，參與串通招投標的個人或單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，要被判處不超過35萬美元的罰金或不超過3年的有期徒刑（或并處）；根據(jù)2004年《反托拉斯刑事處罰加強與改革法》的規(guī)定，2004年6月22日或之后犯有該罪的，則可判處公司不超過一億美元的罰金，判處個人不超過一百萬美元的罰金或不超過10年的有期徒刑。在一些情形下，因為罰金要兩倍于壟斷協(xié)議實施期間所得或壟斷協(xié)議期間受害人的損失額，因此罰金完全有可能超過法律規(guī)定的罰金上限。例如，根據(jù)美國司法部2012年1月30日的布告，日本矢崎總業(yè)株式會社和日本電裝株式會社由于在投標前通過開會或談話協(xié)商投標事宜，以及共同固定銷往美國的汽車零配件的價格，受到美國司法部的重罪指控后，矢崎總業(yè)株式會社同意繳納4.7億美元的罰金，電裝株式會社同意繳納7800萬美元的罰金，同時，矢崎總業(yè)株式會社的四名高管同意被判處15個月至兩年的有期徒刑。

三、美國如何發(fā)現(xiàn)招投標過程中的串謀

由于參與串通投標行為的公司和個人為了防止被發(fā)現(xiàn)，都想盡一切辦法使這些犯罪行為變得十分隱蔽。更為重要的是，官方的打擊力度愈大，則參與串通投標的公司和個人的反偵察愿望越強，而且反偵察能力也會相應地得到重視和提高；在這種情況下，如果參與串通投標的行為沒有被發(fā)現(xiàn)，或者沒有任何證據(jù)證明某個人、某個公司參與了串通招投標，那么，法律即使再健全也是無濟于事的。

換個角度看，健全的制度本身就應該有使搞串謀招投標的公司和個人被發(fā)現(xiàn)并被繩之以法的保障制度?？紤]到堡壘最容易從內(nèi)部被攻破，美國司法部于1978年出臺了一項政策，規(guī)定有串通投標的公司與個人如果在調(diào)查中全力合作，可以得到寬恕。寬恕意味著對被揭露的行為不再進行處罰，包括對公司可以免除罰金，對個人則可以免除罰金和牢獄之災。由于主要指向公司，因此這項政策被起名為公司寬恕政策。

在這項政策出臺后的最初十多年，雖然在理論上講政策具有很大的吸引力，但是人們還是很少運用這項政策，因此政策的優(yōu)越性遠不能充分發(fā)揮出來。原因是寬恕申請能否獲得批準存在著不確定性。尤其是如果司法部“預期”到即使沒有申請者幫助的條件下也能夠調(diào)查清楚案情，那么就會拒絕給予申請者以寬恕。結果，寬恕政策實施了15年，平均每年才只有大約一份寬恕申請。

1993年8月，美國司法部為了進一步節(jié)約司法成本，提高執(zhí)法效率，使公司寬恕政策更易于操作、更有實在的吸引力，對其進行了三個方面的重大修正：第一，如果沒有事先的調(diào)查，就自動寬恕申請人；第二，即使司法部已經(jīng)開始調(diào)查違法行為，公司仍有可能獲得寬??；第三，公司一旦獲得寬恕，那么該公司所有提供合作的經(jīng)理、董事、職員也都可以自動免于有罪起訴。

此外，美國司法部還為來部里申請寬恕的公司和個人保守秘密。包括提出寬恕申請者的身份和從申請者那里獲知的任何信息都將被嚴格保密。沒有得到申請者的事先同意，司法部將不得透露申請者的身份，除非有法院的命令授權。

修正案更清晰地規(guī)定了申請獲得批準需要達到的條件，增加了透明度，從而大大減少了不確定性。修正后的政策由于增加了寬恕的確定性、可預期性，成為司法部反壟斷局“強大的發(fā)動機”，公司寬恕政策也成為了“美國司法部最成功的寬恕政策”。修正案通過不久，涉嫌違法壟斷（包括串謀招投標和串謀集體漲價）的公司提出寬恕的申請劇增到每月一至兩份！

最值得注意的，是寬恕政策修正案還允許對已經(jīng)開始調(diào)查的案子也適用相應的寬恕規(guī)定。如果政府絲毫沒有察覺串通投標行為的存在，公司一般也不會去司法部申請豁免；而只有當政府懷疑存在串通投標行為時，公司才會有較強的動機去申請豁免，其實這也是人之常情。

公司寬恕政策強調(diào)獲得寬恕的條件之一是司法部反壟斷局“還沒有從任何其它渠道獲得已被揭露的非法行為的信息”，這意味著在一個案子當中，只對參與串通投標行為的數(shù)個公司中的一個進行寬恕！公司會僅僅由于擔心其他公司率先自首而“爭先”而且“恐后”地跑到司法部提出寬恕申請。

這就是“自首競賽”效應！

據(jù)司法部的報告稱，司法部經(jīng)常碰到這樣的事：在參與串通投標的一個公司來自首后沒幾天，有時甚至不到一個工作日，就會有另一個同案公司也來到司法部自首。當然，最終只有第一家來自首的公司獲得寬恕。雖然做的事一模一樣，但是，早到一步和晚到一步，所得到的待遇竟是如此的天壤之別！

從司法部的布告當中可以看到，由于這一機制的存在，美國本土越來越少的公司和個人人敢以身試法，而高速公路建設過程中的假招投標就更少了，至于官員在高等級公路建設中利用招投標收受賄賂，那就更是鮮有所聞！

2004年8月11日，當時的助理總檢察長兼反壟斷局局長休伊特·派特(R.Hewitt Pate)在堪薩斯城起訴密蘇里道路建設公司和該公司的副總裁在密蘇里的一次高速公路招標活動中與競爭對手串謀以獲得位于密蘇里州吉納維夫縣境內(nèi)標值7百萬美元的高速公路建設工程時說，“美國的道路和橋梁用的是聯(lián)邦、州和地方的稅收建設的。我們的有罪追訴顯示我們懲罰公路建設行業(yè)損害競爭性招投標過程的反競爭行為，嚴懲侵害美國納稅人利益的行為。”

從打擊招投標中的串謀行為的美國司法部反壟斷局局長的話，我們可以看出，在美國人看來：第一，美國的道路和橋梁用的是聯(lián)邦、州和地方的稅收建設的，這一點跟我們國家的情況是一樣的；第二，反壟斷局的有罪追訴說明，美國非常珍惜公路建設招投標過程中的競爭特性，因為只有競爭，才可能導致更低的價格、更好的服務和更高的質(zhì)量，因此，任何損害招投標過程的這種競爭特性，都將是美國政府無法容忍的；第三，誰也無權糟蹋美國納稅人的錢，無權侵害美國納稅人的利益，當然也就不能拿納稅人的錢去做人情了。