胥芳初
上海理工大學(xué)管理學(xué)院,上海市楊浦區(qū)
基于公共物品屬性的供給方式分析
胥芳初
上海理工大學(xué)管理學(xué)院,上海市楊浦區(qū)
本文從公共物品的屬性出發(fā)分析了公共物品政府供給和市場(chǎng)供給方式。通過對(duì)兩種供給方式的分析,發(fā)現(xiàn)了其存在的問題,探索了政府解決市場(chǎng)供給問題的方法。意在實(shí)現(xiàn)公共物品供給過程中既發(fā)揮市場(chǎng)配置效率優(yōu)勢(shì),又實(shí)現(xiàn)政府維護(hù)和監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)。
政府直接提供公共物品時(shí),由于缺乏激勵(lì)機(jī)制和冗余的委托代理關(guān)系,使其提供公共物品缺乏效率;財(cái)政預(yù)算方面,當(dāng)政府財(cái)政預(yù)算比較緊張時(shí)難以提供充足的公共物品資源,當(dāng)政府財(cái)政預(yù)算比較寬松時(shí)可能會(huì)重復(fù)提公共物品,造成資源的浪費(fèi)。而市場(chǎng)供給公共物品時(shí),私人可以借助市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的優(yōu)勢(shì),并且市場(chǎng)提供公共物品的資金預(yù)算方式富有彈性,使得私人供給的效率更高。但由于市場(chǎng)供給能力有限,市場(chǎng)供給可能會(huì)出現(xiàn)不能滿足公眾需求的問題。研究公共物品供給方式,可以有效結(jié)合政府和市場(chǎng)兩種供應(yīng)方式,優(yōu)化公共物品的供給。政府可以通過經(jīng)濟(jì)政策、收入再分配、完善制度,輿論宣傳等優(yōu)化公共物品市場(chǎng)供給。
公共物品這一概念和特定的集體聯(lián)系在一起,只有在明確的集體中考察公共物品才有意義[1]。公共物品的邊界和范圍,實(shí)際上很難準(zhǔn)確劃分。Ver Eecke認(rèn)為不存在任何客觀標(biāo)準(zhǔn)作為劃分公共物品、私人物品的合適依據(jù),公共物品應(yīng)該理解為一個(gè)抽象概念,而不是指具體物品,同一個(gè)物品可以同時(shí)為公共物品和私人物品[2]。公共物品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性和效用的不可分割性。公共物品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性指在既定的生產(chǎn)水平下,新增加一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)商品或服務(wù)的邊際成本為零。消費(fèi)的非排他性指任何一個(gè)人不能因?yàn)樽约旱南M(fèi)而排除其他人對(duì)商品或服務(wù)的消費(fèi)。效應(yīng)的不可分割性即公共物品是向整個(gè)社會(huì)成員共同提供的,不能將其分割成若干部分,歸屬為某個(gè)個(gè)人所有。實(shí)際中,很多物品并不是純粹的公共物品,所以可以將公共物品的范圍擴(kuò)大到具有非競(jìng)爭(zhēng)性或部分競(jìng)爭(zhēng)性物品。
政府能夠提供公共物品,首先是由于公共物品的非排他性,這一特性說明公共物品的受益者是一個(gè)比較廣的群體。因此提供公共物品的成本很大一部分通過稅收的方式來承擔(dān)。如果由個(gè)人購(gòu)買,很難排除搭便車的現(xiàn)象。政府因?yàn)槭菗碛袕?qiáng)制能力的壟斷者,可以在提供該公共物品時(shí)制定某種程度的強(qiáng)制,如稅收方式,由個(gè)人平均分?jǐn)偝杀?,這樣政府自然成為公共物品的供給者。其次,公共物品本身的屬性決定它有很強(qiáng)的分配功能,所以,政府可以實(shí)現(xiàn)私人物品再分配功能的角色。
我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不成熟的時(shí)期,市場(chǎng)提供公共物品可能會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求的不平衡狀態(tài),政府為了防止私人產(chǎn)生壟斷現(xiàn)象,危害公眾利益,因此政府為社會(huì)公眾提供了全部的公共物品,相應(yīng)的設(shè)立很多承擔(dān)公共物品的機(jī)構(gòu),如交通部、衛(wèi)生部,郵電部等。政府的確為公共物品管理工作的運(yùn)行起到了一定的作用。保障了國(guó)民對(duì)公共資源的需求。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立并日趨成熟,政府供給全部公共物品的現(xiàn)狀發(fā)生著轉(zhuǎn)變。此時(shí)國(guó)民的基本需求可以到充分的滿足,因此大眾就有了得到更優(yōu)服務(wù)的訴求。因此,政府再像過去那樣提供全部公共物品會(huì)顯示出一些局限性。
首先,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。所有制形式是以公有制為主,多種經(jīng)濟(jì)形式并存。發(fā)生這樣的轉(zhuǎn)變后市場(chǎng)的投資主體由單一主體變成多元化主體,外資經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)入并服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。分配形式方面,是以按勞分配為主,多種分配形式并存。在這種分配制度下,人們的收入產(chǎn)生了差距。人們收入差距產(chǎn)生后,每個(gè)個(gè)體的消費(fèi)水平形成多元化的態(tài)勢(shì),消費(fèi)多元化必然會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)個(gè)性化的訴求。在這種情況下,政府一方單獨(dú)提供全部公共物品,已經(jīng)不能滿足更多的投資主體進(jìn)入市場(chǎng)的需要也不能滿足人民消費(fèi)多元化和個(gè)性化的訴求。
其次,政府提供全部公共物品,會(huì)形成政府對(duì)公共物品的壟斷,不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制,在某些方面會(huì)造成市場(chǎng)失靈。根據(jù)公共物品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和效用的不可分割性屬性可知,公共物品的消費(fèi)群體很大,涉及的方面很廣。由于這些特點(diǎn),公共物品消費(fèi)占有很大的市場(chǎng)份額,現(xiàn)實(shí)中政府部門會(huì)根據(jù)所管理的行業(yè)特點(diǎn)制定行業(yè)規(guī)范,但并不是所有的行業(yè)規(guī)范都有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,并且行業(yè)規(guī)范可能會(huì)凌駕于法律之上。這種情況下政府提供全部公共物品,可能不能使市場(chǎng)發(fā)揮更大的效率。政府提供公共物品的過程中可能會(huì)出現(xiàn)政出多門,互相推諉,造成供給不平衡,資源浪費(fèi),效率低下。政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上,提供公共物品的執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)往往是事業(yè)單位,但這些事業(yè)單位往往成了政府機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充和延伸,被賦予了很多行政特權(quán),使得它們提供的公共物品的質(zhì)量下降,造成公眾不滿。
再次,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府提供較多的公共物品,不益于促進(jìn)行業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而提高公共物品的質(zhì)量。如果政府把市場(chǎng)放開,讓更多的主體加入到提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域,多主體之間由于競(jìng)爭(zhēng),會(huì)提高公共物品的供給質(zhì)量和效率。國(guó)際上有很多國(guó)家像德國(guó)的電信業(yè)那樣由私人企業(yè)來運(yùn)營(yíng)公共物品。因?yàn)樗饺似髽I(yè)長(zhǎng)期參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),會(huì)具備很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)能力。我國(guó)加入WTO后,有些國(guó)際企業(yè)的進(jìn)入會(huì)影響國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè),如果提供公共物品的行業(yè)長(zhǎng)期由政府嚴(yán)格控制,國(guó)內(nèi)這類企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力會(huì)相對(duì)下降,一旦被國(guó)際企業(yè)沖擊,就可能造成國(guó)際企業(yè)在國(guó)內(nèi)公共物品行業(yè)的領(lǐng)先局面。
最后,政府供給公共物品的范圍越廣,供給過程中需要的人力物力就越多,這樣會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)臃腫,財(cái)政支出加大的現(xiàn)象。如有些供給公共物品的系統(tǒng)不斷增設(shè),增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),不利于集中各方面的資源管理關(guān)鍵的公共物品。長(zhǎng)期以來,政府親自力行了許多微觀方面的事物,而政府的作用應(yīng)該更多的放在宏觀方面,起到中樞調(diào)節(jié)作用。
政府不是公共物品唯一的提供者。公共物品的提供者從組織形態(tài)分類,包括第三部門、私人組織、社區(qū)等。這些主體能否參與供給公共物品,受其供給能力以及他們與政府之間的關(guān)系因素的影響。從行為主體的能力角度分析,私人組織提供某些有形公共物品的能力可能會(huì)比政府更有優(yōu)勢(shì);社區(qū)自治組織在提供社區(qū)性公共物品方面比政府提供更有優(yōu)勢(shì)。從各行為主體與政府的關(guān)系角度看,新公共管理認(rèn)為各主體與政府的關(guān)系不應(yīng)是管制與被管制的被動(dòng)關(guān)系,應(yīng)該是建立在公共利益基礎(chǔ)上的合作關(guān)系,雙方應(yīng)該形成一種良性互動(dòng)的系統(tǒng),共同提高公共物品的質(zhì)量。之所以強(qiáng)調(diào)合作關(guān)系,由于以往公共物品管理的主體與社會(huì)公眾之間缺少溝通機(jī)制,生產(chǎn)供給何種多少數(shù)量的公共物品是由公共物品的生產(chǎn)供給者決定的,缺少消費(fèi)者的消費(fèi)訴求信息,因此導(dǎo)致了不恰當(dāng)?shù)墓参锲飞a(chǎn)的高成本和過度生產(chǎn)[3]。但如果生產(chǎn)公共物品的種類和數(shù)量,完全由消費(fèi)者決定,會(huì)削弱公共物品供給主體的主動(dòng)性和戰(zhàn)略能力。所有公共物品的供給過程應(yīng)該形成市場(chǎng)的良性互動(dòng)與合作模式。
雖然公共物品市場(chǎng)供應(yīng)方式有它自身的優(yōu)勢(shì),但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中也存在一些局限性。
首先,市場(chǎng)提供公共物品可能會(huì)出現(xiàn)某些負(fù)外部性問題。如壟斷的負(fù)外部性不僅政府提供公共物品時(shí)會(huì)出現(xiàn),私人提供公共物品也可能會(huì)出現(xiàn)。私人獲得一個(gè)公共物品的供給權(quán)后,形成對(duì)這一公共物品的壟斷優(yōu)勢(shì),借此便可以提高公眾對(duì)此公共物品的消費(fèi)價(jià)格,如火車站附近承包給個(gè)人經(jīng)營(yíng)的公廁,往往以不合理的價(jià)格讓公眾消費(fèi);市場(chǎng)供給公共物品還可能會(huì)對(duì)消費(fèi)者提供不完全信息,如公共物品使用過程中可能產(chǎn)生環(huán)境污染等負(fù)外部性;由于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的存在、制度約束的缺失,使市場(chǎng)供給公共物品可能會(huì)做出某些不符合公共利益的行為。
其次,成本收益的實(shí)現(xiàn)問題。如果公共物品采用市場(chǎng)供給的手段,需要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的成本與收益,實(shí)現(xiàn)成本與收益要通過消費(fèi)者消費(fèi)公共物品時(shí)支付費(fèi)用的方式實(shí)現(xiàn)。而消費(fèi)者對(duì)于有些公共物品的消費(fèi)費(fèi)用已經(jīng)通過稅收的方式支付給政府,這時(shí)市場(chǎng)供給公共物品的成本與收益如果再通過消費(fèi)者支付額外費(fèi)用才能使用,就不能使公眾的利益得到保證,不符合公共物品應(yīng)滿足公眾利益的目標(biāo)。
公共物品的供給過程中,政府供給和市場(chǎng)供給各有優(yōu)勢(shì)和局限性??梢酝ㄟ^政府的作用發(fā)揮市場(chǎng)供給公共物品的優(yōu)勢(shì)。主要有如下四種建議:
政府可以為公共物品市場(chǎng)供給提供制度激勵(lì),從而為市場(chǎng)提供公共物品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。如對(duì)公共物品產(chǎn)權(quán)界定以及給予一些激勵(lì)措施。產(chǎn)權(quán)作為一種強(qiáng)制性的制度安排,私人無法進(jìn)行界定,只能通過政府來界定。而且,某些公共物品具有高成本、非盈利性的特點(diǎn),政府可以通過讓公共物品的私人供給獲得優(yōu)惠政策的方式來獲得收益。
政府應(yīng)制定并完善公共物品市場(chǎng)供給的制約制度。對(duì)于市場(chǎng)提供公共物品過程中對(duì)消費(fèi)者提供的信息可能不完全的現(xiàn)象,政府可以對(duì)公共物品私人供給者進(jìn)行一定的規(guī)范約束,從而保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)益。盡可能多的實(shí)現(xiàn)公眾利益。
政府應(yīng)該向公共物品消費(fèi)的弱勢(shì)群體提供一定的支持。因?yàn)閷?duì)于公共物品的消費(fèi)大多是分散的,出于理性經(jīng)濟(jì)人的原因消費(fèi)者容易陷入集體行動(dòng)的困境,這樣很難形成集體行動(dòng)同公共物品的市場(chǎng)供給者討價(jià)還價(jià)。因此政府應(yīng)該為公眾提供必要的信息支持。
政府應(yīng)該有一系列的制度來保障產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)難以界定,公共物品的非排他性會(huì)引起公共物品的供給不足與產(chǎn)權(quán)難以界定。這就需要設(shè)置一列排他制度來實(shí)現(xiàn)排他可能和排他成本的降低。阿爾欽的定義指出產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品使用的權(quán)利[4]。產(chǎn)權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)是強(qiáng)制性,強(qiáng)制性的產(chǎn)權(quán)可以使所有者形成對(duì)產(chǎn)權(quán)良好的預(yù)期,從而形成強(qiáng)有力的激勵(lì)效果行使產(chǎn)權(quán)。因此,只有界定私人對(duì)某一公共物品的產(chǎn)權(quán),有一系列制度安排來保護(hù)產(chǎn)權(quán)的行使,這樣私人才有動(dòng)力提供公共物品。才可以發(fā)揮公共物品市場(chǎng)供給的優(yōu)勢(shì)。
政府與市場(chǎng)二者各有優(yōu)勢(shì),政府在擁有強(qiáng)制手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)方面有優(yōu)勢(shì),市場(chǎng)在資源配置方面有優(yōu)勢(shì)。從公共物品屬性角度講,在接近純公共物品的一級(jí),政府可以運(yùn)用強(qiáng)制手段供給,但不一定要由政府部門來生產(chǎn)。生產(chǎn)方面市場(chǎng)更有效率,可以采取公司合作的多種制度安排。接近私人物品的一極可以由市場(chǎng)來解決,在大多數(shù)中間狀態(tài)的準(zhǔn)公共物品,政府也要充分利用市場(chǎng)有效性的優(yōu)勢(shì),為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。
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[2]宋世明, 等.西方國(guó)家行政改革述評(píng)[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,1998.240.
10.3969/j.issn.1001-8972.2012.12.133