海事行政執(zhí)法中以罰代刑問(wèn)題初探*

王 贊

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

王贊．海事行政執(zhí)法中以罰代刑問(wèn)題初探[J]．中國(guó)海商法研究，2012，23(2)：90-94

2012-03-20

交通運(yùn)輸部海事局資助項(xiàng)目“水上交通運(yùn)輸?shù)湫托淌掳咐芯俊?2011-31)

王贊(1975-)，女，遼寧大連人，大連海事大學(xué)法學(xué)院講師，國(guó)際海事法律研究中心、海公法研究中心成員，大連海事大學(xué)法學(xué)院刑法專業(yè)博士研究生，E-mail:wangzan9@sina.com。

海事行政執(zhí)法中以罰代刑問(wèn)題初探*

王 贊

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

盡管中國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)調(diào)的法律框架已初步建立，但海事行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中仍普遍存在以罰代刑問(wèn)題。其原因是多方面的，包括部門利益的考量、證據(jù)轉(zhuǎn)換存在障礙、移送程序立法存在缺憾、檢察監(jiān)督權(quán)虛置化、配套保障制度滯后導(dǎo)致案件信息封閉等。解決這一問(wèn)題也要從上述方面入手，建立、完善相關(guān)的法律制度。

海事行政執(zhí)法；以罰代刑；證據(jù)轉(zhuǎn)換

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)各行業(yè)的行政機(jī)關(guān)普遍存在以罰代刑問(wèn)題。在某種意義上可以說(shuō)，就是由于行政機(jī)關(guān)未能及時(shí)將涉嫌犯罪的案件移送至公安機(jī)關(guān)，犯罪行為未能因偵查程序被及時(shí)遏制，才造成了嚴(yán)重后果。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門相繼制定了一系列法規(guī)以協(xié)調(diào)行政執(zhí)法與刑事司法，盡管取得了一些成效，案件的移送率有所上升，但以罰代刑問(wèn)題并未得到根本解決。

海事行政領(lǐng)域同樣存在以罰代刑問(wèn)題，涉及犯罪的案件移送率較低。據(jù)某市港航局統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年，全市年均發(fā)生等級(jí)以上水上交通事故10件左右，年均死亡、失蹤人數(shù)20人以內(nèi)。就2010年度而言，全市水域共發(fā)生等級(jí)以上交通事故8起、翻船6艘、死亡6人、經(jīng)濟(jì)損失84萬(wàn)元，但連續(xù)5年沒(méi)有司法處理一起水上交通事故。2007年，北海海事局首次成功向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件*2006年12月22日，北海市鐵山港航道E1號(hào)浮標(biāo)附近海域發(fā)生一起貨船碰撞海上漁排事故，導(dǎo)致漁排上2名人員死亡，肇事船逃逸。北海海事局于2007年1月11日將該案件向北海市公安局移送，2007年9月13日，北海市鐵山港區(qū)人民檢察院對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴。2007年12月14日，北海市鐵山港區(qū)人民法院對(duì)此案作出生效判決：判處被告鄧某交通肇事罪有期徒刑3年，緩刑4年。，這是自2001年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以來(lái)的6年內(nèi)，海事行政領(lǐng)域首次成功移送的涉嫌犯罪的案件。[1]由此可見，海事行政執(zhí)法中以罰代刑問(wèn)題尚未得到根本解決。

一、問(wèn)題的癥結(jié)

(一)海事行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪的案件

海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件消極被動(dòng)，移送案件的數(shù)量不高，質(zhì)量也不高，移送案件成為海事行政機(jī)關(guān)處理疑難案件的出口。被移送的案件基本是在行政處罰難以實(shí)施或者被處罰的人員拒不到案造成行政制裁無(wú)法進(jìn)行，海事行政機(jī)關(guān)又無(wú)利可圖的時(shí)候，才考慮移送的。有些案件因海事行政機(jī)關(guān)移送不及時(shí)，致使被移送的案件錯(cuò)過(guò)偵查的最佳時(shí)機(jī)，原有的案件線索及證據(jù)鏈條已經(jīng)斷裂，在交通公安機(jī)關(guān)的偵查過(guò)程中又無(wú)法彌補(bǔ)，最終造成偵查僵局或因偵查不能繼續(xù)進(jìn)行而使案件擱淺。

(二)交通公安機(jī)關(guān)不接受移送的案件

在海事行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于海事行政機(jī)關(guān)的調(diào)查手段有限，盡管有些案件發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌某一犯罪，也獲取了部分證據(jù)，但在移送時(shí)往往還會(huì)發(fā)生交通公安機(jī)關(guān)認(rèn)為證據(jù)不足而拒收的情況。

海事行政機(jī)關(guān)移送的案件大多在行政處罰后進(jìn)行，由于行政執(zhí)法的證據(jù)與刑事訴訟的證據(jù)在要求上存在差異，在移送之后的司法程序中就出現(xiàn)了證據(jù)銜接和轉(zhuǎn)化上的困難。這一障礙導(dǎo)致海事行政機(jī)關(guān)與交通公安機(jī)關(guān)在移送中出現(xiàn)分歧。[2]一方面，交通公安機(jī)關(guān)按照刑事司法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)反復(fù)要求海事行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充證據(jù)，而海事行政機(jī)關(guān)則認(rèn)為案件移送后與己無(wú)關(guān)，這種分歧在某種程度上影響了海事行政機(jī)關(guān)移送案件的熱情。另一方面，交通公安機(jī)關(guān)接受移送的案件后，常因其與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上的不一致，使得案件因證據(jù)問(wèn)題多次被退偵，這就迫使交通公安機(jī)關(guān)對(duì)海事行政機(jī)關(guān)移送的案件實(shí)行高門檻。甚至有些交通公安機(jī)關(guān)要求海事行政機(jī)關(guān)在查清全部案件事實(shí)、收集到足夠的證據(jù)后再移送，這就變相讓海事行政機(jī)關(guān)代行偵查職能，交通公安機(jī)關(guān)僅僅成為移送案件“二傳手”。

(三)成功追訴的案件有賴于交通公安機(jī)關(guān)的提前介入

按照海事行政機(jī)關(guān)和交通公安機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分，沿海和內(nèi)河的水上交通案件是由海事行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理，交通公安機(jī)關(guān)沒(méi)有管轄權(quán)。只有當(dāng)海事行政機(jī)關(guān)對(duì)水上交通事故調(diào)查取證認(rèn)為涉嫌犯罪并移送交通公安機(jī)關(guān)時(shí)，交通公安機(jī)關(guān)才能依法立案?jìng)刹椋梢娊煌ü矙C(jī)關(guān)介入水上刑事案件的被動(dòng)性。由于交通公安機(jī)關(guān)介入較晚，不利于證據(jù)保存和前期偵查，致使最后成功作刑事案件處理的水上交通事故案件數(shù)量極少。據(jù)某市海事公安局統(tǒng)計(jì)，2003年至2006年，一共只有2起水上交通肇事案件的責(zé)任人被依法追究了刑事責(zé)任。而且這2起案件均是交通公安機(jī)關(guān)提前介入，及時(shí)固定了證據(jù)，才得以順利啟動(dòng)刑事訴訟程序，而其他案件均未啟動(dòng)過(guò)刑事訴訟程序。因此，當(dāng)前成功追訴的案件仍沒(méi)有突破依賴行政配合的局限。實(shí)踐中，交通公安機(jī)關(guān)的提前介入只是權(quán)宜之計(jì)，海事行政和司法機(jī)關(guān)并未建立起長(zhǎng)效的、制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致了成功追訴的案件只是個(gè)別現(xiàn)象，而不是一種常態(tài)現(xiàn)象。

二、海事行政執(zhí)法以罰代刑的原因剖析

(一)利益的考量

海事行政執(zhí)法為部門執(zhí)法，其執(zhí)法活動(dòng)本身常常涉及海事部門的利益(包括政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、人情關(guān)系等等)，有可能出現(xiàn)一些超出行政處罰范圍的犯罪行為因海事行政執(zhí)法部門自身利益的阻攔而未能及時(shí)進(jìn)入刑事司法程序。實(shí)踐中，海事行政機(jī)關(guān)的工資、福利與行政處罰數(shù)額直接掛鉤。中國(guó)省市級(jí)對(duì)執(zhí)法部門的政績(jī)考核一般以辦案數(shù)量為主要指標(biāo)，在部分地區(qū)以執(zhí)法部門的罰沒(méi)款作為補(bǔ)充辦案經(jīng)費(fèi)和部門補(bǔ)貼的主要來(lái)源，雖然規(guī)定了收支兩條線，但實(shí)質(zhì)上政府的財(cái)政部門是通過(guò)上繳的罰沒(méi)款進(jìn)行返還，罰沒(méi)款多少與執(zhí)法部門獲得的財(cái)政撥款成正比；同時(shí)，執(zhí)法部門也將部分返還罰沒(méi)款作為執(zhí)法人員的辦案補(bǔ)貼。[3]如果將涉嫌犯罪的案件不予行政處罰而直接移送至交通公安機(jī)關(guān)，必然會(huì)導(dǎo)致一部分“利益”的“損失”。一般來(lái)說(shuō)，海事行政執(zhí)法的大多數(shù)案件會(huì)涉及到行政處罰，而且海事案件的特點(diǎn)是標(biāo)的額較大，為了獲得較多的罰款，常常將大量應(yīng)移送的案件只作為行政違法案件予以行政處罰結(jié)案，以罰款代替刑事制裁，使得一部分涉嫌犯罪的案件在海事行政執(zhí)法程序中消解。

(二)證據(jù)轉(zhuǎn)換存在障礙

海事行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在刑事司法中常因主體的合法性而遭受質(zhì)疑，這成為移送案件的重要障礙。但如果不將海事行政機(jī)關(guān)收集到的證據(jù)作為刑事司法證據(jù)，案件移送后再由交通公安機(jī)關(guān)重新收集，又會(huì)面臨諸多困難。一是案件移送交通公安機(jī)關(guān)后，案件發(fā)生時(shí)的證據(jù)往往已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷，再次收集常常錯(cuò)過(guò)取證的時(shí)機(jī)。尤其是海事案件發(fā)生在水上，水本身就具有流動(dòng)性，交通公安機(jī)關(guān)重新收集證據(jù)幾乎不可能。二是海事案件的專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，只有具備專業(yè)知識(shí)的海事行政執(zhí)法人員才能解決。如果交通公安機(jī)關(guān)不依靠海事行政機(jī)關(guān)中相關(guān)專業(yè)人員，重新收集證據(jù)非常困難。三是交通公安機(jī)關(guān)接受移送的案件在鑒定與保全等方面也存在著無(wú)法克服的困難。四是交通公安機(jī)關(guān)需要海事行政機(jī)關(guān)協(xié)助時(shí)，又有可能出現(xiàn)辦理的案件越多，越會(huì)增加海事行政機(jī)關(guān)的財(cái)政支出，致使海事行政機(jī)關(guān)因考慮自身利益而不愿意協(xié)助，進(jìn)而影響案件的移送。

(三)移送程序立法存在缺憾

目前，規(guī)范行政機(jī)關(guān)移送程序的立法主要有2001年7月國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、2001年12月最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、2004年3月18日國(guó)務(wù)院全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡(jiǎn)稱全國(guó)整規(guī)辦)和最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院工作聯(lián)系的意見》、2006年1月最高人民檢察院會(huì)同全國(guó)整規(guī)辦、公安部、監(jiān)察部發(fā)布的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》等。上述立法存在的缺憾是效力等級(jí)較低，對(duì)于違法行為缺乏剛性的制裁來(lái)保障其實(shí)施。從微觀看，可操作性差、程序性規(guī)定較少，被學(xué)者們?cè)u(píng)價(jià)為“二多二少”，即原則性的規(guī)定多、行政口號(hào)性規(guī)定較多、可操作性規(guī)定少、程序性規(guī)定較少。[4]由于法律本身存在上述缺憾，導(dǎo)致海事行政機(jī)關(guān)移送案件沒(méi)有受到應(yīng)有的約束。

(四)檢察監(jiān)督權(quán)虛置化

為保障海事行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)調(diào)互動(dòng)，法律明確賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，既包括對(duì)海事行政機(jī)關(guān)的移送行使監(jiān)督權(quán)，又包括對(duì)刑事司法機(jī)關(guān)的受案及處理情況行使監(jiān)督權(quán)。但事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，其原因在于立法上并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)剛性的監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督僅限于察看，即使是察看權(quán)也因行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)難以落實(shí)，有效的督促機(jī)制更無(wú)從談起，最終使檢察監(jiān)督權(quán)成為了一種空置的權(quán)利。

(五)案件信息封閉

海事行政機(jī)關(guān)對(duì)移送涉罪案件不及時(shí)、不主動(dòng)、不積極配合，再加上案件信息共享制度等配套制度沒(méi)及時(shí)跟上，導(dǎo)致案件信息封閉。同時(shí)，海事行政機(jī)關(guān)與交通公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系僅停留在偶爾的聯(lián)席會(huì)議等一般工作層面，致使檢察機(jī)關(guān)無(wú)法全面掌握海事行政機(jī)關(guān)和交通公安機(jī)關(guān)的辦案情況，立案監(jiān)督也難以發(fā)揮作用，無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果。

三、糾正海事行政執(zhí)法以罰代刑的建議

(一)完善財(cái)政制度，抽離以罰代刑的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因

按照現(xiàn)行的財(cái)政制度，海事行政機(jī)關(guān)基本實(shí)現(xiàn)了收支兩條線的管理模式，這在一定程度上防止了海事行政機(jī)關(guān)利用權(quán)力為本部門牟利。但這種財(cái)政制度進(jìn)行得不是很徹底，海事行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出的行政處罰并沒(méi)有完全脫離海事行政機(jī)關(guān)的控制，而是與財(cái)政共享，表現(xiàn)為海事行政機(jī)關(guān)獲得的罰款在上交財(cái)政后可以按照一定比例返還。這種所謂的“返點(diǎn)”成為海事行政機(jī)關(guān)以罰代刑的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，并使得以罰代刑成為海事行政機(jī)關(guān)的潛規(guī)則。[5]因此，筆者認(rèn)為，只有進(jìn)一步完善財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)徹底的收支兩條線，才能抽離海事行政機(jī)關(guān)不移送案件的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，真正杜絕海事行政機(jī)關(guān)的以罰代刑、違法行政。

(二)完善海事行政證據(jù)向刑事司法證據(jù)轉(zhuǎn)換的方式

海事行政機(jī)關(guān)在移送涉嫌犯罪的案件時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待海事行政機(jī)關(guān)收集、調(diào)取的證據(jù)，這些證據(jù)能否直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)、是否具有刑事訴訟證據(jù)的效力，存在很大的爭(zhēng)議，歸納起來(lái)有三種觀點(diǎn)：肯定論、否定論、折中論。

肯定論者并不否認(rèn)行政證據(jù)直接作為刑事訴訟的證據(jù)，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)取證時(shí)往往時(shí)過(guò)境遷，已經(jīng)喪失了取證的最佳時(shí)機(jī)，甚至取證已成為不可能。司法實(shí)踐中曾出現(xiàn)過(guò)行政證據(jù)直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)的案例，在一起非法傳銷案件的庭審中，公訴人將一組工商行政執(zhí)法人員對(duì)證人做的詢問(wèn)筆錄向法庭質(zhì)證，法庭最后采納了該組證言，作為定罪量刑的重要證據(jù)。[6]

否定論者認(rèn)為行政執(zhí)法證據(jù)不能直接用于刑事訴訟，[7]因?yàn)槿绻试S行政機(jī)關(guān)代行偵查機(jī)關(guān)在刑事司法活動(dòng)中的取證工作，勢(shì)必會(huì)違背司法權(quán)的獨(dú)立性和專屬性。

折中論者認(rèn)為行政證據(jù)能否轉(zhuǎn)化為刑事司法證據(jù)不能一概而論，而要具體問(wèn)題具體分析，[8]這是解決證據(jù)轉(zhuǎn)換兩難的最好方法。筆者認(rèn)為，折中論既能很好地解決刑事訴訟效率的問(wèn)題，避免陷入重復(fù)取證、取證不能的尷尬，又能避免直接轉(zhuǎn)換所獲取證據(jù)的合法性遭到質(zhì)疑。

針對(duì)海事行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的實(shí)際情況，在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，交通公安機(jī)關(guān)對(duì)于海事行政機(jī)關(guān)移送的證據(jù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)證據(jù)的不同類型進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

第一，物證、書證等實(shí)物證據(jù)。交通公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)海事行政機(jī)關(guān)移送的該類證據(jù)進(jìn)行審查，判斷上述證據(jù)的收集是否合法，物證是否是原物，能否說(shuō)明來(lái)源，書證是否是原件等。如果物證是原物，并且海事行政機(jī)關(guān)能夠說(shuō)明來(lái)源，書證是原件，并制作相應(yīng)筆錄的，交通公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)海事行政機(jī)關(guān)收集上述證據(jù)的行政執(zhí)法人員制作筆錄，記載原收集物證、書證等實(shí)物證據(jù)的收集過(guò)程，并記載移送物證、書證等實(shí)物證據(jù)的種類、型號(hào)等外在形式。即通過(guò)海事行政人員的筆錄來(lái)轉(zhuǎn)化物證、書證等實(shí)物證據(jù)。

第二，詢問(wèn)筆錄、談話筆錄、調(diào)查筆錄，以及相對(duì)人陳述筆錄等言詞證據(jù)。交通公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被詢問(wèn)人、談話人、被調(diào)查人、以及相對(duì)人進(jìn)行核實(shí)，并制作核實(shí)筆錄。如果上述人員對(duì)這類證據(jù)表示認(rèn)可，則無(wú)需重新制作原來(lái)的詢問(wèn)筆錄、談話筆錄、調(diào)查筆錄，直接制作認(rèn)可的筆錄即可。如果上述人員認(rèn)為筆錄不全的，則交通公安機(jī)關(guān)可以制作補(bǔ)充筆錄。如果上述人員認(rèn)為筆錄不真實(shí)的，則應(yīng)由海事行政執(zhí)法人員作出說(shuō)明。

第三，處罰決定書、鑒定、檢驗(yàn)、檢測(cè)類證據(jù)。其中的處罰決定書屬于具有法律效力的公文書，無(wú)需轉(zhuǎn)化可直接作為證據(jù)。對(duì)于在司法行政部門登記注冊(cè)的機(jī)構(gòu)作出的鑒定、檢驗(yàn)、檢測(cè)結(jié)論，可直接作為證據(jù)，無(wú)需轉(zhuǎn)化。對(duì)于沒(méi)有在司法行政部門登記注冊(cè)的機(jī)構(gòu)作出的鑒定、檢驗(yàn)、檢測(cè)結(jié)論，由于其不具備法定的鑒定主體資格，作出的結(jié)論沒(méi)有證據(jù)效力，[9]則需要重新鑒定。

(三)完善移送程序，增強(qiáng)立法的可操作性

如前文所述，移送案件的相關(guān)程序立法不僅效力等級(jí)低，而且內(nèi)容過(guò)于原則，缺乏可操作性。為此，筆者建議在宏觀上提升相關(guān)立法的效力等級(jí)，在微觀上修正案件的移送模式，即改“單一式移送模式”為“區(qū)分式移送模式”。

《行政處罰法》第22條規(guī)定，違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送至司法機(jī)關(guān)，依法追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。這是海事行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的依據(jù)，但這僅是原則性規(guī)定，有關(guān)移送案件的具體細(xì)節(jié)仍缺乏可操作性，由此導(dǎo)致海事行政機(jī)關(guān)移送案件的隨意性較大。筆者將這種僅移送涉嫌犯罪的案件，稱為“單一式移送模式”。為使移送案件的程序具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，糾正以罰代刑，不宜采用“單一式移送模式”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉嫌犯罪線索和涉嫌犯罪案件的不同，在移送標(biāo)準(zhǔn)、移送主體、移送程序、責(zé)任主體等方面實(shí)行區(qū)別對(duì)待，即實(shí)行“區(qū)分式移送模式”。

針對(duì)移送涉嫌犯罪的線索，按照中國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有義務(wù)也有權(quán)利向公安機(jī)關(guān)舉報(bào)或報(bào)案。則海事行政機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)可能涉嫌犯罪的線索向交通公安機(jī)關(guān)舉報(bào)或者報(bào)案。如果不履行或怠于履行這一義務(wù)，則屬于玩忽職守，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在這種情況下，海事行政機(jī)關(guān)移送的不是案件，僅僅是通過(guò)舉報(bào)或者報(bào)案，提供犯罪線索，這種情況著重強(qiáng)調(diào)交通公安機(jī)關(guān)的責(zé)任，因?yàn)檫@種報(bào)案與案件移送不同，應(yīng)當(dāng)由交通公安機(jī)關(guān)通過(guò)立案?jìng)刹閬?lái)確定是否涉嫌犯罪。

針對(duì)移送涉嫌犯罪的案件，因海事行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作了行政處罰，則著重強(qiáng)調(diào)海事行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。“區(qū)分式移送模式”通過(guò)強(qiáng)加給海事行政機(jī)關(guān)較重的移送案件義務(wù)，避免海事行政機(jī)關(guān)不及時(shí)移交案件，造成偵查陷入僵局。

相應(yīng)地，涉嫌犯罪的線索與涉嫌犯罪的案件在移送程序上，也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。前者作為涉嫌犯罪的材料來(lái)源，主體可以是海事行政機(jī)關(guān)，也可以是其工作人員；后者應(yīng)當(dāng)是全案移送，主體僅為海事行政機(jī)關(guān)。具體而言：

第一，海事行政機(jī)關(guān)及其工作人員發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向交通公安機(jī)關(guān)舉報(bào)或者報(bào)案。交通公安機(jī)關(guān)接到舉報(bào)或者報(bào)案后，應(yīng)當(dāng)迅速對(duì)舉報(bào)或者報(bào)案的內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查；對(duì)于情況緊急的，應(yīng)當(dāng)先采取緊急措施；對(duì)于有犯罪事實(shí)、需要依法追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)予以立案。如果認(rèn)為雖有犯罪事實(shí)發(fā)生，但情節(jié)顯著輕微，危害不大的或者沒(méi)有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)作出不予立案的決定，并將理由通知舉報(bào)或者報(bào)案的海事行政機(jī)關(guān)及其工作人員。

第二，海事行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)處罰的案件涉嫌犯罪，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將全部案卷移送交通公安機(jī)關(guān)。交通公安機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟法的立案標(biāo)準(zhǔn)決定是否立案?jìng)刹椤?duì)于海事行政機(jī)關(guān)移送案件的材料不全面的，有權(quán)要求海事行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充；對(duì)于海事行政機(jī)關(guān)不補(bǔ)充的，應(yīng)當(dāng)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于海事執(zhí)法機(jī)關(guān)不及時(shí)移送造成案件難以偵破的，交通公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將海事行政機(jī)關(guān)及有關(guān)負(fù)責(zé)人的情況移送檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)于海事執(zhí)法機(jī)關(guān)涉嫌犯罪的，應(yīng)通過(guò)刑罰處罰保障案件的及時(shí)移送。

(四)完善檢察監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)對(duì)監(jiān)督權(quán)的虛置化

針對(duì)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)海事行政執(zhí)法的察看權(quán)和督促權(quán)，必須完善相應(yīng)的察看機(jī)制和督促機(jī)制。

1.察看機(jī)制

完善察看機(jī)制，應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是落實(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件信息的知情權(quán)。雖然法律賦予了檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)，但為使其具有剛性的效力，應(yīng)在刑事訴訟法和行政處罰法等高位階的法律中明確上述知情權(quán)，同時(shí)為知情權(quán)的落實(shí)提供配套保證。二是賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件行使適當(dāng)?shù)恼{(diào)查權(quán)。該調(diào)查權(quán)既包括對(duì)海事行政執(zhí)法中涉嫌犯罪案件的初步調(diào)查權(quán)，這是監(jiān)督海事行政機(jī)關(guān)移送活動(dòng)的需要，又包括對(duì)交通公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案的情況行使調(diào)查權(quán)，這是監(jiān)督交通公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)的需要。但同時(shí)要注意調(diào)查的適當(dāng)性，以防不當(dāng)越權(quán)。

2.督促機(jī)制

對(duì)于海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪的案件而不依法移送的行為，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)督促的權(quán)力，該權(quán)力可通過(guò)查處案件通知書、移送案件通知書等形式行使，海事行政機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)的上述法律文書后，必須在一定期限內(nèi)依法查處、移送案件，否則相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

(五)完善配套保障制度，加強(qiáng)案件信息的溝通交流

1.建立、完善信息共享制度

信息共享制度就是要共享與案件相關(guān)的信息資源，相互通報(bào)情況，消除各自的職業(yè)壁壘。該制度包括以下幾個(gè)方面：首先是數(shù)據(jù)平臺(tái)的共享。在平臺(tái)上可載入大量的法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件，這些信息可為海事行政執(zhí)法、刑事司法以及檢察監(jiān)督活動(dòng)提供參考。其次是案件備案信息的共享。海事行政機(jī)關(guān)、交通公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都要把本部門的案件信息上傳至平臺(tái)上，可達(dá)到海事行政執(zhí)法與刑事司法的真正協(xié)調(diào)，監(jiān)督權(quán)的真正落實(shí)。再次是技術(shù)資源的共享。海事案件具有極強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，常常需要權(quán)威部門作出鑒定結(jié)論。技術(shù)資源的共享有利于海事行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就案件的某些專業(yè)性、技術(shù)性結(jié)論達(dá)成共識(shí)，避免重復(fù)工作，提高辦案效率。

2.建立、完善聯(lián)席會(huì)議制度

聯(lián)席會(huì)議制度對(duì)于加強(qiáng)海事行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的工作聯(lián)系與協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)資源的整合及合理利用具有積極的作用。從實(shí)踐情況看，盡管有些地方的海事行政機(jī)關(guān)已經(jīng)和有關(guān)司法機(jī)關(guān)建立起了聯(lián)席會(huì)議制度，但并未輻射至全國(guó)，而且已有的聯(lián)席會(huì)議制度仍有待進(jìn)一步完善。

第一，保障聯(lián)席會(huì)議制度的長(zhǎng)效性、針對(duì)性。建立聯(lián)席會(huì)議制度并不難，難的是將其設(shè)置成長(zhǎng)效性的機(jī)制，有效促進(jìn)海事行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)調(diào)。為此，應(yīng)當(dāng)以定期與不定期會(huì)議相結(jié)合的方式，針對(duì)各個(gè)時(shí)期的特定形勢(shì)解決需要協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題。

第二，保障聯(lián)席會(huì)議制度的正當(dāng)性、合法性。聯(lián)席會(huì)議制度并非是海事行政權(quán)與司法權(quán)的集中，因此要注意不能借用聯(lián)席會(huì)議制度不當(dāng)?shù)馗缮嫘姓?quán)與司法權(quán)的正常行使。

四、結(jié)語(yǔ)

海事行政機(jī)關(guān)以罰代刑問(wèn)題從根本上講是海事行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)調(diào)不暢所致，其產(chǎn)生原因是制度層面的問(wèn)題，解決這一問(wèn)題的思路也要從制度層面入手，建立、完善相關(guān)的制度，包括財(cái)經(jīng)制度、證據(jù)的轉(zhuǎn)換、移送程序、檢察監(jiān)督、配套保障制度等。

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Initialexplorationofsubstitutefinesforcriminalpunishmentinmaritimeadministrativeenforcement

WANG Zan

(Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China)

Although the legal framework of China's administrative law enforcement and criminal justice coordination has been initially established，the maritime administrative authority in law enforcement still prefers substitute fines to criminal punishment.The reasons are manifold，including the consideration of departmental interests，obstacles to evidence conversion，defects in transferring procedural legislation，the virtual supervisory powers of the department and the lag of supporting safeguard system leading to closed information.The way to solve this problem should accordingly start from the above so as to establish a rather perfect legal system.

marine administrative enforcement；substitute fines for criminal punishment；conversion of evidence

DF961.9

A

1003-7659-(2012)02-0090-05