《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》施行效果評(píng)估分析

李丹

（環(huán)境保護(hù)部，北京100035）

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》施行效果評(píng)估分析

李丹

（環(huán)境保護(hù)部，北京100035）

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》正式施行以來，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)制度體系逐漸完善，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式日趨成熟，循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作進(jìn)展顯著，催生了一批符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的新技術(shù)和工藝。但是也存在著循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)間尚不平衡，配套法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件尚不健全，支撐體系尚較薄弱，激勵(lì)措施和相關(guān)政策有待完善等問題。為此，要抓緊制定完善配套法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步理順體制機(jī)制，加快出臺(tái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，強(qiáng)化關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，全面推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展典型模式，積極培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加快相關(guān)支撐體系建設(shè)。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)；法律；施行；效果；分析

2009年1月1日施行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)確立為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，對(duì)推動(dòng)全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，標(biāo)志著我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)步入了法制化管理的軌道。2001年3月，全國人大批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要又明確提出了“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的要求。為進(jìn)一步推進(jìn)該《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的實(shí)施，有必要對(duì)該法施行3年來的效果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。

1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法施行3年來取得積極成效

伴隨《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的生效施行，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，在推?dòng)節(jié)能減排任務(wù)完成、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保持我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長等方面發(fā)揮了重大作用?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施3年來取得了以下主要成效。

1.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)制度體系逐漸完善

目前，與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》配套的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件主要包括：《廢棄電子電器回收處理管理?xiàng)l例》、《民用建筑節(jié)能條例》、《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》、《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》、《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》、《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》、《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》、《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》、《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》、《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》、《中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法》、《再生資源回收管理辦法》、《國家鼓勵(lì)的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》、國家發(fā)展改革委《“十二五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》和《大宗固體廢物綜合利用實(shí)施方案》等。2011年十一屆全國人大四次會(huì)議審議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》，設(shè)專章對(duì)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了全面部署。國家發(fā)展改革委會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、國家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，設(shè)置了宏觀和工業(yè)園區(qū)兩個(gè)層面的23項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。“十一五”期間，我國發(fā)布了27項(xiàng)高耗能產(chǎn)品能耗限額強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、41項(xiàng)主要終端用能產(chǎn)品強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)和24項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。為推動(dòng)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在本地的實(shí)施，地方人大和政府還結(jié)合實(shí)際，陸續(xù)頒布實(shí)施了一批配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件[1]。北京、上海、安徽、貴陽等十余個(gè)省市也陸續(xù)制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的地方性法規(guī)規(guī)章，陜西和甘肅省人大常委會(huì)相繼通過了地方的循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例。這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件有機(jī)銜接，標(biāo)志著我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)制度逐漸完善。

1.2 培育了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增加了大量就業(yè)崗位

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展培育了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，“靜脈產(chǎn)業(yè)”快速增長。特別是2008年下半年國際金融危機(jī)以來，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，國家將循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)培育，取得顯著成效。2009年我國啟動(dòng)了“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，實(shí)施3年來，財(cái)政補(bǔ)貼330億元，推廣高效節(jié)能空調(diào)（定頻）5 000多萬臺(tái)、節(jié)能燈5.2億只、節(jié)能汽車460多萬輛、高效電機(jī)500萬kW，直接拉動(dòng)消費(fèi)5 500億元[2]?！丁笆濉惫?jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的數(shù)據(jù)顯示，“十一五”以來，我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)得到較快發(fā)展，2010年節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)2萬億元，從業(yè)人數(shù)2 800萬人，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)社會(huì)投資累計(jì)超過1 800億元[3]。截至目前，我國從事城鄉(xiāng)廢物回收、倉儲(chǔ)、分類、運(yùn)輸、再生利用、咨詢服務(wù)、加工和貿(mào)易的總就業(yè)人數(shù)約有5 000萬人，約占全國就業(yè)勞動(dòng)力總量的6%[4]。其中，各類回收企業(yè)10萬多家，從業(yè)人員約1 800萬人，吸納了大量下崗人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和殘疾人等弱勢群體就業(yè)，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

1.3 極大推動(dòng)了節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)能減排工作，“十一五”規(guī)劃綱要提出“十一五”單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)。為推動(dòng)“十一五”規(guī)劃的實(shí)施，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》要求在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、總量調(diào)控、評(píng)價(jià)考核、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品資源消耗標(biāo)識(shí)等方面建立了相應(yīng)的法律制度和措施，并提出建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的這些規(guī)定為節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障?！笆晃濉逼陂g全國單位GDP能耗下降19.1%，全國二氧化硫排放量減少14.29%，全國化學(xué)需氧量排放量減少12.45%，“十一五”規(guī)劃綱要提出的約束性指標(biāo)如期全面完成。

1.4 催生一批符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的新技術(shù)和工藝

“十一五”期間，一批符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的共性關(guān)鍵技術(shù)取得突破。為貫徹落實(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，推廣先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，提升循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展技術(shù)支撐能力和裝備水平，提高資源產(chǎn)出率，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》專門把循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)研究與開發(fā)作為重要內(nèi)容。2012年6月，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《國家鼓勵(lì)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、工藝和設(shè)備名錄（第一批）》，涉及減量化、再利用和再制造、資源化、產(chǎn)業(yè)共生與鏈接4個(gè)方面，共42項(xiàng)重點(diǎn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、工藝和設(shè)備。這些新技術(shù)、工藝和設(shè)備極大提高了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資源利用效率，重點(diǎn)行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗均有較大幅度下降，能效整體水平得到提高。2010年與2005年相比，全國水泥行業(yè)低溫余熱回收發(fā)電技術(shù)由開始起步提高到55%；火電供電煤耗由370 g標(biāo)準(zhǔn)煤/kW·h降到333 g標(biāo)準(zhǔn)煤/kW·h，下降了10.0%；噸鋼綜合能耗由694 kg標(biāo)準(zhǔn)煤降到605 kg標(biāo)準(zhǔn)煤，下降了12.8%；水泥綜合能耗下降了24.6%；乙烯綜合能耗下降了11.6%；合成氨綜合能耗下降了14.3%[6]。

1.5 再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)逐步建立

再生資源回收利用是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。為建立再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，貫徹落實(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定，商務(wù)部先后分兩批啟動(dòng)了再生資源回收體系建設(shè)試點(diǎn)工作，共確定了55個(gè)試點(diǎn)城市和11個(gè)區(qū)域性回收基地，共66個(gè)試點(diǎn)單位，基本覆蓋了直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市。這些試點(diǎn)城市將建立信息管理系統(tǒng)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，部分建立了較為完善的信息管理平臺(tái)。55個(gè)試點(diǎn)城市初步探索形成了社區(qū)回收網(wǎng)點(diǎn)、分揀加工中心、集散市場三位一體的回收發(fā)展模式，培育了近100家龍頭企業(yè)，新建和規(guī)范網(wǎng)點(diǎn)40 000多個(gè)，新建和改造集散市場160余個(gè)，試點(diǎn)城市再生資源的回收率由原來的40%提高到70%左右。2011年，國內(nèi)廢舊商品回收總量約1.62億t，同比增長8.9%，回收總值5 715億元人民幣，約占當(dāng)年GDP的1.49%[7]。

1.6 循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作取得顯著進(jìn)展

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、科技部、財(cái)政部、商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局六部門啟動(dòng)實(shí)施了兩批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，先后確定192家試點(diǎn)單位，安排中央預(yù)算投資20多億元，支持了300多個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。多數(shù)試點(diǎn)企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中獲得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益，做到了“既循環(huán)、又經(jīng)濟(jì)”[4]。國家發(fā)展改革委對(duì)“十一五”期間組織開展的78家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)單位進(jìn)行總結(jié)，凝煉出包括區(qū)域、園區(qū)和企業(yè)3個(gè)層面、14個(gè)種類的60個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)典型模式案例，從區(qū)域、園區(qū)、行業(yè)、企業(yè)等層面形成了一系列成功的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)工作的帶動(dòng)下和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的引導(dǎo)下，全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)在更多領(lǐng)域、更多單位廣泛開展。我國先后分兩批組織開展“城市礦山”示范基地建設(shè)，安排循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金近18億元，支持示范基地新增加工利用能力、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等，帶動(dòng)總投資130多億元，新增各類再生資源加工利用能力850余萬t。組織開展汽車零部件再制造試點(diǎn)，確定14家汽車零部件再制造企業(yè)為試點(diǎn)單位，安排中央預(yù)算內(nèi)投資8 520萬元，支持再制造重點(diǎn)項(xiàng)目，年新增再制造發(fā)動(dòng)機(jī)、工程機(jī)械、礦山機(jī)械4萬臺(tái)，以及機(jī)油泵、助力泵68萬臺(tái)。選擇第一批33個(gè)城市開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)，安排循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金6億多元，預(yù)計(jì)到2015年，試點(diǎn)城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理能力達(dá)322 萬 t，產(chǎn)值近 45 億元[8]。

2 存在的突出問題

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。從目前來看，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨諸多問題和困難，具體表現(xiàn)如下。

2.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)間尚不平衡

有的地方發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)取得了實(shí)實(shí)在在的成效，有的地方還處在動(dòng)員部署階段，實(shí)質(zhì)性工作沒有開展，有的地方甚至只是將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種口號(hào)，放松對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境管理的要求，仍然發(fā)展一些高耗能、重污染產(chǎn)業(yè)。特別是在2008年以來經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力下，部分地方不能正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，片面理解和執(zhí)行中央政策，放松要求，弱化管理，盲目上項(xiàng)目、鋪攤子。一些地區(qū)特別是中西部地區(qū)一味追求短期經(jīng)濟(jì)利益，熱衷于上一些“兩高一資”項(xiàng)目，或者國家明令淘汰的項(xiàng)目[8]，認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資大、見效慢，因此不重視、不支持、不扶持。

2.2 配套法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件尚不健全

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中明確規(guī)定的配套法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件包括：全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物的名錄及管理辦法、重點(diǎn)用水單位的監(jiān)督管理辦法、禁止在電器電子等產(chǎn)品中使用的有毒有害物質(zhì)名錄、限制生產(chǎn)和銷售的一次性消費(fèi)品名錄及限制性的稅收和出口措施、有關(guān)廢電器電子產(chǎn)品拆解、再利用的行政法規(guī)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專項(xiàng)資金的使用辦法以及對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠的具體辦法等。在法律起草和實(shí)施過程中，其中的一部分配套法規(guī)已經(jīng)制定出臺(tái)，但截至目前，全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專項(xiàng)資金的使用辦法等仍然沒有出臺(tái)。各級(jí)政府支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定投入機(jī)制還未形成，企業(yè)缺乏加大投入的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力。此外，有助于保障法律有效實(shí)施的國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)驗(yàn)收辦法、汽車零部件等機(jī)電產(chǎn)品再制造管理辦法等規(guī)范性文件也遲遲未能出臺(tái)。

2.3 技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、信息化網(wǎng)絡(luò)等支撐體系尚較薄弱

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本前提是科技進(jìn)步。實(shí)踐中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)支撐體系建設(shè)還較為滯后，技術(shù)進(jìn)步對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐與引領(lǐng)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善、不規(guī)范，尚不能對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平作準(zhǔn)確的評(píng)估。循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)較為滯后，第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一些關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)缺失。循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息化管理還有待完善，技術(shù)信息、廢棄物數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)資料的管理信息體系和網(wǎng)絡(luò)還未建立。廢物回收體系不協(xié)調(diào)，覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系尚未形成?；厥站W(wǎng)點(diǎn)還不夠完善，回收網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)推進(jìn)較困難，需提高覆蓋率，創(chuàng)新回收方式，做到所有資源應(yīng)收盡收；分揀中心基礎(chǔ)設(shè)施和工作條件亟待改善，粗放式的簡單分揀處理方式有待改進(jìn)，集散市場的交易、集散、信息發(fā)布等功能也需要進(jìn)一步提升；行業(yè)中的大型骨干企業(yè)數(shù)量較少[7]。

2.4 激勵(lì)措施和相關(guān)政策有待健全和完善

目前，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制還不健全，相關(guān)政策支持措施還有待于進(jìn)一步強(qiáng)化，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的統(tǒng)計(jì)制度、考核制度、目標(biāo)責(zé)任制度、表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度、準(zhǔn)入制度和淘汰制度等還有待完善，有利于資源節(jié)約和合理利用的價(jià)格政策尚不健全。對(duì)量大面廣、節(jié)能潛力大的重點(diǎn)用能產(chǎn)品，尚未建立起完善的能效標(biāo)準(zhǔn)和能效標(biāo)識(shí)體系，進(jìn)入財(cái)稅政策支撐體系，資源稅改革、開征環(huán)境稅、完善消費(fèi)稅等稅收政策的調(diào)整也尚未到位[1]?，F(xiàn)行增值稅政策不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相關(guān)行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)缺乏政策指導(dǎo)，汽車零部件循環(huán)利用、廢舊輪胎循環(huán)利用、電器零部件回收利用等政策缺失，相關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)得不到必要的支持。

3 推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法實(shí)施的措施

“十二五”及今后一個(gè)時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，面臨著難得的歷史機(jī)遇。但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，資源環(huán)境約束日益強(qiáng)化。只有大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、貫徹實(shí)施好《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，才能完成節(jié)能減排任務(wù)，保障人民群眾環(huán)境權(quán)益，破解資源環(huán)境瓶頸制約，支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，才能保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。為此，需要從如下幾個(gè)方面來進(jìn)一步推動(dòng)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的有效實(shí)施。

3.1 抓緊制定完善配套法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)

推動(dòng)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的實(shí)施，需要加快制定發(fā)布配套的法規(guī)、規(guī)章、政策和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的銜接進(jìn)行深入研究，并適時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)。盡快制定汽車零部件再制造、建筑廢棄物循環(huán)利用、包裝物回收利用（過度包裝和強(qiáng)制包裝）、廚余垃圾處理等專門法規(guī)或規(guī)章等。加快制定資源節(jié)約和廢物回收利用、共伴生礦綜合利用的技術(shù)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)。要制定節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地、綜合利用和清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，以及再利用產(chǎn)品、再制造產(chǎn)品、再生產(chǎn)品、利廢建材、餐廚廢棄物資源化產(chǎn)品等循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的要求，盡快建立完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃制度、抑制資源浪費(fèi)和污染物排放總量控制制度、以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度、對(duì)高耗能和高耗水企業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)管制度、標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)管理制度、表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度、法律責(zé)任追究制度以及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等。

3.2 理順保障《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施的體制機(jī)制

研究出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意見》，作為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施的具體行動(dòng)計(jì)劃，明確國務(wù)院各部門分工和職能，規(guī)定法律實(shí)施的措施、進(jìn)度和預(yù)期目標(biāo)等。國務(wù)院應(yīng)建立健全推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部際協(xié)調(diào)工作機(jī)制，做好組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)推動(dòng)工作，及時(shí)解決循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題。制定科學(xué)可行的循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，定期對(duì)地方政府、有關(guān)部門和重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為干部人事任免的重要依據(jù)。要逐步建立完善“政府推動(dòng)、市場引導(dǎo)，企業(yè)實(shí)施、公眾參與”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。

3.3 加快出臺(tái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策

研究將資源利用效率列為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)。加快研究出臺(tái)國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，組織編制鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、化工、建材、輕工等重點(diǎn)行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和全國靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。結(jié)合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的修訂調(diào)整，對(duì)高耗能、高排放行業(yè)實(shí)行更加嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入。落實(shí)好國家已有的資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策，對(duì)列入國家鼓勵(lì)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵工藝、技術(shù)和裝備實(shí)施稅收優(yōu)惠。研究調(diào)整完善消費(fèi)稅，對(duì)消耗高的消費(fèi)品征收較高的消費(fèi)稅，抑制不合理消費(fèi)。加大金融信貸支持力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)企業(yè)（園區(qū)）給予信貸支持，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)企業(yè)發(fā)展企業(yè)債券、上市融資。繼續(xù)完善有利于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源型產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，出臺(tái)鼓勵(lì)國內(nèi)緊缺資源廢料進(jìn)口的政策，等等。在拉動(dòng)內(nèi)需中應(yīng)切實(shí)加大投入，帶動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。擴(kuò)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金的規(guī)模，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科技研究開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品的示范與推廣、重大循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，發(fā)展建立對(duì)再利用產(chǎn)品、再生產(chǎn)品、再制造產(chǎn)品、利廢建材等循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。

3.4 加大科技研發(fā)力度，強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和推廣

在“十二五”及今后一個(gè)時(shí)期國家科技支撐計(jì)劃、國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃和國家高技術(shù)發(fā)展計(jì)劃等專項(xiàng)科技計(jì)劃中設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技專項(xiàng)，將具有全局性、普遍性、關(guān)鍵性的技術(shù)問題納入其中，積極引導(dǎo)企業(yè)資金、風(fēng)險(xiǎn)基金、金融投資等資本的參與，支持建立各類循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)裝備研究開發(fā)中心，推動(dòng)組建循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和裝備產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，加強(qiáng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)研發(fā)。積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技創(chuàng)新試點(diǎn)和基地建設(shè)，將其納入國家自主創(chuàng)新鼓勵(lì)政策支持范疇，形成依托科技促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)大規(guī)模發(fā)展的機(jī)制和氛圍。研究建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)遴選、評(píng)定及推廣機(jī)制，繼續(xù)發(fā)布國家鼓勵(lì)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、工藝、設(shè)備名錄，加快節(jié)約、替代、循環(huán)利用及“零”排放技術(shù)的開發(fā)。

3.5 實(shí)施“十百千”示范行動(dòng)，全面推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展典型模式

實(shí)施資源綜合利用、廢舊商品回收體系、“城市礦山”示范基地、再制造產(chǎn)業(yè)化、餐廚廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)型服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)過程協(xié)同資源化處理廢棄物、資源循環(huán)利用技術(shù)推廣等十大循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)示范工程。建設(shè)百座循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為構(gòu)建覆蓋全社會(huì)資源循環(huán)利用體系的載體，從整體上提升循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。培育千家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)和園區(qū)，作為應(yīng)用適合國情的關(guān)鍵技術(shù)和實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程的載體，提升園區(qū)、企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的水平。按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的相關(guān)要求，把推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)典型模式作為實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域予以突破，繼續(xù)總結(jié)凝練和推廣企業(yè)、園區(qū)、區(qū)域等不同層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

3.6 積極培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加快相關(guān)支撐體系建設(shè)

強(qiáng)化政府對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)的職能，加大對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)服務(wù)體系建設(shè)的鼓勵(lì)和支持力度，積極培育一批提供資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、廢物管理、資源化利用、技術(shù)咨詢等一體化服務(wù)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)專業(yè)化服務(wù)公司。建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息和技術(shù)服務(wù)體系，健全廢物交換交易處理市場，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)、管理、政策及廢物交換等方面的信息。建立政府綠色采購平臺(tái)，加大政府綠色采購力度[4]。落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立完整的先進(jìn)的廢舊商品回收體系的意見》，本著方便居民交投的原則，堅(jiān)持試點(diǎn)先行、由點(diǎn)及面、逐步推廣的工作方式，建立完善的廢舊商品回收網(wǎng)絡(luò)。提升分揀加工水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合集聚。支持廢舊商品分揀處理企業(yè)開展技術(shù)升級(jí)改造，建設(shè)符合環(huán)保要求的專業(yè)分揀中心。不斷完善廢舊商品集散市場的分揀和集散功能，促進(jìn)廢舊商品回收加工一體化發(fā)展，培育具備功能齊備、環(huán)保處理和勞動(dòng)安全保護(hù)合格規(guī)范，運(yùn)營管理高效先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。開展分類指導(dǎo)，做好重點(diǎn)品種回收。按照廢舊商品的不同特點(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行分類指導(dǎo)，加強(qiáng)與資源綜合利用企業(yè)的合作，做到應(yīng)收盡收[5]。廣泛持續(xù)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的宣傳教育，繼續(xù)建設(shè)一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)教育示范基地，充分利用電視、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體，動(dòng)員社會(huì)各界學(xué)習(xí)宣傳循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和先進(jìn)典型，增強(qiáng)貫徹落實(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的自覺性和主動(dòng)性，營造全社會(huì)高度關(guān)注、廣泛支持的良好氛圍。

[1]孫佑海，丁敏.《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有效實(shí)施的思考和建議[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2010，3(2)：6.

[2]張曉鳴.國家推節(jié)能補(bǔ)貼擴(kuò)大內(nèi)需 有望拉動(dòng)消費(fèi)4500億[DB/OL].[2012-8-17].http://finance.people.com.cn/GB/70846/17925176.html.

[3]十一五節(jié)能減排回顧[DB/OL].[2012-08-17].http://www.hzfund.com/c55420.jsp.

[4]齊建國.中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2009—2010）[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：13.

[5]姜增偉：在2012年廢舊商品回收體系電視電話會(huì)議上的講話[DB/OL].[2012-8-17].http：//ltfzs.mofcom.gov.cn/aarticle/sczn/201208/20120808263192.html.

[6]節(jié)能減排取得顯著成效——“十一五”節(jié)能減排回顧之一[DB/OL].[2012-8-17].http://www.hzfund.com/c55420.jsp.

[7]姜增偉.在全國再生資源回收體系建設(shè)現(xiàn)場會(huì)議上講話[DB/OL].[2012-8-17].http://ltfzs.mofcom.gov.cn/aarticle/sczn/201104/20110407526240.html.

[8]解振華.在2012年全國發(fā)展改革系統(tǒng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上的講話[DB/OL].[2012-8-17].http://www.sdetn gov.cn/jnjczd/ldjh/webinfo/2012/05/1336526526854774.htm.

Analysis on triennium implementation effect of Circular Economy Promotion Law

LI Dan
（Ministry of Environment Protection,Beijing 100035,China）

Since Circular Economy Promotion Law was implemented,circular economy statute system has been gradually perfected,and its development mode tends towards maturation,and some obvious progress have been made in the pilot projects,new technologies and skills which meet the requirement of circular economy.However,there are many difficulties in implementation of Circular Economy Promotion Law,such as imbalance of circular economy among different areas,incomplete statutes and regulations,weak supporting system,lack of prompting measures and policies.Therefore it is urgent to establish and perfect matched statutes and criterions,rearrange implementation system,constitute circular economy development plan and economic prompting policies,strengthen the research on key technologies,overall popularize the representative modes of circular economy development,actively cultivate circular economy service industry,and expedite the establishment of supporting system.

circular economy;law;implementation;effect;analysis

F124.5

A

1674-0912（2012）09-0013-05

2012－08－19）

李丹（1979－），男，湖北公安人，環(huán)境與資源法學(xué)博士，環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急辦副處長，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法、經(jīng)濟(jì)法，編寫或參與編寫10余部環(huán)境資源法學(xué)論著，在核心期刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文10數(shù)篇。