發(fā)展循環(huán)經濟開展資源綜合利用——訪國家發(fā)改委副主任解振華

2011年12月中旬，中央經濟工作會議在提出2012年主要任務時強調，要加強重點節(jié)能工程建設，大力發(fā)展循環(huán)經濟和環(huán)保產業(yè)，加快低碳技術研發(fā)應用。2011年12月29日，國家發(fā)展和改革委員會公布了《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，為了了解“十二五”時期發(fā)展循環(huán)經濟和資源利用的相關情況，本刊對國家發(fā)改委副主任解振華進行了專訪。

主持人：在新年來臨之際，國家發(fā)改委相繼公布了《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，請問這兩項政策出臺有什么特殊的背景和意義？

解振華：早在1985年國家就把資源綜合利用作為一項重大經濟技術政策和長遠戰(zhàn)略方針，1996年《國務院批準國家經貿委、財政部、國家稅務總局關于進一步開展資源綜合利用的意見》（國發(fā)［1996］36號）發(fā)布后，明確了共伴生礦產綜合利用、生產過程中產生的三廢和余熱余壓回收和合理利用、社會生產和消費過程中產生的各種廢舊物資回收和再生利用等三大重點領域，各項工作穩(wěn)步推進。特別是“十一五”期間，面對日益嚴峻的資源環(huán)境約束，國家發(fā)展改革委會同有關部門，緊緊圍繞實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標，以循環(huán)經濟理念為指導，不斷加大推進力度，資源綜合利用規(guī)模日益擴大，技術裝備水平不斷提升，政策措施逐步完善，實現(xiàn)了經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。

開展資源綜合利用是國民經濟和社會發(fā)展中一項長遠的戰(zhàn)略方針，對于貫徹落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，緩解工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中日趨強化的資源環(huán)境約束，提高資源利用效率，加快經濟發(fā)展方式轉變，增強可持續(xù)發(fā)展能力都具有重要意義。資源綜合利用是解決可持續(xù)發(fā)展道路中合理利用資源和減輕環(huán)境污染兩個核心問題的有效途徑，既有利于緩解資源匱乏和短缺問題，又有利于減少廢物排放。資源綜合利用產業(yè)作為發(fā)展循環(huán)經濟的重要載體和有效支撐，是戰(zhàn)略性新興產業(yè)的重要組成部分，具有廣闊的發(fā)展前景。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，對各類資源的需求越來越大，隨之產生的各類生產、生活類廢棄物也將快速增加，資源綜合利用的壓力不斷加大，迫切需要對全國的資源綜合利用工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃和全面指導，加大推進力度。因此，根據《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》關于“提高資源綜合利用水平”的總體要求，在全面總結“十一五”資源綜合利用工作的基礎上，國家發(fā)展改革委組織有關方面研究制定了《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》。

主持人：我們知道，資源綜合利用是發(fā)展循環(huán)經濟的重要組成?！笆濉逼陂g我國資源綜合利用的原則、重點體現(xiàn)在哪些方面？

解振華：“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快經濟發(fā)展方式轉變的攻堅時期。資源綜合利用是推動節(jié)能減排，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的有力抓手，要全面貫徹落實國家有關戰(zhàn)略部署和“十二五”規(guī)劃目標，體現(xiàn)時代精神和要求。因此，兩個文件強調，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀；堅持宏觀指導與市場機制相結合，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；加快技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，加強能力建設；因地制宜支持一批重點工程實施，培育示范基地和骨干企業(yè)，大力發(fā)展綜合利用產業(yè)。

根據《“十二五”資源綜合利用指導意見》，“十二五”期間資源綜合利用的主要目標分為定量指標和定性目標兩部分。其中，在合理分析現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢、科學看待國際差距和國內需求的基礎上，提出了礦產資源綜合開發(fā)利用、產業(yè)廢物綜合利用和再生資源回收利用三大領域的9項具體定量指標：到2015年，礦產資源總回收率與共伴生礦產綜合利用率提高到40％和45％；大宗固體廢物綜合利用率達到50％，其中工業(yè)固體廢物綜合利用率達到72％，農作物秸稈綜合利用率力爭超過80％；主要再生資源回收利用率提高到70％，其中再生銅、鋁、鉛占當年總產量的比例分別達到40％，30％和70％。

在大宗固體廢物綜合利用方面，發(fā)展改革委選擇七類大宗固體廢物編制了《大宗固體廢物綜合利用實施方案》，統(tǒng)籌推動資源綜合利用，包括尾礦、煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產石膏、冶煉渣、建筑廢物、農作物秸稈等。這些固體廢物產生量大、資源化利用潛力高、對環(huán)境影響廣泛，將對推動循環(huán)經濟發(fā)展，促進節(jié)能減排，加快構建可持續(xù)的生產方式產生重要的推動作用，形成穩(wěn)定的廢物利用和資源再生能力，帶動資源綜合利用水平的全面提升。

《大宗固體廢物綜合利用實施方案》主要內容包括：建設一批尾礦提取有價元素和整體開發(fā)利用示范基地，新增3 000萬t的年利廢能力，尾礦綜合利用率提高到20％；建設一批煤矸石生產化工產品和新型建材示范基地、煤矸石井下充填示范項目，新增9 000萬t的年利廢能力，煤矸石綜合利用率提高到75％。

中國還將建設一批粉煤灰高附加值、大摻量綜合利用基地，扶持一批專業(yè)化利用骨干企業(yè)；建設一批冶煉渣提取有價元素聯(lián)產新型建材示范基地、鋼渣預處理和“零排放”以及赤泥綜合利用示范項目；建設若干百萬噸以上的建筑廢物生產再生骨料及資源化產品示范基地和裝備制造示范項目，大中城市建筑廢物綜合利用率提高到50％。

另外，我國將在13個糧食主產省建設千個年利用萬噸以上的秸稈循環(huán)農業(yè)生態(tài)工程和一批秸稈固化成型、氣化、木塑、板材、清潔制漿示范項目，新增6 000萬t的年利用能力，秸稈綜合利用率提高到80％。

在開展資源綜合利用時，要堅持宏觀調控與市場機制相結合，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，完善政策體系，建立有利于促進資源綜合利用的長效機制；堅持技術創(chuàng)新與高效利用相結合，強化科技創(chuàng)新能力建設，重點研發(fā)共性關鍵技術，推動資源綜合利用規(guī)?；?、清潔化、專業(yè)化發(fā)展；堅持因地制宜與重點推進相結合，根據資源稟賦和產業(yè)構成特點，培育綜合利用示范基地和骨干企業(yè)，形成資源綜合利用產業(yè)集群。

主持人：“十二五”期間，國家將對資源綜合利用行業(yè)給予哪些政策支持？

解振華：為保障目標實現(xiàn)，“十二五”期間，資源綜合利用各項目標的實現(xiàn)，國家發(fā)展改革委將繼續(xù)會同有關部門加強宏觀指導，從政策、資金、技術、管理等方面多管齊下、多措并舉，推動方案的順利實施。

（一）強化宏觀引導和政策扶持。建立和完善鼓勵資源綜合利用的投資、價格、財稅、信貸、政府采購等激勵措施，強化資源綜合利用認定管理，落實資源綜合利用優(yōu)惠政策，進一步調動企業(yè)綜合利用資源的積極性，各級政府要優(yōu)先采購符合相關要求的綜合利用產品，為企業(yè)融資拓寬途徑，有條件的地區(qū)設立資源綜合利用專項資金。推進資源稅改革，加大自然資源的開發(fā)成本，研究對產生量大、難處理的固體廢物開征環(huán)境稅，推動建立資源綜合利用的倒逼機制。國家發(fā)展改革委將繼續(xù)會同有關部門發(fā)揮并完善資源綜合利用工作機制作用，分工負責，形成合力，引導資金、政策、人才、技術等資源向綜合利用薄弱地區(qū)傾斜，推動資源綜合利用工作全面、協(xié)調發(fā)展。

（二）加強資源綜合利用制度建設。以《循環(huán)經濟促進法》為核心，逐步建立完善資源綜合利用法律法規(guī)體系，修訂和發(fā)布粉煤灰、煤矸石等重點產業(yè)廢物綜合利用管理辦法，制定和完善再生資源回收管理的相關規(guī)定；推行生產者責任延伸制，落實《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，適時調整《廢棄電器電子產品處理目錄》范圍。推行資源綜合利用認定企業(yè)管理信息化，逐步建立起資源綜合利用數據收集、整理和統(tǒng)計體系，構建廢物排放、貯存及綜合利用數據統(tǒng)計平臺，為宏觀調控和制定政策提供科學決策依據。加快推進標準化進程，逐步建立完善礦產資源、產業(yè)廢物和再生資源綜合利用標準體系，重點加強技術標準和管理標準的制修訂工作，建立涵蓋產生、堆存、檢測、原料、生產、使用、產品及應用等多領域的各類標準體系，強化標準宣貫、執(zhí)行和監(jiān)督。

（三）實施資源綜合利用重點工程。實施資源綜合利用“雙百”工程，建設共伴生礦產及尾礦、煤矸石、粉煤灰、工業(yè)副產石膏、冶煉渣、建筑垃圾、農作物秸稈、廢舊輪胎、包裝廢棄物、廢舊紡織品綜合利用等10大領域示范重點工程，增強技術支撐能力，加快構建服務體系，建設示范項目，鼓勵產業(yè)集聚，培育百個示范基地和百家骨干企業(yè)。繼續(xù)推進共伴生礦產及尾礦資源綜合利用示范基地建設；加快培育一批產業(yè)廢物高附加值綜合利用示范基地；開展廢舊紡織品、廢舊輪胎、包裝廢棄物等再生資源綜合利用試點示范，建設一批廢舊商品回收體系示范城市。在煤炭、電力、石油石化、鋼鐵、有色、化工、建材、輕工等行業(yè)中選取利用量大、產值高、技術裝備先進、引領示范作用突出的資源綜合利用骨干企業(yè)，予以重點扶持和培育。

（四）加快技術裝備創(chuàng)新和成果轉化。加快資源綜合利用前沿技術的研發(fā)與集成，推動科技成果轉化為現(xiàn)實生產力，提高資源綜合利用技術裝備標準化、系列化、成套化和國產化水平。適時修訂完善《中國資源綜合利用技術政策大綱》，發(fā)布和實施《廢物資源化科技工程“十二五”專項規(guī)劃》，引導關鍵、共性重點綜合利用技術的開發(fā)，推進高新技術產業(yè)示范，推廣應用成熟、先進適用的技術與工藝，淘汰落后的生產工藝和裝備。加強資源綜合利用領域的國際合作，引進國外先進技術，并組織消化吸收和再創(chuàng)新。

（五）營造全社會參與的良好氛圍。資源綜合利用是一項涉及多個領域、多個行業(yè)、多個環(huán)節(jié)的綜合性系統(tǒng)工程?！笆濉逼陂g，要大力倡導文明、節(jié)約、綠色、低碳理念，充分發(fā)揮各相關行業(yè)協(xié)會、中介機構作用，通過各種渠道開展政策宣貫、人才培訓和技術推廣，提高資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，鼓勵使用資源綜合利用產品，減少一次性用品生產和消費，限制商品過度包裝，推廣可持續(xù)的生產方式和綠色生活模式，營造全社會共同參與的良好氛圍。

主持人：在過去的5年中，我國資源綜合利用開展了哪些工作？取得了什么樣的成績？

解振華：“十一五”期間，資源綜合利用推進力度不斷增強，利用規(guī)模日益擴大，技術裝備水平不斷提升，政策措施逐步完善，實現(xiàn)了經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一，資源綜合利用取得了積極進展。

（一）利用規(guī)模不斷擴大。全國共伴生金屬礦產約70％的品種得到了綜合開發(fā)，礦產資源總回收率和共伴生礦產綜合利用率分別提高到35％和40％，煤層伴生的油母頁巖、高嶺土等礦產進入大規(guī)模利用階段。工業(yè)固體廢物綜合利用率達69％，超額完成規(guī)劃目標9個百分點。累計利用粉煤灰超過10億t，煤矸石約11億t，冶煉渣約5億t，回收利用廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料等再生資源9億t，農作物秸稈綜合利用率超過70％，年利用量達5 億t。

（二）利用水平明顯提升。釩鈦資源、鎳礦伴生資源實現(xiàn)綜合開發(fā)，稀土等元素得到高效利用，高鋁粉煤灰提取氧化鋁技術研發(fā)成功并逐步產業(yè)化，廢舊家電的全密閉快速拆解和高效率物料分離等資源化利用技術裝備實現(xiàn)國產化，廢舊紡織品再生利用技術中試成功。年產5 000萬m2全脫硫石膏大型紙面石膏板生產線投產，利用煤矸石、煤泥混燒發(fā)電的大型機組裝備投入運行，全煤矸石燒結磚技術裝備達到國際先進水平。

（三）法規(guī)政策日趨完善。《循環(huán)經濟促進法》、《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》、《再生資源回收管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章陸續(xù)頒布實施。國家發(fā)展改革委、國土資源部、財政部等部門發(fā)布了《中國資源綜合利用技術政策大綱》、《礦產資源節(jié)約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》、《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）》、《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》、《新型墻體材料專項基金征收使用管理辦法》等政策措施，初步形成了資源綜合利用的法規(guī)政策體系。

（四）綜合效益日益顯現(xiàn)。資源綜合利用已經成為煤炭、電力、鋼鐵、建材等資源型行業(yè)調整結構、改善環(huán)境、創(chuàng)造就業(yè)機會的重要途徑。2010年，全國煤矸石、煤泥發(fā)電裝機容量達2 100萬kW，相當于減少原煤開采4 000萬t，綜合利用發(fā)電企業(yè)達400多家，帶動就業(yè)人數近10萬人；從鋼渣中提取出約650萬t廢鋼鐵，相當于減少鐵礦石開采近2 800萬t；通過綜合利用各類固體廢物累計減少堆存占地約1萬hm2；資源綜合利用產業(yè)年產值超過1萬億元，就業(yè)人數超過2 000萬人。

雖然“十一五”期間資源綜合利用取得了積極成效，但與加快轉變經濟發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求還有很大差距，存在的問題仍較為突出。一是發(fā)展不平衡，資源綜合利用往往受到區(qū)域經濟實力、資源稟賦差異等因素的制約；二是綜合利用企業(yè)普遍小而散，缺乏具有市場競爭力的大型骨干企業(yè)；三是綜合利用產品技術含量和應用水平不高，部分共性關鍵技術亟待突破；四是支撐體系急需完善，資源綜合利用管理、培訓、標準、信息、技術推廣和服務等能力建設有待加強，回收體系亟待規(guī)范和完善；五是激勵政策有待進一步加強和落實，現(xiàn)有資源綜合利用鼓勵和扶持政策有待完善。