江蘇省林地征收占用管理存在的問題及對(duì)策分析

趙元?jiǎng)倵钇G劉斌徐小明王存富

（1江蘇省林業(yè)局 江蘇南京 210036；2江蘇省森林資源監(jiān)測(cè)中心 江蘇南京 210036；3江蘇省鎮(zhèn)江市林業(yè)站 江蘇鎮(zhèn)江 212009；4江蘇省南京市棲霞區(qū)農(nóng)業(yè)局 210046）

江蘇省林地征收占用管理存在的問題及對(duì)策分析

趙元?jiǎng)?楊艷1劉斌2徐小明3王存富4

（1江蘇省林業(yè)局 江蘇南京 210036；2江蘇省森林資源監(jiān)測(cè)中心 江蘇南京 210036；3江蘇省鎮(zhèn)江市林業(yè)站 江蘇鎮(zhèn)江 212009；4江蘇省南京市棲霞區(qū)農(nóng)業(yè)局 210046）

對(duì)江蘇林地征收占用的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出當(dāng)前存在被“審核”、審批手續(xù)難辦理、“占一補(bǔ)一”執(zhí)行不到位、森林植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理等四個(gè)方面的問題，認(rèn)為其產(chǎn)生的主要原因是制度問題、認(rèn)識(shí)問題、體制問題和基礎(chǔ)建設(shè)薄弱問題，提出要從立法層面、操作層面著手，完善法律制度，制定操作細(xì)則，并強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管力度等對(duì)策建議。

林地；征收占用；問題；對(duì)策

林地是森林的載體，對(duì)林地實(shí)行用途管制，是加強(qiáng)森林資源管理的重要手段，對(duì)防止因經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展而過度利用林地或非法侵占林地，保證森林資源穩(wěn)步增長、保護(hù)生態(tài)環(huán)境有著重要意義。本文對(duì)江蘇林地征收占用管理中存在的問題及其原因進(jìn)行了分析，并提出對(duì)策措施。

1 林地征收占用管理存在的問題

1.1 存在“被審核”情形

法律規(guī)定了征收占用林地的前置審核，現(xiàn)行管理模式是建設(shè)項(xiàng)目在完成項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目可研、環(huán)境評(píng)估、地質(zhì)評(píng)估、土地預(yù)審、規(guī)劃許可、土地分類、林地林木補(bǔ)償之后，林業(yè)主管部門才介入林地征收占用審核審批。由于林業(yè)部門介入環(huán)節(jié)滯后，一方面無法引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目擇地，另一方面用地單位前期已作了大量投入并已履行了大量繁瑣復(fù)雜的手續(xù)，林業(yè)主管部門審核審批使用林地申請(qǐng)的很多時(shí)候，迫于壓力同意用地，實(shí)質(zhì)存在“被審核”情形。

1.2 有些林地審核審批手續(xù)按照現(xiàn)行模式辦理存在困難

1.2.1 有些用地項(xiàng)目無法確定申報(bào)林地審核審批手續(xù)的主體

各地已普遍實(shí)施非基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)用地招拍掛制度，各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設(shè)，以及一些土地收儲(chǔ)項(xiàng)目也是要求先行進(jìn)行土地整理，達(dá)到幾通一平后，以凈地方式進(jìn)行拍賣或招商。大部分地方都是在建設(shè)用地批準(zhǔn)后，通過土地招拍掛的形式，才能確定具體的建設(shè)單位和項(xiàng)目。開發(fā)區(qū)、園區(qū)在前期建設(shè)用地審批或政府在土地收儲(chǔ)時(shí)，如涉及到林地征收占用，因無法提供具體項(xiàng)目建設(shè)批文，按照現(xiàn)行的林地征收占用審批的有關(guān)規(guī)定，林業(yè)主管部門就無法辦理林地征收占用審核審批手續(xù)。

1.2.2 征收占用林地定額與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)不能銜接

建設(shè)項(xiàng)目用地涉及征收占用林地定額指標(biāo)和土地管理中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。土地管理部門按年度建設(shè)項(xiàng)目編制各級(jí)政府的農(nóng)用地專供指標(biāo)，并以批次下達(dá)到各工程建設(shè)項(xiàng)目，辦理土地預(yù)征手續(xù)。國家林業(yè)局2008年開始實(shí)行征收占用林地定額制度，實(shí)行用途管制。以面積限額下達(dá)到各省、市林業(yè)主管部門，但不具體到項(xiàng)目建設(shè)單位，造成林地定額指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)不能銜接，建設(shè)項(xiàng)目往往有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)但無林地定額指標(biāo)，或者有了林地定額指標(biāo)卻無農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

1.2.3 因開山采石采礦使用林地的審核審批與采礦權(quán)審批環(huán)節(jié)設(shè)置不合理

按照國家林業(yè)局《占用、征用林地管理審核審批管理規(guī)范》的規(guī)定，勘查、開采礦藏項(xiàng)目占用林地的審批勘查許可證或采礦許可證列入申請(qǐng)材料范圍。而按照《江蘇省森林法實(shí)施辦法》規(guī)定，沒有依法取得林地使用權(quán)的，有關(guān)部門不得簽發(fā)開采礦藏和施工、作業(yè)許可證。另外，采礦證一般通過拍賣取得，有使用限期，有些采礦單位或個(gè)人為了充分利用期限，千方百計(jì)回避辦理占用林地審批手續(xù)。

1.2.4 有些申請(qǐng)材料無法正常提供

一是林地林木補(bǔ)償協(xié)議提供困難。在林農(nóng)交錯(cuò)的平原農(nóng)區(qū)，絕大部分申辦林地征收占用手續(xù)建設(shè)項(xiàng)目的用地范圍內(nèi)土地類別都不止只有林地一種，林地僅是其中一部分，用地單位與林地林木權(quán)利人一般不會(huì)為林地林木補(bǔ)償單獨(dú)簽訂一份補(bǔ)償協(xié)議。另外，現(xiàn)在用地單位大多不與林地林木權(quán)利人直接簽訂土地補(bǔ)償協(xié)議，而是委托國土部門或土地征用事務(wù)所與雙方簽訂土地補(bǔ)償協(xié)議。有的國家或地方重點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，在申報(bào)建設(shè)用地時(shí)，只有土地補(bǔ)償方案，還沒有簽訂直接的補(bǔ)償協(xié)議。所以，在申報(bào)林地征收占用手續(xù)時(shí)，很多項(xiàng)目單位提供不了林地林木補(bǔ)償協(xié)議。

二是林業(yè)主管部門規(guī)定的有些申報(bào)材料，必須要等建設(shè)用地批準(zhǔn)后才能提供。如林業(yè)主管部門在審核林地征收占用項(xiàng)目時(shí)，要求項(xiàng)目單位必須提供規(guī)劃許可證。而有些項(xiàng)目，按規(guī)劃部門規(guī)定的發(fā)證程序，是必須在規(guī)劃建設(shè)用地批準(zhǔn)后，平面設(shè)計(jì)完成后才能發(fā)放規(guī)劃許可證，就造成了有些項(xiàng)目，特別有些招拍掛的項(xiàng)目，在前期辦理林地征收占用手續(xù)時(shí)，因無法確定中標(biāo)單位，有的項(xiàng)目發(fā)改委立項(xiàng)都無法完成，更無法提供具體項(xiàng)目規(guī)劃許可證，導(dǎo)致林地征收占用手續(xù)無法辦理。

1.3 占一補(bǔ)一、異地恢復(fù)制度執(zhí)行不到位

很多建設(shè)項(xiàng)目征收或占用的是規(guī)劃林地，也就是國土部門土地利用總體規(guī)劃上屬于林地的土地，通過異地恢復(fù)補(bǔ)充的僅是相同面積的森林，土地屬性上多為其他農(nóng)用地或未利用地，在土地利用現(xiàn)狀發(fā)生改變后，沒有通過土地利用總體規(guī)劃調(diào)整合理合法地轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃林地，導(dǎo)致林地實(shí)質(zhì)上不斷減少。

1.4 森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收與管理存在問題

地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在差異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、森林資源稀缺、造林成本高的地方，恢復(fù)同等數(shù)量和質(zhì)量的森林植被所需的成本不盡相同，因此，全國統(tǒng)一的森林植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理。另一方面有的地方還存在森林植被恢復(fù)費(fèi)被擠占挪用的現(xiàn)象，沒有真正的使用到恢復(fù)森林植被上來。

2 林地征收占用管理存在問題的原因分析

2.1 制度性原因

法律規(guī)定的不一致或不科學(xué)，導(dǎo)致林地范圍存在不確定性，從而導(dǎo)致林地管理上的混亂。林業(yè)法律體系和土地管理法對(duì)“林地”概念界定不一致，國土部門和林業(yè)部門對(duì)“林地”概念的定性存在差異，兩個(gè)部門各講各的“林地”，也各管各的“林地”，由于法律規(guī)定的不一致，導(dǎo)致了林地范圍存在不確定性，造成了林地管理方面的混亂。

2.2 認(rèn)識(shí)層面原因

2.2.1 對(duì)林地管理體制認(rèn)識(shí)不到位

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，林業(yè)主管部門也具有土地管理職能，其行使的土地管理職能主要有:一是林地權(quán)屬登記，二是在林地里建設(shè)直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施使用林地的審批，三是臨時(shí)使用林地的審批，四是違法使用林地非法改變林地用途案件的查處；五是林地權(quán)屬糾紛的調(diào)處；六是林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前的前置審核。但是一些地方政府和相關(guān)部門，沒有充分認(rèn)識(shí)和理解我國土地管理的這種特有體制，往往片面認(rèn)為土地管理是國土部門的職權(quán)，認(rèn)為林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)只管林木不管林地，從而影響了林業(yè)主管部門依法行使林地管理職能。

2.2.2 對(duì)依法辦事認(rèn)識(shí)不到位

少數(shù)地方政府和相關(guān)部門，為了地方局部經(jīng)濟(jì)利益，濫用職權(quán)幫助用地單位規(guī)避林地前置審核，違反法定辦事程序，濫用職權(quán)，對(duì)項(xiàng)目用地內(nèi)含有林地的，不經(jīng)林業(yè)主管部門審核，直接進(jìn)行審批；或者知道或應(yīng)當(dāng)知道項(xiàng)目建設(shè)用地范圍內(nèi)有林地，卻將林地劃為園地、草地、荒地等其它地類進(jìn)行上報(bào)審批，逃避林業(yè)主管部門的審核。

2.3 體制性原因

林業(yè)和國土等不同部門在林地管理問題上缺乏良好的溝通協(xié)調(diào)，沒有形成管理合力。一是由于法律之間和部門規(guī)定之間的差異，林業(yè)部門和國土部門在管理上都是按照本部門的規(guī)定去行使管理職能，各自為政。二是各個(gè)部門之間的關(guān)于林地資源管理的數(shù)據(jù)庫不共享，各有各的林地資源調(diào)查數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之間沒有統(tǒng)一。林業(yè)和國土部門在認(rèn)定違法用地時(shí)，產(chǎn)生差異，給違法案件認(rèn)定帶來一定難度。三是按照《森林法》及其實(shí)施條例，林業(yè)主管部門實(shí)施臨時(shí)使用林地審核后，國土管理部門還在要林業(yè)主管部門審核的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行臨時(shí)用地審批，造成了一塊土地同一事項(xiàng)，兩個(gè)部門審批兩次的情況。四是森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)服務(wù)的工程設(shè)施，需要占用林地的，林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，相關(guān)部門還要求辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

2.4 基礎(chǔ)建設(shè)薄弱

一是規(guī)劃或標(biāo)準(zhǔn)制定滯后，審核審批時(shí)缺乏強(qiáng)硬的依據(jù)。長期以來，由于缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性的林地保護(hù)利用規(guī)劃，缺乏建設(shè)項(xiàng)目占用林地的審批標(biāo)準(zhǔn)，審核或?qū)徟值啬貌怀雒鞔_禁止或限制使用的否定依據(jù)和意見，導(dǎo)致征收占用林地的“被審核”和“被審批”的被動(dòng)局面。二是技術(shù)手段落后。使用林地的外業(yè)勘察、數(shù)據(jù)處理、后期監(jiān)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等設(shè)備和技術(shù)陳舊，先進(jìn)成熟的科研成果和技術(shù)較少應(yīng)用，沒有先進(jìn)的森林資源地理信息系統(tǒng)可應(yīng)用，無法實(shí)現(xiàn)遙感衛(wèi)片監(jiān)測(cè)。三是隊(duì)伍建設(shè)薄弱。省、市、縣林政管理部門人員極少，平時(shí)疲于大量的林地征收占用審核審批工作，林地執(zhí)法僅僅依靠社會(huì)舉報(bào)，無暇主動(dòng)執(zhí)法或加強(qiáng)審批后的林地監(jiān)管，導(dǎo)致了不征也占、少征多用等違法現(xiàn)象無法及時(shí)查處。

3 林地征收占用管理的對(duì)策建議

3.1 在立法層面解決5個(gè)問題

3.1.1 制定統(tǒng)一科學(xué)的林地概念和分類

制定統(tǒng)一科學(xué)的林地概念和分類，充分發(fā)揮林地保護(hù)利用規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)林地保護(hù)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接。

3.1.2 完善林地用途管制制度

一是建立征收占用林地定額制度，以省為單位，由省級(jí)林業(yè)主管部門編制建設(shè)項(xiàng)目征收占用林地定額，經(jīng)省級(jí)政府審核后報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)。審核審批征收占用林地不得突破定額。定額每五年編制一次，并與占補(bǔ)平衡制度掛鉤，編制定額的同時(shí)必須落實(shí)一定的補(bǔ)充林地的土地面積和補(bǔ)充措施，并通過編制年度計(jì)劃來反映。林地征收占用定額要與土地部門農(nóng)用地專用指標(biāo)充分銜接。二是建立林地預(yù)審制度。在建設(shè)項(xiàng)目選址、在到有關(guān)主管部門審批或核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目之前，由有資質(zhì)的單位編制項(xiàng)目建設(shè)使用林地可行性研究，建設(shè)單位預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，辦理林地預(yù)審手續(xù)，林業(yè)部門根據(jù)林地保護(hù)利用規(guī)劃、占用征收林地定額、國家產(chǎn)業(yè)政策等對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用林地進(jìn)行審查提出預(yù)審意見。實(shí)行備案的建設(shè)項(xiàng)目征收占用林地的，建設(shè)單位必須先取得林業(yè)主管部門的預(yù)審意見，而后到有關(guān)部門辦理施工許可證。三是為減少開山毀林墾殖，鞏固退耕還林成果，在法律上規(guī)定將因公益事業(yè)確需將林地轉(zhuǎn)為其它農(nóng)用地的，履行審批手續(xù)并繳納補(bǔ)充林地費(fèi)和森林植被恢復(fù)費(fèi)。

3.1.3 將林地征收占用審核列為單獨(dú)的行政許可審批事項(xiàng)

將林地征收占用審批從現(xiàn)有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)之中分離出來，不依附于現(xiàn)有法律規(guī)定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地行政審批，不再作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)中的一項(xiàng)審核事項(xiàng)。未取得林業(yè)部門對(duì)使用林地審批之前，國土部門不得辦理土地出讓或劃撥手續(xù)，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，項(xiàng)目建設(shè)單位不得進(jìn)行施工作業(yè)。

3.1.4 規(guī)定礦產(chǎn)開采權(quán)出讓或發(fā)放采礦許可證以辦理林地審核審批手續(xù)為前提

在法律上統(tǒng)一規(guī)定未辦理林地審核審批手續(xù)的，礦產(chǎn)管理部門不得進(jìn)行礦產(chǎn)開采權(quán)出讓或發(fā)放采礦許可證。解決部門規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)定不一致問題，同時(shí)也解決采礦權(quán)或施工許可先獲得后怠于辦理林地審核審批的現(xiàn)實(shí)問題。

3.1.5 在法律上完善林地審核審批的事后監(jiān)管制度

規(guī)定經(jīng)審核或?qū)徟恼魇照加昧值氐慕ㄔO(shè)項(xiàng)目用地單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照審核或?qū)徟挠猛具M(jìn)行建設(shè)，臨時(shí)占用的應(yīng)當(dāng)采取保護(hù)林地的措施，不得造成滑坡、塌陷、水土流失，不得損毀批準(zhǔn)用地范圍以外的林地及其附著物，并制定罰則。但對(duì)林地審核審批后的監(jiān)管沒作規(guī)定，因此，應(yīng)完善林地審核審批的事后監(jiān)管制度。

3.2 在操作層面解決4個(gè)問題

3.2.1 科學(xué)設(shè)計(jì)林地征收占用審核審批的申報(bào)材料、申報(bào)主體和審批程序

對(duì)政府土地掛牌上市競(jìng)買的土地，如其中涉及到林地，應(yīng)允許先由地方政府或政府土地收儲(chǔ)部門作為土地征收占用的主體單位，按照規(guī)定辦理林地的征收占用手續(xù)，報(bào)相應(yīng)林業(yè)主管部門審核審批后，再對(duì)外出讓。對(duì)開山采石需占用林地項(xiàng)目，應(yīng)要求采石企業(yè)制定詳細(xì)的開采和治理方案，方便林業(yè)部門審核。如開采結(jié)束后能恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件、恢復(fù)森林植被的，可按臨時(shí)使用林地進(jìn)行審批；如開采結(jié)束后不能恢復(fù)為林地，改變林地性質(zhì)的，則需辦理工程建設(shè)用地審批手續(xù)。注重結(jié)合實(shí)際簡化申報(bào)材料。僅要求提供涉及到森林資源保護(hù)和林地林木權(quán)利人權(quán)益保護(hù)的申報(bào)材料即可，在審核審批中應(yīng)當(dāng)將以下幾個(gè)方面作為審查重點(diǎn):一是是否符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策，二是是否對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境造成較大影響，重點(diǎn)是權(quán)衡項(xiàng)目建設(shè)帶來的經(jīng)濟(jì)效益與森林資源受損之間利害關(guān)系；三是是否預(yù)繳森林植被恢復(fù)費(fèi)，對(duì)造成的森林資源損失進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償。四是征收占用林地面積是否突破本地征收占用林地定額。

3.2.2 制定禁止或限制占用林地的建設(shè)項(xiàng)目目錄，為建設(shè)項(xiàng)目占用林地審核審批提供強(qiáng)硬的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)

建議國家林業(yè)局和省級(jí)林業(yè)行政主管部門根據(jù)林業(yè)行業(yè)和各省實(shí)際情況，在符合《限制目錄》和《禁止目錄》的前提下，依據(jù)地區(qū)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)脆弱程度（可借鑒生態(tài)公益林區(qū)劃界定成果），與發(fā)展與改革等主管部門聯(lián)合定期制定更為嚴(yán)格的、應(yīng)用于林地征收占用審核審批的《限制目錄》和《禁止目錄》。

3.2.3 制定可操作性強(qiáng)的“占一補(bǔ)一”具體制度

在土地復(fù)墾制度下，復(fù)墾的土地用途應(yīng)當(dāng)宜林則林，明確一定比例用于補(bǔ)充生態(tài)建設(shè)的林地。異地恢復(fù)的森林，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用現(xiàn)狀，實(shí)事求是地在土地利用總體規(guī)劃中予以調(diào)整土地用途。森林植被異地恢復(fù)不宜逐個(gè)項(xiàng)目制定恢復(fù)方案，不僅操作不方便，而且難以考核檢查。建議采取以縣或市為單位統(tǒng)一制定植被恢復(fù)方案，根據(jù)本轄區(qū)每年林地征收占用定額或?qū)嶋H占用的林地面積，由其林業(yè)主管部門統(tǒng)一組織實(shí)施。

3.2.4 科學(xué)制定森林植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并推動(dòng)其納入生態(tài)稅征收

允許各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，對(duì)森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，以提高占用林地、使用林地建設(shè)成本，減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)林地的占用，達(dá)到保護(hù)林地保護(hù)森林資源效果。從建設(shè)項(xiàng)目占用林地資源，造成森林資源損失給予生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌?，推?dòng)森林植被恢復(fù)費(fèi)納入生態(tài)稅進(jìn)行征收。

3.3 強(qiáng)化基礎(chǔ)建設(shè)

一是盡快制定省、市、縣三級(jí)的林地保護(hù)利用規(guī)劃，縣級(jí)規(guī)劃要落到具體地塊，經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn)并公示。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備的更新。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)林地管理工作力量。

3.4 加強(qiáng)林地保護(hù)的監(jiān)管力度

建議將林地保護(hù)作為造林綠化和森林覆蓋率考核的一個(gè)子項(xiàng)，列入政府考核，考核的內(nèi)容主要為林地規(guī)劃的實(shí)施情況，林地征收占用定額的執(zhí)行情況，非法征收占用林地案件的發(fā)生情況等，以敦促各地加強(qiáng)林地保護(hù)的監(jiān)管力度，采取切實(shí)有效措施保護(hù)好林地。

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1004-7743（2012）03-0009-05

2012-05-20