江蘇省林權登記管理存在的問題與對策

趙元剛 楊艷 劉斌 徐小明 王存富

（1江蘇省林業(yè)局 南京 210036；2江蘇省森林資源監(jiān)測中心 南京 210036；3江蘇省鎮(zhèn)江市林業(yè)站 212009；4江蘇省南京市棲霞區(qū)農業(yè)局 210046）

1 林權登記管理的現(xiàn)狀和存在問題

江蘇省從省政府、省林業(yè)局到市、縣政府及其林業(yè)部門，乃至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都一直不懈推動林權證登記發(fā)證工作，但是，長期以來，林權登記發(fā)證工作也積累了不少困難和問題。主要有：

1.1 登記率低

截至2011年，江蘇全省進行確權發(fā)證的林地面積約51萬公頃，登記發(fā)證率不足70%。

1.2 登記管理不規(guī)范

1.2.1 程序不規(guī)范

有的縣級林業(yè)主管部門在林權登記發(fā)證過程中，由于人手緊張，不到實地進行勘測，僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的提供的書面基礎資料進行形式審查就進行登記發(fā)證，導致了林權登記申請表上對林地四至或地上林木的情況描述與實地不符，因而產生林權糾紛。有的地方在登記發(fā)證時，沒有履行公示制度，或有些地方雖然進行了公示，但沒有按照規(guī)定的期限公示30天，僅公示了7天或者15天就進入下一個程序，相關權利人沒有能充分了解林權公示的內容，埋下了糾紛隱患。

1.2.2 實體方面不規(guī)范

(1)權利主體沒有辨明就進行了登記。有的將林地所有權主體登記為個人，有的將法人單位的林木所有權主體登記為法人代表個人，有的將村集體的所有權或使用權主體登記為村委會主任個人。

(2)登記的權利內容（即四權）不明確或者不準確。有的對某一權利主體僅應當?shù)怯浟值厥褂脵嗟模瑓s將林地所有權進行了一并登記。有的對某一權利主體僅應當?shù)怯浟帜舅袡嗟?，卻同時將林地使用權也一并進行了登記。

(3)權利的客體范圍不準確。大部分登記林地的四至界線僅僅采取小地名或地標物描述的方法確定，一旦地形地貌或地標發(fā)生變化，界址就無法確認。有些地方雖然采用了GPS坐標標識并測量面積，但是，GPS測量有誤差，特別是在面積不大的情況下，因此面積和四至也往往不準確。有的林權證或者林權登記申請材料的附圖為手繪示意草圖，跟實地情況并不相符。有的林權證的附圖隨意粘貼在證件中，沒有加蓋騎縫章。

(4)權利的期限不準確。如將因流轉獲得的林地使用權的期限確認為永久，或者有的確認為長期，但卻沒有標注具體期限。

(5)林權登記公示不規(guī)范。公示的本意是要告知相關權利人該宗林地的權利主體、權利內容、權利客體等，方便相關權利人發(fā)現(xiàn)問題后及時提出異議，以便登記機關進行核實。有些地方的公告僅將林地的面積、四至范圍，權利人的姓名、地上林種、主要樹種、株數(shù)以及林地使用期進行了公示，但從公示內容看無法分辨公告的權利是林地使用權一權，還是林地使用權、林木所有權、林木使用權三權，因此無法達到公示的目的。有些地方的公示沒有告知如果有異議需要進行舉報、投訴等與哪個機關聯(lián)系，聯(lián)系方式是什么。有少數(shù)地方的公示沒有告知期限，相關權利人不能根據(jù)公告確定提出異議、主張權利的期限。

1.2.3 登記審查不嚴謹

有些地方林權二次流轉后的受讓人申領林權證的，家庭承包經營權人或初次承包經營權人沒有就轉讓的林權申領過林權證，也沒有經家庭承包經營權人或初次承包經營權人同意，審查登記申請的林業(yè)主管部門就視為初始登記給二次流轉后的受讓人進行了登記發(fā)證。有的地方審查承包合同時對承包合同或者流轉合同流轉的權利內容沒有辨明就進行了登記，如轉讓方將承包林地上林木的管護權流轉的，有些地方將受讓方登記為林地使用權、林木所有權和林木使用權三權的權利主體。有些地方申請人提交的林權登記申請表中面積欄目僅填寫了數(shù)字沒有單位，有的申請表中應當由林地四鄰出具無爭議證明、集體林地所有權人出具意見等欄目沒有按照規(guī)定出具意見，有的登記申請表上缺少承辦人簽字、負責人簽字等，出現(xiàn)這些情形時有些地方林業(yè)主管部門在審查申請材料時沒有及時指出或補正，就視為合格申請材料進行了登記，并將申請材料歸入了登記發(fā)證檔案。

1.2.4 登記檔案管理不完善

有的地方公示環(huán)節(jié)的公示內容、公示情況的圖片、公示后的無異議結果或有異議的處理結果等書面資料，沒有放入到登記檔案中。有的林權登記申請表中有涂改的地方，沒有按照檔案管理的要求，由相關方對涂改處進行簽章或者簽名。有的地方僅有零散的單宗林地的登記管理資料，沒有建立統(tǒng)一的可供查詢的林權登記臺賬?，F(xiàn)全國推廣的林權登記管理系統(tǒng)的林權登記臺賬格式存在缺陷，臺賬表頭中沒有“林地四至”，不能與林權證真正實現(xiàn)對應，也不能清楚地將林地權利的邊界表述清楚，在因林地四至邊界問題發(fā)生權證合法性需要審查時，在臺賬上沒有四至可查。

1.3 動態(tài)管理不夠

新老權證交錯。上世紀80年代發(fā)放的兩權林權證尚大量存在，沒有及時換發(fā)，這類老版林權證存在四至不清、面積不準等糾紛隱患，而且地上林木變化情況，地權和樹權、所有權和使用權分離的情況，這類老版林權證也不能體現(xiàn)。

沒有及時將林權流轉、林木采伐、林地征收等情形在林權證上變更或注銷。林權因流轉、采伐、繼承、林地征占用等原因發(fā)生變更或注銷等情形時，沒有及時進行變更登記或注銷登記，出現(xiàn)了林權證記載的權利主體、權利客體和權利內容都已經與實際不符的情形。

由于城市化的進展、村鎮(zhèn)中心的擴展、公路、農田、水利建設等，使現(xiàn)有林地位置與原發(fā)證所定四至不相吻合，而相關單位或個人未及時申報變更，導致林地管理部門統(tǒng)計的林地面積與實際林地面積有很大的出入，進一步影響到林地使用的管理和規(guī)劃。

1.4 無法實現(xiàn)登記信息共享

一方面按照國家林業(yè)局關于林權登記管理的規(guī)章規(guī)定，登記機關應當公開登記檔案，并接受公眾查詢，實現(xiàn)公眾共享；另一方面為方便林業(yè)行政管理，林權登記信息應當在各級林業(yè)行政主管部門之間實現(xiàn)共享。但是目前，林權登記信息無法實現(xiàn)這兩類共享。

1.5 實踐中部分登記需要不能滿足

對于因農業(yè)結構調整在耕地上農民自主栽植的林木，由于法律上的限制，無法滿足農民的登記申請。這也是江蘇省林權登記發(fā)證率低的重要原因。公路綠化過程中，對于公路兩側未納入公路建設征地范圍，按照政府規(guī)劃營造的綠色通道林，由于土地在地籍性質上沒有改變耕地屬性，無法為有關權利人登記發(fā)證。林權管理實踐中，抵押登記、更正登記、預告登記、異議登記等登記類型還沒有根據(jù)實踐研究解決。

2 存在問題的原因分析

2.1 客觀方面

2.1.1 江蘇林地范圍具有特殊性

登記率低的主要原因，也是根本原因，是江蘇省林地范圍的不確定性，即納入政府土地利用總體規(guī)劃的林地面積比例較低，導致從用途上實質已經用于林業(yè)生態(tài)建設或林業(yè)生產的林地在土地利用總體規(guī)劃上尚屬于耕地甚至基本農田等其他土地類型，由于林地地籍身份上的多重性，導致即使林地權利人來申請林權登記，林業(yè)部門也無法受理。甚至有些地方原來已經核發(fā)了林權證的林地，在農村土地二輪承包時，農經部門又對其核發(fā)了農田承包經營權證。無法確定林地性質的還有村旁、路旁、宅旁、水旁的四旁林，江蘇四旁樹的面積非常大，根據(jù)《江蘇省2005年森林資源調查成果報告》顯示，當時全省四旁樹折算面積30.86萬公頃，四旁樹蓄積1572.83萬立方米，占全省總蓄積的27.85%，四旁林與農田、農村建設用地等土地類型也交錯或重疊，由于管轄權不好確認而導致林權登記困難。

2.1.2 林業(yè)法律體系的有關規(guī)定不完善

現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章關于林權登記的規(guī)定，因滯后于物權法和林權管理實踐以及過于籠統(tǒng)等原因，無法指導林權登記管理。一是在登記類型方面滯后。盡管抵押登記類型由國家林業(yè)局以規(guī)范性文件方式作出了規(guī)定，但林業(yè)單行法律尚未與擔保法、物權法等作出銜接，并且沒有將其與初始、變更、注銷等登記類型統(tǒng)一管理。物權法出臺后，為實現(xiàn)對物權的有效保護，對于不動產物權登記進行了統(tǒng)一規(guī)定，增加了更正登記、異議登記、預告登記等登記類型。這些登記類型符合權利人權益保護的需要，也符合林業(yè)生產經營實踐需要，但在林業(yè)法律法規(guī)體系內，尚無具體的規(guī)定與物權法進行有效銜接，因此，其申請條件、材料要件、程序等尚無規(guī)范。二是登記管理規(guī)定缺乏可操作性?，F(xiàn)行規(guī)章《林木和林地權屬登記管理辦法》的有關登記程序的規(guī)定過于簡單，導致各地具體操作時在細節(jié)上出現(xiàn)了不同的方法。如第十條規(guī)定登記機關受理登記申請后要公告，但并未公告的內容、格式（如異議反映渠道等）、公告發(fā)生或為發(fā)生異議的處理等進行明確，實踐中各地的公告從形式到內容均五花八門，有的以縣級林業(yè)主管部門名義發(fā)布公告，有的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義發(fā)布公告；有的公告貼在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公地點，有的公告貼在村委會辦公地點，還有的貼在林權宗地附近；有的公告沒有提供異議投訴的聯(lián)系方式，有的公告完畢后并沒有將公告無異議的結果形成資料存入林權登記檔案。又如，關于林權登記臺賬沒有規(guī)定統(tǒng)一格式和填寫標準，物權法出臺后，規(guī)定了“不動產登記簿”為物權的歸屬和內容的根據(jù)，林權登記臺賬沒有具體規(guī)范，使其真正承擔“不動產登記簿”的使命。三是有些情形法律規(guī)定缺位。如林權證遺失或者損壞時，補辦林權證的程序。

2.1.3 農村經濟社會發(fā)展變化快

江蘇省大部分林地在上世紀林業(yè)“三定”時已經分包到戶，當時也發(fā)放了老版的林權證（僅為兩權，即地權和樹權）至各村組，幾十年過后，江蘇省各地農村經濟社會發(fā)生了很大變化。一是行政區(qū)劃調整和村組拆分合并頻次多，原來的農村集體成員范圍已經很難確認；二是老版林權證僅登記了兩權，要從老版權證的兩權衍變成新版權證的四權，將原來核發(fā)至村組的林權證重新核發(fā)至四權各自的權利主體，權利主體的確認非常復雜；三是老版權證由于沒有明確的四至界線，原來勾畫的簡單地標已經不復存在，要準確地進行四至界定非常困難，容易激化潛在矛盾。四是區(qū)域間四權登記不平衡與各地經濟社會發(fā)展變化和林業(yè)發(fā)展的歷史現(xiàn)實狀況緊密聯(lián)系。蘇南地區(qū)林業(yè)“三定”時發(fā)兩權林權證較多，為回避矛盾，將確認并核發(fā)林地所有權的林權證到村組較為簡單易行，因此林地所有權的登記率相對較高。蘇中地區(qū)發(fā)展銀杏等經濟林果業(yè)比較多，銀杏單株價值較高，農民或其他經營者有通過申領權證保護自己合法權益的意識和需求，因此，林木所有權登記率相對高。蘇北地區(qū)農民、城鎮(zhèn)職工和各類單位等各種主體通過流轉林地獲得林地使用權，積極參與發(fā)展楊樹產業(yè)，為防止林木被盜伐，或需要通過林權抵押融資擴大再生產，林地使用權人有主動申領林權證保護其林地使用權和地上林木所有權的積極性。

2.1.4 基礎設施和技術裝備落后

一是登記管理軟件系統(tǒng)使用推廣不到位和軟件存在缺陷。國家林業(yè)局推廣使用的林權登記發(fā)證管理系統(tǒng)，沒有強制要求使用，有些地方還存在手寫發(fā)證的情形，系統(tǒng)對證件的林地示意圖的GPS定位坐標輸入也沒有作嚴格要求，導致有些地方手動畫出示意草圖，僅在圖上標出了地標物或小地名。該系統(tǒng)也存在一些問題，如證件打印對空困難等。因為沒有強制使用系統(tǒng)，又因其使用起來不方便等原因，實際上江蘇省有些地方并沒有使用該系統(tǒng)，有的地方甚至自行開發(fā)了一套登記系統(tǒng)（如蘇州市），因此，目前江蘇省登記平臺并沒有實現(xiàn)全省統(tǒng)一和信息聯(lián)網共享。二是勘測技術落后。實踐中，林地測繪采用手持GPS定位儀，該種儀器測量林地誤差大，繪圖放大后，造成實際面積與繪圖面積不相吻合，無法準確登記林地面積。另外，有些四至明確的宗地，單純語言描述于登記資料上或附圖上并不能經得住時間的檢驗；三是林業(yè)主管部門使用的林地電子管理操作系統(tǒng)與國土資源管理部門的操作系統(tǒng)不同，林業(yè)主管部門采用的Mapinfo系統(tǒng)，國土資源部門采用Arcgis，兩種系統(tǒng)的不兼容導致林業(yè)部門無法共享國土資源管理部門的調查規(guī)劃成果。林地登記管理技術落后，也使林業(yè)部門無法與國土部門成果互享。

2.1.5 隊伍體系不適應，管理手段落后

目前，江蘇省基層林業(yè)主管部門多為大農委建制，僅有少數(shù)人員從事專職林業(yè)工作。無法承擔林權登記面廣量大的行政服務職能，僅能滿足于應付日常工作?，F(xiàn)有人員素質也差次不齊，無法適應林權管理政策性強、細致、規(guī)范的工作需要，所以出現(xiàn)了登記管理過程中的種種不規(guī)范行為。

2.2 主觀方面

2.2.1 權利人角度

權利人申領林權證積極性不高，導致登記率低。農村基層林業(yè)經營主體大多為文化水平不高的農民，維權意識薄弱。江蘇經濟發(fā)達，大部分地區(qū)農民對森林、林地的依賴性不強，林地之間流轉交易也少，部分地方林地的效益、林權的效能還未得到充分體現(xiàn)，導致權利人不重視申請登記。實踐表明，林權證申領主體中，各類持工商資本介入林業(yè)開發(fā)的公司、大戶、城鎮(zhèn)職工居多。而這類主體大多是通過技術、資本等要素投入，規(guī)模經營林地后看到了林地的潛在效益，從而產生了申領林權證保護自身權益的需要。

2.2.2 登記機關角度

一是林業(yè)主管部門對理論和實踐的研究不足。各級林業(yè)主管部門都沒有理論結合實踐去解決林權登記發(fā)證過程中的困難和問題。二是林業(yè)部門宣傳不到位，林業(yè)經營者對通過林權登記發(fā)證維護自己的合法權益的認識不足。三是少數(shù)地方基層林業(yè)部門林權管理不嚴肅而失去了公信力，群眾認為林權證法律效力不高，對申請登記的積極性不高。四是有些地方政府擔心核發(fā)林權證后增加經濟建設征占用林地的麻煩，對林業(yè)主管部門要求和加強定權發(fā)證工作支持力度不夠。

3 對策建議

3.1 加快林業(yè)單行法與物權法、擔保法等法律的銜接

當前，森林法正面臨全面修訂，借此契機，在森林法修訂中進一步銜接物權法和擔保法。一是明確初始登記、變更登記、抵押登記、更正登記、預告登記、異議登記、注銷登記等登記類型，對這些登記類型的適用情形作基本規(guī)定。二是要前瞻性地明確登記的權利客體類型，要對權利類型進行適度細分，建議具體分為林地所有權、林地家庭承包經營權、林地使用權、林地地役權、林木所有權、林地林木抵押權等。三是對登記職權分配按照“縣域屬地管理”原則做初步規(guī)定。四是統(tǒng)一各類登記的登記簿冊管理，對林權登記簿冊明確其物權法規(guī)定的“不動產登記簿”的地位，明確規(guī)定其效力，按照物權保護的要求設計其應當記載的內容。五是規(guī)定林權登記過程中應當搜集歸檔的資料范圍，及林權登記檔案的公開和信息共享制度。

3.2 加緊林權登記管理專門立法

對于林權登記管理專門立法勢在必行。一是在物權法實施后，林權作為不動產物權，其登記管理涉及到每個權利人的切身利益，不論是從定紛止爭的角度還是從物盡其用的角度，都需要對林權的管理進行細致明確的規(guī)定。二是林權登記管理具有動態(tài)性和復雜性的特點，需要進行具體的、專門的規(guī)范。三是現(xiàn)行規(guī)章《林木和林地權屬登記管理辦法》已經不能滿足規(guī)范林權登記管理的實踐需求。因此，應當出臺規(guī)章以上效力的制度來具體規(guī)范登記管理中的具體問題，努力實現(xiàn)林權登記管理統(tǒng)一規(guī)范。

在具體的制度設計上要充分考慮四權之間分離的現(xiàn)實狀況，規(guī)范下列問題：一是修改現(xiàn)行四權同證的林權證格式，一證突出一權，其他相關權利作為必要的附屬信息在權證上注明，可以分別設計為林地所有權證、林地使用權證、林木所有權證、林木使用權證，如對于林地所有權和林地使用權分離的情形，如果對林地使用權申請登記發(fā)證，則發(fā)放林地使用權證，其林地的所有權、林木所有權信息作為附屬信息在林地使用權證上注明，或僅將其林地所有權、林木所有權權證的證號在林地使用權證上進行關聯(lián)。二是明確不同登記類型的具體申請條件、準予登記的條件和程序。如因流轉、繼承等需要變更登記的情形和變更登記的具體程序，允許林地權利人、利害關系人申請更正登記情形及具體程序，林權流轉后允許申請預告登記及其失效的情形等。各種登記類型的程序要具體，內容上要考慮到各個環(huán)節(jié)以及每個環(huán)節(jié)產生哪些程序性文書，如申請資料、受理時限、審核依據(jù)、辦理時限、結果公開等等。不動產登記管理中，房地產登記管理已經積累了不動產登記的豐富經驗，在登記的流程環(huán)節(jié)上林權登記可以將其作為參考。三是各類登記之間要相互銜接。不同的登記類型應當相互銜接，才能準確反映權利變化狀況和客觀事實。

3.3 加強基礎設施建設和技術裝備更新

一是統(tǒng)一登記管理的平臺。在深入調研的基礎上，建立功能完善的全國統(tǒng)一的林權管理信息系統(tǒng)，統(tǒng)一登記信息錄入的規(guī)范，推行林權登記標準化。二是加強技術和設備更新，努力在勘測技術上與國土部門土地勘測技術對接，通過部門協(xié)調與國土部門實現(xiàn)土地管理信息的資源共享，為林地登記時的四至范圍的準確勘測和登記奠定基礎。三是林權登記信息實現(xiàn)縣、市、省、國家登記機關層級之間信息共享，支持社會查詢，為金融介入、林權交易安全等提供良好的行政服務。

3.4 加強隊伍建設，實行登記管理人員資格管理

從法律上要求各林權登記機關配備與林權登記工作相適應的工作人員。根據(jù)初步調研，針對江蘇的實際情況，應當每6667公頃林地配備一名林權登記管理專門工作人員。對登記管理人員分類加強培訓，對從事林權勘測的技術人員加強勘測技術培訓，對從事登記的人員加強《物權法》、《森林法》等有關法律法規(guī)的專門培訓，培訓后對其進行從業(yè)人員上崗資格考試，考試合格后發(fā)放上崗證書，實行持證上崗，確保工作人員按照技術規(guī)程進行勘測，按照法律規(guī)范進行林權登記，從而提高林權登記的質量，推進林權登記實現(xiàn)標準化，提高林業(yè)部門作為林權管理機關的公信力。

3.5 解決林權登記經費保障

林權登記發(fā)證除了對申請資料進行形式審查外，還需要通過現(xiàn)場勘測進行實質審查，記錄林地的四至和林木等附著物的現(xiàn)狀，工作量大且復雜，工作成本高。目前，林權登記只收5元，林權證工本費都不足。而房產登記憑設計圖紙和相關資料進行形式審查，但收費卻很高。過去林權登記發(fā)證的服務對象主要為林農，基于惠農角度考慮，沒有規(guī)定征收林權勘測費和較高的林權證工本費。但隨著林權制度改革的深入，各類社會主體從事林業(yè)生產的越來越多，林權流轉頻率也越來越高，林權登記的成本也越來越高，僅收5元錢工本費顯然已經不能滿足林權登記發(fā)證的實際需要，這也是基層林業(yè)部門登記發(fā)證動力不足的一個原因。因此，應當改革原有關于林權登記收費的規(guī)定，鑒于行政收費需要法律依據(jù)，建議在森林法修訂或者就林權登記專門立法時，將林權勘測費作為林權登記發(fā)證過程中允許征收的費用，由物價、財政和林業(yè)部門共同核定標準后征收，并規(guī)定對林農的登記發(fā)證可以適度減免，因此發(fā)生的工作經費不足由財政予以補足。

3.6 加大宣傳力度

要加強對林地林木物權屬性的宣傳，加強森林法等林業(yè)法律法規(guī)的宣傳，告知權利人林權證既是對自己權利的法律憑證，也是今后申請采伐、林權抵押貸款以及發(fā)生林地征收時申領有關林地林木補償費用等管理環(huán)節(jié)必要的權證，引導權利人積極申領林權證。