食品安全監(jiān)管的加強抑或弱化*——廣州番禺區(qū)監(jiān)管重心下移的分析

劉亞平，蔡 寶

食品安全監(jiān)管的加強抑或弱化*
——廣州番禺區(qū)監(jiān)管重心下移的分析

劉亞平，蔡 寶

在持續(xù)的食品危機之下，中國為什么不是集中監(jiān)管權而是進一步將監(jiān)管權下放到基層?基于廣州番禺試行鎮(zhèn)街食品安全辦公室的研究認為，監(jiān)管權下放是中國獨特的監(jiān)管模式。它針對中國食品行業(yè)以中小企業(yè)為主的市場特點而設立，有利于對中小企業(yè)的監(jiān)管，實現(xiàn)鎮(zhèn)街的職能轉變，同時可以利用地方政府間競爭來約束監(jiān)管權力。然而，現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展必然要求政府把監(jiān)管重心放在已經(jīng)獲得準入許可的企業(yè)上，因此，強化更高層級的政府監(jiān)管已獲證企業(yè)的能力，是未來監(jiān)管改革的主要突破口。

食品安全;監(jiān)管;下放

進步時代的美國為不斷發(fā)生的食品危機所困擾，1904年美國出臺純粹食品法，在聯(lián)邦層面建立食品藥品監(jiān)督管理局，統(tǒng)一全國各州的食品藥品監(jiān)管工作①Marc Allen Eisner，Regulatory Politics in Transition．Baltimore:Johns Hopkins University Press，2000．。面臨瘋牛病和二噁因等系列危機的困擾，歐盟開始建立全歐盟層面的食品安全署(EFSA)進行統(tǒng)一的風險評估，強化食品和獸醫(yī)辦公室(FVO)的監(jiān)管能力，并逐步介入各成員國的風險監(jiān)管②Daniel Keleman，The Rules of Federalism:Institutions and Regulatory Politics in the EU and Beyond．Boston:Harvard University Press，2004．。類似的監(jiān)管集權化的趨勢在很多國家和地區(qū)都可以發(fā)現(xiàn)。然而在持續(xù)的食品安全危機之下，與將監(jiān)管權力集中化的通行做法不同的是，中國將監(jiān)管權力逐步下放，于2009年確定食品安全由地方政府負總責，2011年國務院辦公廳發(fā)文將食品的主要監(jiān)管部門工商和質監(jiān)由省以下垂直管理改為塊塊管理，2012年3月國務院辦公廳下發(fā)2012年食品安全重點工作安排的通知，提出重點落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的食品安全職責，推進監(jiān)管重心下移。重心下移的趨勢在其他監(jiān)管領域也可以看到。那么，如何理解中國的這種將監(jiān)管重心下移的做法?它表明中國是在走向一條獨特的監(jiān)管道路嗎?還是如一些觀察人士所言，它是徹底的災難呢?帶著這個問題，研究者調查了較早將食品監(jiān)管權下放到鎮(zhèn)街的廣州市番禺區(qū)。

在亞運會的政治壓力下，廣州市番禺區(qū)政府自2007年來就在探索如何將監(jiān)管重心下移，并于2009年開始全面建設鎮(zhèn)街食安辦。通過對番禺案例的分析，本文嘗試回答為什么中國要通過分權來加強食品安全監(jiān)管，并探討這種監(jiān)管模式的運作情況及其存在的問題，以期對其他地方的改革提供一些啟示和借鑒，同時也對基層政權組織的職能轉變提供一些參考。

一、監(jiān)管下移的探索

番禺區(qū)分布著廣州亞運會、亞殘運會的亞運村、大學城比賽場館及亞殘運會總部飯店、亞運食品定點供應生產單位、一二級人員接待飯店等，亞運期間有大量的運動員、官員、記者、觀眾出現(xiàn)。近年來的食品安全事件嚴重影響著中國的國際聲譽，也關系著領導和監(jiān)管人員的政治前途，因此，如何保障運動會期間的食品安全，成為政府工作的重中之重。以往的監(jiān)管模式如溯源、抽檢以及查處往往都是事后監(jiān)管，對于亞運這樣盛大的具有國際影響的賽事，事后監(jiān)管模式顯然不能滿足要求。在這樣的背景之下，番禺區(qū)政府開始探索食品安全監(jiān)管的新路子。正如當時番禺區(qū)食安辦的總結所言:有必要進一步建立健全我區(qū)食品安全監(jiān)督監(jiān)測體系，改變過去被動的監(jiān)管模式，采取更有力的手段管理食品市場，確保全區(qū)人民的健康和社會穩(wěn)定①番禺區(qū)食安辦關于鎮(zhèn)街食品安全工作的總結材料。。番禺區(qū)認為，將食品安全監(jiān)管的觸角延伸到街道。建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡就是這樣的新路子。

(一)番禺區(qū)的改革方案

2007年9月27日，經(jīng)番禺區(qū)十五屆人大第九次常務會議批準的番禺區(qū)食品安全監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡試點建設單位新造鎮(zhèn)食安辦和小谷圍街食安辦正式掛牌啟動。2008年，區(qū)政府將食品安全監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作面向全區(qū)推廣。2009年起，全區(qū)19個鎮(zhèn)(街)成立了專門的監(jiān)管機構——食品安全辦公室(以下簡稱“鎮(zhèn)街食安辦”)，承擔起了轄區(qū)內初級農產品種養(yǎng)殖，食品生產加工、流通、餐飲消費四個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理工作。在鎮(zhèn)(街)政府領導下，以鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)督監(jiān)測機構為平臺，充分發(fā)揮番禺區(qū)各食品安全監(jiān)管職能部門的作用，各鎮(zhèn)(街道)、各職能部門分級管理、條塊結合的食品安全綜合監(jiān)管網(wǎng)絡的新監(jiān)管格局初步形成，邁出了番禺區(qū)由鎮(zhèn)(街)進行從“源頭”到“終端”監(jiān)督監(jiān)測食品質量的第一步②番禺區(qū)食安辦關于鎮(zhèn)街食品安全工作的總結材料。。

以前鎮(zhèn)街的食品安全工作由安全辦人員兼職負責，常年存在人員少，工作量大，只能充當“消防員”救火應急，不能全面把握食品安全監(jiān)管和技術監(jiān)測工作的困難。食品安全監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作開始后，各鎮(zhèn)、街將食安辦從安全辦脫離出來單獨設置，指定專人負責食安辦日常工作。資源配置方面，區(qū)政府給每個鎮(zhèn)(街)投入60多萬元，選址裝修鎮(zhèn)(街)食安辦辦公場所，為鎮(zhèn)(街)食安辦購買了辦公用品用具，采購了辦公電腦、食品多功能檢測儀、食品安全監(jiān)測車和蔬菜農藥殘留快速檢測儀等檢測設備。各鎮(zhèn)街也相應地投入資金，完善其食安辦的建設。與此同時，制度建設也緊鑼密鼓地展開，區(qū)食安辦制定并及時下發(fā)了《番禺區(qū)食品安全監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡試點管理制度》，對各項食品安全監(jiān)管工作提出執(zhí)行標準和具體要求。鎮(zhèn)(街)食安辦則根據(jù)工作需要和上級部門的要求分別建立了多項管理制度和工作程序，從各個方面為鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作的順利開展提供全面的制度保障。

(二)鎮(zhèn)(街)食品安全的監(jiān)管

鎮(zhèn)街食安辦成立之后，在協(xié)調和整合各監(jiān)管部門的力量、全面細致掌握轄區(qū)食品業(yè)情況、有針對性地采取監(jiān)管措施以及與民眾的食品風險溝通方面都體現(xiàn)出特色。

1．促進部門協(xié)調

在亞運期間各街道辦部署了各種食品安全大檢查，整合各部門的力量對無證無照生產和經(jīng)營食品、超過許可范圍經(jīng)營食品、銷售霉變過期及有毒有害食品、銷售不合格食品等10多個領域開展了食品安全專項整治行動，有力打擊和清理了一批無證無照食品經(jīng)營單位。如SJ鎮(zhèn)食安辦在區(qū)、鎮(zhèn)(街)食安辦的組織下，聯(lián)合質監(jiān)、工商、防疫、農辦、獸醫(yī)站、安全辦等多個職能部門，開展了打擊無證生產食品違法行為、制售假冒偽劣食品、私屠濫宰違法行為等專項整治行動①番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗總結材料。。DL街食安辦在轄區(qū)最大綜合肉菜市場QH市場設立了聯(lián)合管理服務工作站，食安辦、工商、環(huán)保部門都分派人員駐工作站，打破了流通環(huán)節(jié)只由工商分管的局面，加大了對市場的監(jiān)管力度②DL街食安辦2010年報番禺區(qū)質監(jiān)局工作總結。。鎮(zhèn)(街)食安辦還直接利用食品安全監(jiān)測車，分片、定期進行田間蔬菜農藥殘留檢測，不定期對流通市場和餐飲單位食品進行抽樣檢測。鎮(zhèn)(街)食安辦的食品安全監(jiān)測車不分生產加工還是餐飲、流通環(huán)節(jié)，免費進行檢測③番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗總結材料。。監(jiān)測的頻率和檢測的覆蓋面均有很大的提高。

2．對轄區(qū)內企業(yè)全面摸底

為了更好地開展工作，鎮(zhèn)(街)食安辦對轄區(qū)內食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)進行了摸底調查，逐步建立并完善了企業(yè)檔案，為實現(xiàn)全程、動態(tài)跟蹤監(jiān)管奠定了基礎。如SW鎮(zhèn)食安辦對鎮(zhèn)內食品生產、銷售、消費場所、養(yǎng)殖戶使用農藥、漁藥、獸藥及飼料情況進行了全面的摸底，定期進行詳細的巡查，系統(tǒng)掌握企業(yè)的情況，并能準確建立企業(yè)檔案④DL街食安辦2010年報番禺區(qū)質監(jiān)局工作總結。。SJ鎮(zhèn)食安辦在完成全鎮(zhèn)食品生產企業(yè)日常巡查每月一次的基礎上，積極聯(lián)合區(qū)質監(jiān)局重點對生產乳制品及含乳食品的企業(yè)、食用油使用量較大的企業(yè)、生產應節(jié)食品的企業(yè)進行檢查，督促企業(yè)嚴格執(zhí)行食品原材、食品添加劑、食品相關產品采購查驗制度和出廠檢驗記錄制度⑤番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗總結材料。。

3．針對性地采取監(jiān)管措施

除了能夠幫助企業(yè)糾正日常巡查中所發(fā)現(xiàn)的存在問題外，鎮(zhèn)(街)食安辦工作人員還主動為相關企業(yè)建立健全進貨驗收登記臺帳制度提供協(xié)助、引導企業(yè)依法辦理食品生產許可證和食品衛(wèi)生許可證辦證和年審，進一步規(guī)范企業(yè)運作。XGW街食安辦還根據(jù)高校食堂多的特點，制作了食品安全監(jiān)管圖和《大學城食品安全檢測情況一覽表》，把大學城食品安全監(jiān)管單位的情況具體直觀地表現(xiàn)出來，并隨時更新，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)動態(tài)管理，并多次召開10所高校的29個食堂及60家餐飲經(jīng)營單位負責人會議，督促指導企業(yè)依照有關法律、法規(guī)建立食品衛(wèi)生制度，規(guī)范經(jīng)營及加強學校食堂的衛(wèi)生管理;建立食品進貨臺帳制和進貨索證索票制，并將原材料進貨臺帳等制度執(zhí)行范本下發(fā)到各高校食堂和餐飲經(jīng)營單位⑥番禺區(qū)食安辦鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管經(jīng)驗總結材料。。

4．加大宣傳的力度

食品安全監(jiān)管并不能只依賴政府。如何將政府相助與公民自助結合，引導公民承擔起對自己身體健康和飲食安全的責任，是食品監(jiān)管工作的重要環(huán)節(jié)。鎮(zhèn)(街)食安辦也非常注重提高當?shù)厝嗣袢罕姷氖称钒踩褪称沸l(wèi)生意識，為此開展了形式多樣的宣傳活動，營造全社會關注食品安全的良好氛圍。他們向企業(yè)和群眾派發(fā)宣傳食品安全方面的法律法規(guī)等資料，針對季節(jié)特點向各有關餐飲單位(含集體食堂)派發(fā)《關于做好春節(jié)期間食品安全工作的通知》及《切忌食用野生蘑菇》的通知;對街轄區(qū)范圍內的熟食生產、消費和銷售經(jīng)營戶派發(fā)《番禺區(qū)流通環(huán)節(jié)散裝熟食經(jīng)營指引(暫行)》等;針對“五大節(jié)日”、端午節(jié)等傳統(tǒng)消費高峰期易引發(fā)食物中毒的實際情況，派發(fā)并制定專人講解《番禺區(qū)家庭聚餐衛(wèi)生指引》及《預防食物中毒小冊子》《預防食源性疾患宣傳單張》等資料。利用食品安全監(jiān)測車在農村和市場巡查抽檢和檢驗的時間，向人民群眾滾動播放相關的食品安全知識短片;廣泛使用鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、各村設立的宣傳欄，在商業(yè)中心、村莊向人民群眾宣傳食品安全相關知識⑦SHL街食安辦2010年報番禺區(qū)質監(jiān)局工作總結。。

(三)番禺經(jīng)驗抑或亞運模式

如前文所述，番禺的探索是在現(xiàn)有的制度框架下打的擦邊球。由于省市領導的高度重視，食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調力度前所未有?！澳鞘桥e全區(qū)之力，職能部門都是24小時值班，從財力、人力和精力來?看都是不可能照搬到平時的監(jiān)管上來的。”①訪談記錄:XGWJDB20120312。亞運時廣州市由亞運會亞殘運會賽會運行指揮部食品藥品安全與供應保障組負責供亞食品安全總的指揮協(xié)調。市委書記、市長專門會聽取保障組的工作匯報，分管副市長多次出席保障組辦公室召開的工作例會，協(xié)調某些具體問題的解決。保障組辦公室的工作實行成員單位每周匯報存在問題及工作建議和每兩周工作例會制度;定期編輯《亞運會亞殘運會食品藥品安全與供應保障工作簡報》，并報送市委書記、副省長等領導;按月進行工作總結和工作計劃;及時下發(fā)相應的工作文件，指導各區(qū)、縣級市政府、各組成職能部門開展工作。

為完善供亞食品安全技術規(guī)范，廣州市還制定發(fā)布了專門的地方標準，對執(zhí)行標準和適用原則、數(shù)據(jù)元目錄、食品追溯編碼規(guī)則、食品的包裝和貯運、過敏原標識、食品中動物藥品使用管理、生產溯源系統(tǒng)管理進行了規(guī)范以及對植物飲料、生食海(水)產品、固態(tài)調味品、半固態(tài)(醬)調味品、液態(tài)調味品、食用調味油、代用茶等提出適合亞運的衛(wèi)生要求。

亞運的食品有專門的供用企業(yè)。市政府依四大基本條件來遴選，包括企業(yè)的基本資質條件(證照、場地、兩年以上無不良食品安全信用記錄等)、企業(yè)質量管理的要求(溯源體系、內控標準、自行生產、產品檢測)、企業(yè)產品要求(產品流向、檢驗記錄)、企業(yè)質量持續(xù)控制能力(長達半年的監(jiān)督檢查和產品檢查合格，檢測依據(jù)亞運食品安全技術規(guī)范進行，合格后方可確定為食品定點生產單位)。對定點供亞食品生產企業(yè)組建駐廠監(jiān)管團隊進行監(jiān)管，駐廠團隊由工商、農業(yè)、公安、質監(jiān)、食安、鎮(zhèn)(街)等部門人員組成。駐廠團隊對企業(yè)原材料進廠驗收環(huán)節(jié)(專用原材料入庫、抽樣、存儲、記錄，驗收合格后才能投入使用)、供亞食品生產環(huán)節(jié)(配料、生產、關鍵控制點)、成品入庫環(huán)節(jié)(入庫、存儲、抽樣、記錄)、成品放行環(huán)節(jié)(自檢合格、抽檢合格)進行監(jiān)管，全過程錄像存檔，對符合要求的產品填寫移交書和監(jiān)控出貨單移交給專門倉庫保管。

由此可見，亞運期間運動員有專門的特供食品，對一般食品的監(jiān)管力度也相當之強。所以，番禺模式其實只能說是亞運模式，對公眾的日常食品來源很難通過選擇特供企業(yè)來進行保障，再加上領導的注意力很難長久咬定在食品安全上，當工作重心發(fā)生轉移的情況下，這種模式的可持續(xù)性是值得懷疑的。

二、亞運后的鎮(zhèn)街食安辦

2010年是廣州的亞運年，以亞運為工作重心。對于食品安全監(jiān)管工作，領導重視程度、指揮協(xié)調部門工作深入度及各監(jiān)管部門配合度全所未有;對亞運食品安全的配套地方標準法規(guī)制定齊全且及時;政府對亞運食品安全的投入明顯加大;一些地方的配套規(guī)章甚至明確是亞運期間的方案。因此，從諸多方面來看，番禺經(jīng)驗都不具備可持續(xù)性和可復制性。亞運之后，番禺的食品安全監(jiān)管將何去何從?

(一)食安辦的定位問題

番禺區(qū)的鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管機構主要是鎮(zhèn)街食品安全監(jiān)管辦公室。食安辦在亞運特殊時期產生，是否應該作為常設機構設置下來，抑或只是一個臨時機構?如果作為臨時機構，臨時到什么時候?在身份不明確的情況下，經(jīng)費和人員保障都會受到影響，自然也會影響監(jiān)管力度。在鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管工作已經(jīng)越來越重要的時候，取消它形成的缺口又怎樣補充呢?如果作為常設機構，那么必須爭取到編制管理部門對于該機構的認可，同時根據(jù)各鎮(zhèn)(街)不同的工作量，定機構，定編制，定職能;確定內設機構和職責，確定領導職數(shù)和工作人員數(shù)量。在當前經(jīng)濟不景氣、強調小政府的時代，在最基層增加一個機構的難度還是相當大。

與此相關，食安辦應當作為協(xié)調機構還是作為執(zhí)行機構存在?有人認為，食安辦是協(xié)調機構，要注重分工，特別是要注重與各職能部門間的分工;要注重相應的工作方案，用方案來明確職責和責任追求;要制定保障方案，指導應急處置;要注重協(xié)調，敢抓、敢管、敢催①2010年番禺區(qū)食安辦組織各部門到DC鎮(zhèn)考核年度食品安全工作會議記錄。。SQ街的分管領導則認為食安辦不是一個編制內的機構，是一個協(xié)調機構，但也是一個執(zhí)行機構，要注重組織、協(xié)調、監(jiān)督、檢測四個方面②2010年番禺區(qū)食安辦組織各部門到DC鎮(zhèn)考核年度食品安全工作會議記錄。。如果作為一個協(xié)調機構，那么，可以是臨時性的。但是如果作為一個執(zhí)行機構，那么，臨時的身份將會極大地影響它的執(zhí)法能力和監(jiān)管效能。而且，如果只是一個單純的協(xié)調機構，那么在缺乏執(zhí)法的威懾力的情況下，其綜合協(xié)調能力必然會大大受到限制。這一點，番禺區(qū)食安辦也有深刻認識。他們提出食安辦既有綜合協(xié)調的任務，還有自己的監(jiān)管任務;既要加強對村的考核，加強樣品的檢測，還要對行業(yè)自律提出政府指導。目前該區(qū)食安辦正在積極向上爭取，希望在執(zhí)法隊伍上能夠有新的突破③2010年番禺區(qū)食安辦組織各部門到DC鎮(zhèn)考核年度食品安全工作會議記錄。。

(二)食安辦人員的定位問題

鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管辦公室人員主要有三部分:一是領導，食品安全管理辦公室領導由主任一名、副主任一名構成，主任一般由鎮(zhèn)(街)安全辦或者經(jīng)濟辦主任兼任，或者是由分管副鎮(zhèn)長、副書記或黨委委員兼任，副主任是辦公室的工作人員;二是各部門的抽調人員，為了加強與各部門的溝通協(xié)調，鎮(zhèn)(街)食安辦從鎮(zhèn)農辦、工商所、衛(wèi)生檢疫、安全辦各抽調一名工作人員;三是從社會招聘的兩名專業(yè)檢測技術人員。由于機構沒有得到確認，所以這三類人員的角色都還比較尷尬，如靠兼任的辦法解決領導的編制和級別問題，通過各部門抽調的辦法解決部分工作人員的編制問題，通過聘請的辦法解決其他工作人員的待遇問題。

由于抽調人員的來源不一，如鎮(zhèn)農辦是鎮(zhèn)屬地管理、工商所是市政府垂直管理，日常工作開展中往往會出現(xiàn)各種各樣的問題。特別是當被抽調部門的工作緊張時，食安辦內的抽調人員基本就難于保證到位，所以最終食安辦的工作還是落在聘請的專業(yè)技術人員身上，而他們的編制、職權等問題，都是目前暫時無法解決的，這在一定程度上影響著監(jiān)管工作的展開④2010年對鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管人員培訓時工作記錄。。

(三)監(jiān)管執(zhí)法權的問題

番禺區(qū)鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管機構現(xiàn)階段是沒有執(zhí)法權的，在監(jiān)督檢查中遇到違法行為時，或是向有執(zhí)法權的部門移交，或是通過批評教育讓生產經(jīng)營者進行整改。這兩種做法都存在一定的不確定性，一來有執(zhí)法權的部門不一定能及時到達現(xiàn)場;二來移交也浪費行政資源，鎮(zhèn)(街)食品安全機構人員剛剛做完檢查，而接手的執(zhí)法部門還是要從監(jiān)督檢查、調查取證進行完整的執(zhí)法鏈條的工作。食安辦工作人員甚至還沒有統(tǒng)一的用于食品安全檢查的工作證⑤2010年對鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管人員培訓時工作記錄。，在公民的權利意識日益上漲時，食安辦的執(zhí)法往往遭遇尷尬。

鎮(zhèn)(街)食安辦不得不自己摸索出灰色的執(zhí)行辦法，如通過外管中心進行斷水斷電等，使被檢查的食品安全生產經(jīng)營單位“自愿停止生產”或“自行銷毀”。也就是說，雖然理論上鎮(zhèn)(街)食品安全監(jiān)管機構沒有法律授予的執(zhí)法權，不能進行諸如警告、罰款、沒收違法所得、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照等法定意義上的食品安全監(jiān)管常用的行政處罰手段，但在工作中，除了罰款、沒收違法所得、暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照這四項他們需要移交給區(qū)各有關職能部門進行外，其他的三項他們自己均有辦法執(zhí)行。這一點從各街食安辦報送的工作總結中可以略見一斑:DS街食安辦清查無證專項行動小組針對《DS街無證照飲食服務業(yè)整治工作明細表》內名單及其周邊進行檢查，整治行動共查處飲食業(yè)戶95家，其中23家已辦理好相關證照、9家實地查無、2家停業(yè)轉讓、1家停業(yè)裝修、4家限期整改、56家采取停電和查封處理;另對該街轄內中小學周邊無證照經(jīng)營單位進行整治，共查處無證照單位30家，其中2家查封，28家采取查封和停電處理;對該街轄區(qū)內摸查發(fā)現(xiàn)的13家無證照動物油加工點進行查處，清拆無證照動物油生產窩點10家，勸導停止生產單位5家①DS街食安辦2010年報番禺區(qū)質監(jiān)局工作總結。。

由此看來，這些鎮(zhèn)街食安辦事實上已經(jīng)在執(zhí)法，而且也在使用強制的手段。嚴格說來，這種執(zhí)法行為本身是違法的。如果不在法律或制度上理順它，執(zhí)法行為缺乏規(guī)范的情況下，一則極有可能越入侵犯公民合法權益的雷區(qū)，二則執(zhí)法人員本身的合法權益也得不到保障，甚至在受到危害的情況下還無法通過法律途徑來進行救濟。

(四)食品安全監(jiān)管技術手段問題

食品安全監(jiān)管工作是一項技術性較強的工作，需要有相應的技術機構和技術人員作為支撐。鎮(zhèn)(街)食品安全辦公室雖然具有自己的實驗室，有食品安全檢測車，有食品檢測的專業(yè)隊伍，但是其規(guī)模較小，能做的項目不多，食品安全檢測的機構、車輛和人員并沒有通過相關的認證和授權，所做出的檢驗結果嚴格意義上并不能作為執(zhí)法依據(jù)，僅僅能夠作為參考。

同樣，鎮(zhèn)街食安辦也摸索出自己的處理辦法，既進行了抽檢，也依檢結果進行了處罰。如DC街檢出對不合格產品，如果檔主(所有人)沒有意見，就直接銷毀;如果有，就看情況而定，是否委托上級部門復檢②DS街食安辦2010年報番禺區(qū)質監(jiān)局工作總結。。事實上，一般的檔主往往心里沒底，而選擇直接接受處罰。在這樣的權宜之計下，各鎮(zhèn)街都有大量的監(jiān)管成績上報③SJ鎮(zhèn)食安辦2010年報番禺區(qū)質監(jiān)局工作總結。。

(五)與區(qū)各職能部門銜接問題

鎮(zhèn)(街)食品安全辦公室工作一方面受當?shù)劓?zhèn)(街)政府的領導，一方面受區(qū)食品安全辦公室的業(yè)務指導，同時也還經(jīng)常會接到區(qū)各食品安全職能部門要求配合或聯(lián)合執(zhí)法的具體要求。和這么多的職能部門發(fā)生工作聯(lián)系，對于只有幾個常駐工作人員的鎮(zhèn)(街)食品安辦而言，確實是一種挑戰(zhàn)。處于金字塔底端的鎮(zhèn)(街)食安辦還不得不兼行鎮(zhèn)(街)分派的其他職責，甚至是一些和食品安全關系不大的工作，如ST街食安辦2010年就對全街1987頭犬進行免疫④SJ鎮(zhèn)食安辦2010年報番禺區(qū)質監(jiān)局工作總結。，一些鎮(zhèn)街的食安辦工作人員也會被廣州創(chuàng)文或創(chuàng)衛(wèi)抽調去街道口執(zhí)勤。鎮(zhèn)(街)與區(qū)職能部門的矛盾突出體現(xiàn)在到底誰是食品安全監(jiān)管的主體上。區(qū)各監(jiān)管部門認為自己是在配合鎮(zhèn)(街)食安辦在工作，因為一般是鎮(zhèn)(街)食安辦發(fā)現(xiàn)問題后請區(qū)各監(jiān)管部門來執(zhí)法。鎮(zhèn)(街)食安辦則不這樣認為:根據(jù)《食品安全法》，畢竟食品安全監(jiān)管是各監(jiān)管部門的本職工作，因此鎮(zhèn)(街)食安辦只是在配合各監(jiān)管部門的工作。

三、討論:倒退還是進步?

面對中國當前在食品監(jiān)管方面的改革，有幾種不同的理解。一種觀點認為，頻繁地重組和撤并并不代表根本的進步，而只是政府為向公眾有所交待而做出的一種姿態(tài)。這樣的改變甚至可能帶來更加惡化的局面，因為監(jiān)管機構人心渙散，監(jiān)管人員也無心工作。誠如有學者所言，因為不知道未來該如何走，因此整個改革的調子和步驟，就是維持，所有的措施都是臨時性的，招法都是技術性的修修補補⑤張鳴:《中國向何處去》，《21世紀》(香港)，2012年第2期。。先是食藥局獨立，后來又回歸到衛(wèi)生部下，再是工商和質監(jiān)的省以下垂管，2011年又發(fā)文歸地方管，頻繁的變化并沒有讓人看到向好的方向發(fā)展，食品安全事件仍然不停地被曝光，2003年開始就被曝光的瘦肉精事件到今天仍不絕于耳，2008年的重拳出擊之后2010年毒奶粉又卷土重來，改來改去改得大家糊里糊涂，搞不清楚到底是誰在管我們放到嘴中的食品。難怪有人把改革看作是瞎折騰!曾經(jīng)代表著質量安全的QS標識在2009年突然變?yōu)椤捌髽I(yè)生產許可”，政府似乎表明自己的態(tài)度:我們并不打算為市場上得到我們許可準入的企業(yè)生產的食品承擔質量安全的背書。消費者似乎更為迷茫了:如果QS不代表更安全，那么我們?yōu)槭裁葱枰@樣的標識?

另一種觀點認為，地方政府在中國的改革開放中曾經(jīng)起到過重要的作用，而進入改革的深水區(qū)和僵局狀況下，通過重新把權力交由地方政府，有助于打破改革的僵局。正如2008年的三聚氰胺奶粉事件所暴露出來的，正是因為有國家免檢制度的保駕護航，才使得三鹿這樣的大型企業(yè)可以肆無忌憚。2008年國家質檢總局食品監(jiān)管司司長鄔建平自殺，同時暴出國家總局嘗試強行推行電子監(jiān)管碼的事情而引發(fā)的巨大利益鏈。如果中央層面的監(jiān)管并不能免于被企業(yè)捕獲，我們如何能寄希望于地方?研究者認為，地方政府之間的競爭或許能夠對監(jiān)管機構的攫取之手構成一定的威脅。正如2010年毒奶粉卷土重來事件中，大多數(shù)毒奶粉基本上都是在發(fā)達地區(qū)被抽檢發(fā)現(xiàn)的，其來源產出地又大多位于欠發(fā)達貧困地區(qū)，就反映了異地監(jiān)督所能起到的作用①劉亞平:《中國食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治:對毒奶粉卷土重來的剖析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期。。地方固然為了經(jīng)濟利益而保護本地的企業(yè)，然而在經(jīng)濟一體化的背景下，企業(yè)尤其是大企業(yè)往往面對的是全國性市場，不局限在一地銷售其食品，就算企業(yè)能夠捕獲某地的政府或監(jiān)管部門，它還面臨著產品流通地的其他地方政府及監(jiān)管部門，因此，企業(yè)必然面臨外地政府的監(jiān)督，而這種地方政府之間的競爭將能夠構成對企業(yè)的威懾。在缺乏對權力行使者的選舉約束的情況下，分權帶來的地方政府間競爭可能是約束監(jiān)管者的有力武器，從而為食品安全增加保障。

監(jiān)管重心的下移有利于加強對中小生產經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管，特別是對那些無證無照戶的清查，并且不留監(jiān)管死角。我國100多萬個食品生產單位，約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產合格食品的必備條件;食品經(jīng)營企業(yè)達300多萬家，大多為個體工商戶，缺乏必要的設施，經(jīng)營管理落后②富子梅:《食品安全監(jiān)管任重道遠》，《人民日報》2004年10月18日。。這些企業(yè)多數(shù)是無證生產或無照經(jīng)營，它們工藝技術落后，設備設施陳舊，從業(yè)人員素質低，缺乏基本的食品安全常識，以至于常常在無知的情況下使用違禁藥物。一些食品小作坊貪圖私利，偷工減料，非法購進劣質原料等，嚴重影響著我國的食品安全形勢。囿于中國的經(jīng)濟發(fā)展水平和獨特飲食習慣，至少在今后相當長的一段時間內，食品市場仍將由大量中小企業(yè)③關于什么是中小企業(yè)，不同國家、不同經(jīng)濟發(fā)展的階段、不同行業(yè)對其界定的標準不盡相同。2011年6月，工信部等聯(lián)合印發(fā)了《關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》，分行業(yè)確定了劃型標準，從營業(yè)收入、從業(yè)人員等方面界定了中小企業(yè)的標準，但是沒有一個針對食品行業(yè)的標準。所主導。在這樣的情況下，食品安全交由地方政府來負責似乎是正道。因為不管是正規(guī)的生產企業(yè)也好，無證無照的加工窩點也好，都需要有個生產加工的場所，無證無照的小作坊小攤販往往存在于各式各樣的農民房、出租屋內，而且往往非常隱蔽，選擇深夜時間加工。在缺乏實質性證據(jù)的情況下，監(jiān)管部門單憑懷疑是無法進入的。發(fā)現(xiàn)這些生產窩點，鎮(zhèn)(街)村擁有相當大的優(yōu)勢，特別是鎮(zhèn)(街)政府的外管辦(或出租屋管理中心)，及所轄行政村的治安隊，通常可以把監(jiān)管力量延伸到幾乎每一棟廠房和農民房、出租屋。鎮(zhèn)(街)一般設有公安分局或派出所等力量，各村又有治安聯(lián)防隊，鎮(zhèn)街人員在開展食品安全專項檢查或聯(lián)合檢查時，企業(yè)拒絕開門躲避檢查或使用暴力抗法的可能性均不高，企業(yè)也明白這樣做的違法成本可能相當大，由鎮(zhèn)街開展食品安全監(jiān)管工作往往能夠大力打擊違法企業(yè)躲避監(jiān)管和暴力抗法的行為。

鎮(zhèn)(街)食安辦的成立起到了對食品安全工作的兜底作用，監(jiān)管部門不愿意或認為沒有依據(jù)由自己來處理的問題，鎮(zhèn)(街)食安辦都責無旁貸，原因在于考核制度:每年年底區(qū)食安辦會同各個職能部門對鎮(zhèn)(街)食品安全工作進行考核和打分，這項工作對鎮(zhèn)(街)食安辦的壓力很大，如果因為食品安全監(jiān)管方面的工作而拉后腿，影響的是全鎮(zhèn)(街)的年終獎。如針對盒飯外賣的問題，衛(wèi)生部門稱盒飯外賣屬于銷售行為，屬于流通環(huán)節(jié)，歸工商部門監(jiān)管;工商部門稱盒飯外賣屬于生產者的制售行為，屬于生產許可證的方便食品范圍，屬于質監(jiān)部門監(jiān)管;質監(jiān)部門認為，盒飯外賣屬于餐飲環(huán)節(jié)，應該屬于食藥局，監(jiān)管部門推來推去。在媒體報道了黑飯盒加工點的惡劣工作環(huán)境后，XGW街開始進行整治，依托出租屋及外來流動人口管理服務中心的日常巡查發(fā)現(xiàn)線索，街道辦則進行查處。筆者問道:為什么你們街道要攬下這個事來呢?該街道辦的主任回答:問責要問到我頭上啊!主管領導看到媒體報道后一個電話打來，問我是怎么回事?我能不干嗎?區(qū)里的各監(jiān)管部門到年終都要考核我們，到時候因為食品衛(wèi)生的事情影響全街道辦人的年終資金，我還抬得起頭來?①訪談記錄:XGWJDB20120312。食安辦的兜底作用還表現(xiàn)在，對于一個投訴，不管由上級哪個職能部門轉下來，只要和食品有關的，通常都先由食安辦處理，可以避免多部門監(jiān)管可能造成的職權交接范圍而出現(xiàn)無人監(jiān)管的情況。

監(jiān)管重心的下移可能也預示著鎮(zhèn)(街)職能的根本轉變。隨著中國的經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展，街道辦事處在工作對象、任務、組織結構，職能和人員配置等方面都已經(jīng)發(fā)生重大的變化，已從派出機構演變成幾乎涵蓋一級政府所有管理職能的機構，包括居民事務、民政事務、司法事務、交通運輸、消防安全、城市設施、衛(wèi)生健康、城市綠化、環(huán)境保護、人民防空、計劃生育、勞動管理、文化教育、集體經(jīng)濟、第三產業(yè)、市場管理、社區(qū)服務等。如果再加上食品安全監(jiān)管，鎮(zhèn)(街)必將不負重荷。在這種情況下，選擇性地執(zhí)行將成為各鎮(zhèn)(街)的無奈選擇。因此，前述分權化的監(jiān)管優(yōu)勢是否能夠發(fā)揮，以及在多大程度上得到發(fā)揮，仍取決于上面的壓力，甚至意味著以其他工作為代價來實現(xiàn)食品安全。這顯然并非長久之計，監(jiān)管工作的“臨時性”和“應付性”也就不可避免了。然而，這也可能是一個實行鎮(zhèn)(街)職能轉變的良好契機，鎮(zhèn)(街)必然要在諸多亂麻中理出自己的工作重點和重心。這些年來，鎮(zhèn)(街)的工作重心已經(jīng)發(fā)生較大的轉變，從以計劃生育甚至是經(jīng)濟建設為中心慢慢轉向社會管理和社會服務。鎮(zhèn)(街)是否能夠以此次監(jiān)管重心下移為契機來打開新篇章，我們將拭目以待。如前所述，在對付小作坊、小攤販方面，鎮(zhèn)(街)確實有著工作方面的優(yōu)勢，在“鐵路警察、各管一段”的食品安全監(jiān)管制度安排中，鎮(zhèn)(街)設食安辦全過程管理相關食品安全事項，在綜合協(xié)調方面也能夠起到兜底的作用。

四、進一步的改革展望

在食品安全監(jiān)管問責日益嚴厲的情況下，食品安全似乎成為燙手的山芋，監(jiān)管重心的下移一定程度上反映了監(jiān)管部門的權宜之計——重心下移的同時責任也在下移。然而，盡管有前述種種優(yōu)勢，監(jiān)管重心下移的一個致命問題是不容忽視的:由于監(jiān)管技術的薄弱以及地方保護主義的問題，地方對大企業(yè)的監(jiān)管能力是非常有限的。前文介紹的鎮(zhèn)(街)為應對自己定位不清的問題而摸索出來的一些權宜之計，如果可以“嚇”到中小企業(yè)的話，對大企業(yè)顯然是無效的。盡管官方反復通過輿論宣傳中國的食品安全風險主要來源于廣大中小企業(yè)，但近年來讓公眾對食品安全失去信心的恰恰是發(fā)生在大企業(yè)身上的問題。一些大型甚至是惡劣的食品安全事件如“三鹿”“雙匯瘦肉精”“蒙牛牛奶”等一再警示我們，在企業(yè)做大做強的同時，如何加強政府對這些大企業(yè)的監(jiān)管能力，應當是現(xiàn)代監(jiān)管型國家建構的重中之重。

食品的集約化大生產為細菌、原生生物和病毒的傳播創(chuàng)造了更為有利的條件。如，在養(yǎng)殖、運輸、屠宰和加工過程中有大量動物或肉制品的相互接觸。從收獲到消費的過程中，越多的人接觸食品，傳播食源性傳染病的可能就越大。正是這種現(xiàn)代食品生產和配送條件，篩選出了最難以應付的致病菌菌株并造成其廣泛傳播②瑪麗恩·內斯特爾:《食品安全——令人震驚的食品行業(yè)真相》，北京:社會科學文獻出版社，2004年，第11頁。。大企業(yè)帶來的食品風險不同于小作坊、小攤販，其危害和影響可能更甚。監(jiān)管重心只圍繞廣大中小企業(yè)，結果必然是“管不勝管、防不勝防”③關于這一問題，參見劉亞平:《走向監(jiān)管國家:食品小作坊的質量與安全》，香港《21世紀》2011年第6期;《中國式監(jiān)管國家的問題與反思:以食品安全為例》，《政治學研究》2011年第2期。。政府必須正視這一問題，監(jiān)管體制的設計和改革也必須回應這一問題。

從管理的成本收益來看，對大企業(yè)進行監(jiān)管的效率顯然要高于廣大零散的中小企業(yè)。這表現(xiàn)在，大企業(yè)的行為能夠形成良好的示范效應，帶動中小企業(yè)的良性發(fā)展。對大企業(yè)的違法行為進行處理能夠產生較大威懾，向社會傳遞信息，告訴其他從業(yè)者:監(jiān)管者認可的行為規(guī)則是什么。處理一家大企業(yè)，對社會的威懾力要遠大于處理若干中小企業(yè)。特別是對行業(yè)普遍的潛規(guī)則而言，只罰小的，不動大的，“只打蒼蠅不打老虎”，形成機會主義的文化，小廠商被打不被認為是因為違法而打，而看作是自己運氣不佳。把眼睛盯著小的，最后的結果是完全沒有能力去撲火，因為四處都是火。

另外，大企業(yè)往往能夠控制食品鏈上游甚至下游的中小企業(yè)，以大企業(yè)為重心進行監(jiān)管，中小企業(yè)自然會受到相應的壓力，從而事半功倍。風險會沿著食品鏈條傳遞，如果不清晰界定企業(yè)的責任，很容易導致最后的“有組織的不負責任”，或者責任被推給那些根本沒有能力承擔風險的主體，而最有能力對抗這些風險的大企業(yè)則可以將責任推得一干二凈。比如，大型零售商因為對市場的控制而在與零散的供貨商之間進行交易時擁有相當大的市場權力，并能夠利用這種權力來設定標準或交易條件，它們完全可以利用自己的市場力量和對話語權的把控將責任推給零散養(yǎng)殖戶或奶農等。大企業(yè)可以轉嫁責任，中小企業(yè)又管不勝管，最后就只能寄望于消費者的自我保護了。顯然，對大型企業(yè)而言，消費者是很難與之進行對抗的，這也正是崇尚自由市場的美國發(fā)展出現(xiàn)代監(jiān)管國家的根本原因①劉亞平:《美國食品監(jiān)管改革及其對中國的啟示》，《中山大學學報》社會科學版2008年第4期。。

我國目前對中小企業(yè)的監(jiān)管力度應該說是非常大的，以至于有人認為，世界上沒有任何國家和地區(qū)有我們這么大的監(jiān)管力度②陳君石院士在2012年6月全國食品安全宣傳啟動儀式暨第四屆中國食品安全論壇上的發(fā)言。參見《院士回應中國食品安全監(jiān)管力度世界最強言論》，《新京報》2012年6月18日。。但是為什么仍然管不好?確實，面對如此雜、散、廣的小食品生產銷售企業(yè)，監(jiān)管力量再龐大也只能望洋興嘆。監(jiān)管重心下移，把責任甩給基層政府也確實是當下的權宜之計。從長遠來看，對中小企業(yè)更應發(fā)揮市場作用，以消費者為中心，通過市場紀律實現(xiàn)中小企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。我國現(xiàn)在的監(jiān)管強調發(fā)證和追溯制度，這些都顯然有利于大企業(yè);而對中小企業(yè)而言，則是在它們本來就艱難的生存環(huán)境中雪上加霜。通過許可實施的市場準入的方式人為將廣大小企業(yè)排除在市場之外，既增加了監(jiān)管的難度——大量精力被用于驅趕無證無照者，也限制了消費者的選擇。一些傳統(tǒng)的食品制作方式可能無法達到現(xiàn)代大企業(yè)的衛(wèi)生標準，但是它卻迎合相當一部分消費者的飲食習慣與需求。在這種情況下，通過信息披露讓消費者知道自己的選擇所潛在的風險，形成對中小企業(yè)的市場壓力，是更為合理的監(jiān)管方式。賦權給消費者使之有能力對抗企業(yè)的不法行為，是應對現(xiàn)代食品安全風險的王道。甚至可以說，市場經(jīng)濟發(fā)展的關鍵不在于扶持企業(yè)，而在于扶持作為消費者的普遍公眾。消費者的維權能力提高了，企業(yè)自然會去考慮如何回應消費者的需求，自然會想千方設百計去提升產品質量。我國目前消費者的自我權益維護往往非常困難，這表現(xiàn)在消費者在維權時，常常陷于商家與商家、商家與企業(yè)的相互推諉之中;也表現(xiàn)在面對現(xiàn)代食品的風險，負有舉證責任的消費者很難拿出明確的證據(jù)說明自己的損害是由某一食品造成的;更表現(xiàn)為消費者以個體為單位的維權在強勢的企業(yè)面前往往顯得蒼白無力。市場有著強有力的約束和制裁力量，因此精明的監(jiān)管應以消費者為中心，盡量利用市場的力量，通過市場紀律實現(xiàn)中小企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

C913．3

A

1000－9639(2012)06－0177－09

2012—06—07

中山大學“985工程”三期項目

劉亞平(1976—)，女，湖北洪湖人，中山大學政治與公共事務管理學院、中國公共管理研究中心副教授(廣州510275);

蔡 寶(1982—)，男，廣東揭西人，廣州市臺灣同胞聯(lián)誼會職員(廣州510600)。

【責任編輯:楊海文;責任校對:楊海文，許玉蘭】