地方政府金融監(jiān)管績效評估體系及實證研究

劉玉強

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）＊

一、問題的提出與文獻(xiàn)述評

發(fā)端于美國的次貸危機演變?yōu)槿蛐越鹑谖C，對全球經(jīng)濟、政治發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了巨大沖擊和破壞，促使人們開始反思和探索金融發(fā)展和金融監(jiān)管問題，加強金融監(jiān)管再次成為關(guān)注的焦點。同時，隨著經(jīng)濟全球化進(jìn)程不斷推進(jìn)，中國金融市場與國際金融市場日漸融為一體，中國面臨的金融關(guān)系更加復(fù)雜化，金融風(fēng)險日趨增大。加強對金融機構(gòu)的監(jiān)督和管理，維護(hù)金融安全和穩(wěn)定也就成為當(dāng)前中國政府的重要職責(zé)。

綜觀國內(nèi)外研究成果，關(guān)于金融監(jiān)管績效評估的研究主要有：祁敬宇、祁紹斌（2007）將金融監(jiān)管理論劃分為早期金融監(jiān)管理論、全面控制的金融監(jiān)管理論、放松金融監(jiān)管理論、重新金融監(jiān)管理論［1］。梁慶軍（2009）提出了金融監(jiān)管的需求理論、效應(yīng)理論和信息經(jīng)濟學(xué)框架下的金融監(jiān)管的金融約束理論和金融中介理論［2］。Varian（1996）認(rèn)為，金融監(jiān)管作為一種公共產(chǎn)品，“是一種降低或消除市場失靈的手段”，金融系統(tǒng)的內(nèi)在脆弱性要求進(jìn)行金融監(jiān)管。美國經(jīng)濟學(xué)家海曼·明斯基認(rèn)為，金融市場是一個信息不對稱、信息不完全的市場，需要政府提供金融監(jiān)管這種公共產(chǎn)品。Anthony M.Santomero（1999）和Richard J.Herring從成本—收益的視角闡述了最佳監(jiān)管是什么樣的監(jiān)管。Peter Andrews（1999）、Isaac Alfon和Howard Davies（2000）提出了關(guān)于金融監(jiān)管當(dāng)局怎樣應(yīng)用成本—收益分析方法來評價工作的策略。秦宛順等（1999）和劉鶴麟（2002）等通過微觀經(jīng)濟分析手段，對金融監(jiān)管的成本與收益展開了純理論分析［3］，對從理論層面尋求監(jiān)管成本和收益的最佳均衡點來實現(xiàn)監(jiān)管效率最優(yōu)化的方法進(jìn)行了綜合評價［4］。

雖然關(guān)于金融監(jiān)管的理論研究成果頗多，但是對地方政府金融監(jiān)管績效評估進(jìn)行專門研究的文獻(xiàn)資料還較為缺乏。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的地方政府金融監(jiān)管績效評估體系，發(fā)現(xiàn)制約金融監(jiān)管績效的因素，是值得深入研究的課題。

二、地方政府金融監(jiān)管績效評估指標(biāo)體系設(shè)計

（一）地方政府金融監(jiān)管績效及其評估的界定

金融監(jiān)管是指政府金融主管部門依國家法律法規(guī)的授權(quán)對金融機構(gòu)如商業(yè)銀行、保險機構(gòu)、證券機構(gòu)、財務(wù)公司等機構(gòu)的設(shè)立及其經(jīng)營活動的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等一系列的活動，并以此促使各類型的金融機構(gòu)依法經(jīng)營和穩(wěn)健發(fā)展，包括市場準(zhǔn)入、市場運行、市場退出等監(jiān)管內(nèi)容。

美國“國家績效管理小組”指出，績效評估是“測量達(dá)到既定目標(biāo)的情況——包括將資源轉(zhuǎn)化為公共物品及服務(wù)（產(chǎn)出）的效率、產(chǎn)出的質(zhì)量（他們向顧客提供服務(wù)的質(zhì)量和顧客的滿意度）、結(jié)果（行為的實際效果與其預(yù)期目標(biāo)相比較）、及其在達(dá)成計劃目標(biāo)的過程中政府運作的效率——的一個過程?！保?］我國學(xué)者認(rèn)為，政府績效評估“是運用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對政府績效進(jìn)行評定和劃分等級”［6］。據(jù)此，可以認(rèn)為，地方政府金融監(jiān)管績效評估是指為提高地方政府金融監(jiān)管績效，社會公眾、“第三方”或考評專家等評估主體，運用一系列的評估措施、機制和技術(shù)盡可能客觀準(zhǔn)確地測定地方政府實現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)的情況，并將評估結(jié)果及時反饋給被考評對象的過程。

（二）地方政府金融監(jiān)管績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的原則及具體評估指標(biāo)的設(shè)計

構(gòu)建合理有效的地方政府金融監(jiān)管績效評估指標(biāo)體系，既要遵循金融監(jiān)管績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的一定原則，又要結(jié)合地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)自身特點及其責(zé)任使命。一是要堅持4E原則。“4E”指Efficiency（效率）、Effectiveness（效果）、Economy（經(jīng)濟）和Equity（公平）。由于地方政府金融監(jiān)管的費用大部分由被監(jiān)管者承擔(dān)，當(dāng)前責(zé)任政府、效能政府、服務(wù)型政府構(gòu)建迫使監(jiān)管當(dāng)局減少監(jiān)管成本、節(jié)約資源、提高監(jiān)管效能，反映到指標(biāo)體系的構(gòu)建上，就要求挑選指標(biāo)時遵循“4E”原則。二是客觀全面原則?？冃е笜?biāo)的制定要周密、合理、客觀，能涵蓋地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)的重要績效，全面系統(tǒng)地反映地方政府金融監(jiān)管績效的數(shù)量和質(zhì)量要求。三是一致性原則。即要求指標(biāo)體系與地方政府金融監(jiān)管的實際情況相一致性，要充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和金融事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，充分考慮到地區(qū)差別。四是簡單實用原則。績效評估指標(biāo)應(yīng)該具有一定的可測性，且在評估過程中也應(yīng)該是切實可行的，至少保證能獲取充足的相關(guān)信息。

建立地方政府金融監(jiān)管績效指標(biāo)體系是測評的關(guān)鍵，測評結(jié)果的有效性、可靠性在很大程度上就取決于績效指標(biāo)體系的科學(xué)性和有效性。因此，具體評估指標(biāo)設(shè)計為4類：獨立性指標(biāo)、責(zé)任性指標(biāo)、透明性指標(biāo)和操守性指標(biāo)。如表1所示。

表1 地方政府金融監(jiān)管績效評估指標(biāo)體系

三、地方政府金融監(jiān)管績效評估方法及實證研究

地方政府金融監(jiān)管屬于政府的經(jīng)濟監(jiān)管，屬于公共服務(wù)績效范疇，在一定程度上被視為是不同屬性的綜合體，它包含可感知的屬性和不可感知（或主觀）的屬性，在其雙層屬性中，不可感知的屬性是很難被精確衡量的。對于地方政府金融監(jiān)管績效，由于不同公眾的偏愛以及其在公共服務(wù)過程中的角色差異，導(dǎo)致他們對服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生不同的感知，且其感知會在一個比較大的范圍內(nèi)波動。而在評價這些帶有模糊性的與人們主觀判斷有關(guān)的概念時，模糊集表現(xiàn)出了極強的適用性。［7］因此，本文采用基于模糊集的多屬性決策方法來測評政府金融監(jiān)管績效水平。

（一）評估方法

設(shè)有s位公眾參與地方政府金融監(jiān)管績效評估，則第k個公眾對第j個地方政府金融監(jiān)管績效的第i個指標(biāo)的測評，可以根據(jù)三角模糊數(shù)概念定義表示為。

設(shè)X＝（x1，x2，…，xn）為被測評地方政府金融監(jiān)管績效集合，U＝（u1，u2，…，um）為地方政府金融監(jiān)管績效評估指標(biāo)集合，W＝（w1，w2，…，wm）T為指標(biāo)體系權(quán)重向量。另外，公眾對地方政府金融監(jiān)管xj∈X有一定的主觀偏好，主觀偏好值則可以表示為。如果根據(jù)指標(biāo)ui∈U對地方政府金融監(jiān)管績效xj進(jìn)行績效測評，可得出測評對象xj的測評指標(biāo)ui的值為，綜合各個指標(biāo)的評價值可以得到模糊評價矩陣。

為了消除不同量綱對評價結(jié)果的影響，使各指標(biāo)間具有可比性，需要將評價矩陣轉(zhuǎn)化為規(guī)范化矩陣，其 中就是公眾在各屬性下對地方政府金融監(jiān)管xj的客觀偏好值。

根據(jù)基于期望值的模糊多屬性決策方法原理［8］，利用三角模糊數(shù)計算主觀偏好值及規(guī)范化矩陣中的的期望值，分別以表示，則可以得到：

上面兩式中，0≤a≤1，a值的具體確定取決于評價公眾的態(tài)度，a＞0.5表示公眾比較樂觀；a＝0.5表示公眾既不樂觀也不悲觀；a＜0.5表示公眾比較悲觀，從而得到期望值評價矩陣。

由于各種因素的制約，公眾的主觀偏好與客觀偏好之間往往存在一定的偏差，若將地方政府金融監(jiān)管績效j的第i個指標(biāo)的期望值與公眾的主 觀 期 望 值之間的偏差記為σij，則有地方政府金融監(jiān)管xj的所有指標(biāo)期望值與主觀期望值之間的偏差記為σj，則為了使測評結(jié)論具有合理性，指標(biāo)權(quán)重向量W的選擇應(yīng)使公眾的主觀感受與客觀偏好之間的總偏差最小，因此，可建立如下單目標(biāo)優(yōu)化模型：

利用權(quán)重向量W＝（w1，w2，…，wm）T計算各地方政府金融監(jiān)管績效的綜合指標(biāo)期望值為。根據(jù)值的大小對地方政府金融監(jiān)管績效進(jìn)行排序和擇優(yōu)，期望值大的地方政府金融監(jiān)管績效相對較高。

在進(jìn)行評價時有時能提供部分權(quán)重信息，對于wi，假設(shè)di1＜wi＜di2（0＜di1＜di2＜1，且），Y為di1＜wi＜di2的集合（i＝1，2，…，m），同理，可建立單目標(biāo)優(yōu)化模型：

求解該模型得到最優(yōu)指標(biāo)權(quán)重向量W，利用可以得到各個地方政府金融監(jiān)管績效綜合指標(biāo)期望值，最后根據(jù)值的大小對樣本政府金融監(jiān)管績效進(jìn)行排序和擇優(yōu)。

（二）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

以湖南省長沙市、湘潭市以及株洲市為樣本，對地方政府金融監(jiān)管績效展開實證測評研究。所用數(shù)據(jù)均是本人于2010年12月通過調(diào)查問卷的形式調(diào)查收集，在這3個市區(qū)隨機訪談了包括6個區(qū)的60家金融機構(gòu)。將這些金融機構(gòu)代表對各指標(biāo)的評價按上述提出的方法進(jìn)行處理，并以三角模糊數(shù)的形式給出測評指標(biāo)值，見表2。

（三）樣本政府金融監(jiān)管績效實證測評

利用上述方法對3個區(qū)域政府金融監(jiān)管績效進(jìn)行排序。首先根據(jù)表2中的指標(biāo)數(shù)據(jù)，建立模糊評價矩陣。

由于各項指標(biāo)均為效益型指標(biāo)，可將模糊評價矩陣轉(zhuǎn)化為規(guī)范化評價矩陣。

表2 地方政府金融監(jiān)管績效評估指標(biāo)數(shù)據(jù)

利用前面的公式可求得3個地區(qū)政府地方政府金 融 監(jiān) 管 的 綜 合 期 望 值按值從大到小的順序排列即得它們的排序為x1＞x3＞x2。故3個地區(qū)中x1政府的金融監(jiān)管績效最高。因此，在指標(biāo)權(quán)重完全未知和部分指標(biāo)權(quán)重已知兩種情形下，對上述3個地區(qū)政府金融監(jiān)管績效進(jìn)行排序和擇優(yōu)的最終結(jié)果一致。

四、結(jié)論及政策建議

從上述實證測評結(jié)果可以得出以下結(jié)論：從總體上看，樣本政府金融監(jiān)管績效評估工作取得了一定成效，金融監(jiān)管水平、監(jiān)管效率有所提升。通過評估發(fā)現(xiàn)，樣本政府及其相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)（金融辦）在外部監(jiān)管治理上整體水平不高，仍處于起步階段；地方政府金融監(jiān)管的獨立性不強，責(zé)任性有待提高，透明度偏低，操守性有待加強。因此，需要深化政府金融監(jiān)管體制改革，加快轉(zhuǎn)變地方政府金融監(jiān)管部門職能，提高信息公開的數(shù)量和質(zhì)量，健全責(zé)任追究制度，提高工作人員的綜合素質(zhì)，更好地發(fā)揮地方政府維護(hù)地方金融穩(wěn)定和金融安全的作用。

［1］祁敬宇，祁紹斌.金融監(jiān)管理論與實務(wù)［M］.北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2007：6.

［2］梁慶軍.國外金融監(jiān)管理論研究綜述［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2009，（21）：22.

［3］秦宛順，靳云匯，劉明志.金融監(jiān)管的收益成本分析［J］.金融研究，1990，（1）：50－56.

［4］金子壽，劉鶴麟.金融監(jiān)管的成本收益分析［J］.金融教學(xué)與研究，2002，（1）：2－4.

［5］The Performance Measurement Study Team，USA.Serving the American Public：Best Practices in Performance Measurement［OL］.http：//orau.gov/pbm/links/npr2.html.

［6］彭國甫.對政府績效評估幾個基本問題的反思［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報，2004，（3）：6.

［7］劉靜，盛明科，陳添源.基于模糊多屬性決策的政府公共服務(wù)公眾滿意度測評研究［J］.當(dāng)代經(jīng)濟管理，2008，（2）：45.

［8］Liou T S，Wang M J.Ranking fuzzy numbers with integral value［J］.Fuzzy Sets and Systems，1992，（50）：249－255.