王東東 徐 潔
(徐州市放射性與危險廢物管理處,徐州 221000)
電磁輻射是電磁波將能量向周圍空間輻射的一種現(xiàn)象。人類一直生活在電磁環(huán)境中,在漫長的歲月中,人們受到的電磁輻射主要來源于自然界,照射水平較低且相對穩(wěn)定[1]。隨著人類文明的發(fā)展,人類進入到信息社會,電視塔、廣播臺、氣象和軍事雷達、移動通信基站、高壓輸變電系統(tǒng)等電磁設(shè)備(設(shè)施)越來越多,推動了社會的進步和人們生活的便利,但也造成大量的電磁能量進入到環(huán)境中。電磁輻射污染是一種能量污染,看不見摸不著,但充滿了人類生活的空間,且穿透力極強。其一旦超過國家規(guī)定的標準限值將嚴重危害人們的身體健康和自然生態(tài)平衡。近年來,隨著人們環(huán)境意識的不斷提高,電磁輻射污染投訴及糾紛越來越多,本文將以徐州市2007—2011年間接訪和處理的此類投訴為例,深入分析投訴產(chǎn)生的原因,并提出可行的預防和解決辦法。
截至2011年年末,徐州市在用的主要電磁輻射設(shè)備(設(shè)施)包括廣播電視電磁類設(shè)備56臺,移動通信基站5000余個, 110kV及以上輸變電線路261條, 110kV及以上變電站和開關(guān)站111座,氣象雷達2臺。從行業(yè)發(fā)展來看,由于有線電視、電腦網(wǎng)絡的普及,廣播電視類設(shè)備基本上保持穩(wěn)定,沒有增加。移動通信基站建設(shè)較快,從2007年的2000個增加到5000個,平均每年增加20%左右,市區(qū)300~500米,農(nóng)村地區(qū)人口集聚區(qū)2~3千米建有一個通信基站。高壓輸變電系統(tǒng)隨著經(jīng)濟快速發(fā)展增加也很快,平均每年增加15%。其他行業(yè)電磁輻射設(shè)備(設(shè)施)基本上保持穩(wěn)定狀態(tài)。從2007—2011年接訪的電磁輻射類投訴來看,基本上集中于移動通信基站和高壓輸變電系統(tǒng)。
2007—2011年,徐州市接訪的電磁輻射污染投訴從23件躍升至47件,年均增幅約22%,5年共接訪165件。其中移動基站類投訴121件,約占全部投訴的73%;高壓輸變電類35件,約占21%;廣播電視及民用雷達類6件,約占4%;其他類型3件,約占2%(見表1)。其他類型包括工業(yè)用大功率電磁爐、軍用雷達等設(shè)施的投訴。從表1數(shù)據(jù)可以看出,移動通信基站類投訴程逐年上升趨勢,年增幅約20%。其他電磁輻射類投訴基本保持穩(wěn)定。
表1 2007—2011年電磁輻射投訴統(tǒng)計
對于電磁輻射方面的環(huán)境管理主要依據(jù)是原國家環(huán)??偩钟?997年頒布的《電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》(18號令)。該管理辦法屬于部門規(guī)章,實施時移動通信行業(yè)處于起步階段,全市僅有幾十個基站。高壓輸變電項目建設(shè)地點距離居民區(qū)均較遠,不易造成居民的不滿和投訴。經(jīng)過將近15年的發(fā)展,徐州市移動通信基站達到了5000個,市區(qū)內(nèi)110千伏以上變電站的建設(shè)可選用地越來越少,距離居民區(qū)也越來越近,甚至和居民區(qū)僅一墻之隔。管理辦法實施時的電磁環(huán)境和現(xiàn)在不可同日而語,其部分規(guī)定不適用現(xiàn)實情況,造成了環(huán)保部門管理和執(zhí)法上存在無法可依的局面,由于環(huán)境管理不到位,造成了電磁設(shè)備(設(shè)施)建設(shè)時環(huán)境違法行為時有發(fā)生,引起居民投訴。
環(huán)保部門對于電磁輻射進行技術(shù)管理的標準是《電磁輻射防護規(guī)定》(GB8702-88),該標準僅對0.1MHz以上電磁輻射的職業(yè)和公眾導出限值進行了規(guī)定。由于高壓交流輸變電系統(tǒng)輻射屬于工頻電場和工頻磁場,頻率只有50Hz,對此進行環(huán)境管理的技術(shù)依據(jù)來源于《500千伏超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術(shù)規(guī)范》(HJ/T24-1998),該技術(shù)規(guī)范屬于行業(yè)推薦標準,作為環(huán)境監(jiān)管依據(jù)在法理上是行不通的[3]。超高壓輸變電系統(tǒng)建設(shè)環(huán)保技術(shù)標準的缺失也導致規(guī)劃部門在變電站和輸電走廊的規(guī)劃上無防護距離上的考慮,距離居民區(qū)太近,導致居民強烈反對,并引起大規(guī)模的群訪和集訪事件發(fā)生,并且難以解決。
環(huán)保部門長期以來形成的以地表水、環(huán)境空氣、噪聲、固廢和危險廢物防治為中心的工作思路和管理模式導致地方環(huán)保部門始終沒有將電磁輻射的污染防治納入到日常工作中來。在監(jiān)管人員、監(jiān)測設(shè)備、執(zhí)法經(jīng)費的配備上離實際工作需求差距太大。在電磁輻射建設(shè)項目每年遞增18%,污染投訴每年遞增22%的情況下,徐州市環(huán)保部門僅在放射性管理處設(shè)置一名兼職人員負責項目審批、現(xiàn)場監(jiān)察、糾紛調(diào)處工作,由此可見一斑。這導致部分電磁輻射項目環(huán)境違法行為查處不力,糾紛處理不到位而重復上訪、越級上訪的事件時有發(fā)生。
電磁輻射污染是一種能量輻射,其管理和防治模式與地表水、環(huán)境空氣等物質(zhì)污染模式有本質(zhì)區(qū)別,需要監(jiān)管者具備一定的電磁輻射專業(yè)知識和糾紛處理技巧。目前,環(huán)保部門并沒有對電磁輻射監(jiān)管人員實行資質(zhì)管理。專業(yè)知識的欠缺導致在此類糾紛調(diào)處上不作為或不敢作為。
由于電磁輻射污染防治法律、法規(guī)缺失,地方環(huán)保部門的不夠重視也導致電磁輻射設(shè)備(設(shè)施)的建設(shè)方和使用方缺乏社會責任感和環(huán)境保護意識,對群眾的合理訴求置之不理,以強勢姿態(tài)進行建設(shè)引起群眾強烈的不滿。
按照環(huán)保部《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》和相關(guān)法律規(guī)定,環(huán)保部門對于電磁輻射類建設(shè)項目實行“兩級審批,四級監(jiān)管”的管理模式。兩級審批指國家和省級環(huán)保部門按照各自權(quán)限審批全部的電磁輻射類項目(豁免管理項目除外),市縣兩級環(huán)保部門僅有預審權(quán)限,四級監(jiān)管指國家、省、市、縣環(huán)保部門均能對轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目進行現(xiàn)場管理[4]。由于市縣環(huán)保部門沒有項目審批權(quán),發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為也無處罰權(quán),調(diào)查取證后必須交于審批部門進行處罰,不利于違法行為的提早發(fā)現(xiàn)、及時糾正。而且按照糾紛投訴的屬地化處理原則,市縣環(huán)保部門又負責轄區(qū)內(nèi)的電磁輻射污染投訴的調(diào)處。沒有審批和處罰權(quán),處理投訴就非常被動,不利于糾紛的及時、有效處理。
移動通信基站類建設(shè)項目約占到全部電磁輻射類建設(shè)項目的90%,在項目環(huán)評和環(huán)保驗收上和其它項目相比有其自身的特點:第一是項目環(huán)評采取打包形式,移動、聯(lián)通和電信三家運營商每年年初將年度要建的幾百個基站放在一個環(huán)評報告中進行評價,根據(jù)技術(shù)參數(shù)算出水平和垂直保護距離。環(huán)保部門在審批時不可能做到實地查看全部擬建地點周圍環(huán)境;第二是移動通信基站在實際建設(shè)過程中由于受到業(yè)主或群眾的反對而隨意變更建設(shè)地點,實際建設(shè)點與環(huán)評上的擬建點相差太大,也不到原審批部門進行備案;第三是手機用戶的快速發(fā)展和單個移動基站容量的有限性導致單個基站覆蓋范圍越來越小,目前城市里單個基站覆蓋半徑約300~500米。所以某些大型居民小區(qū)內(nèi)必須建設(shè)移動基站;第四是移動通信基站在建成后的環(huán)保驗收中,現(xiàn)場監(jiān)測的數(shù)量也只有20%左右,遠遠達不到法規(guī)要求的50%水平,由此也造成大量的基站在建設(shè)和運行期,環(huán)保部門一次都沒有進行現(xiàn)場監(jiān)察。
近年來,快速的經(jīng)濟發(fā)展導致巨量人口涌入城市居住,市區(qū)的用電量越來越大,因此需要在市區(qū)內(nèi)建設(shè)更多的高壓變電站以滿足用電需求。由于高壓變電站建設(shè)無防護距離要求,規(guī)劃部門在此類項目選址上容易出現(xiàn)以下三種造成大量投訴的情況:第一是新建變電站距離已建成居民小區(qū)很近;第二是已建成變電站附近規(guī)劃建設(shè)居民小區(qū);第三是變電站規(guī)劃在前,但由于某些條件限制遲遲沒有動工,后在其附近規(guī)劃建設(shè)居民小區(qū),而居民小區(qū)的開發(fā)商有意隱瞞了附近變電站的規(guī)劃。一個典型案例是2005年徐州市在其東部規(guī)劃建設(shè)一座110千伏變電站,當時選點處為一座廢棄水泥廠內(nèi),距離最近居民小區(qū)約200米。項目環(huán)評也通過了省環(huán)保部門的審批。但由于土地征用手續(xù)出現(xiàn)問題,直到2009年方才開工建設(shè)。但早在2007年,規(guī)劃部門在變電站的東隔壁規(guī)劃建設(shè)了一個大型居民小區(qū),當時開發(fā)商宣稱變電站的擬建處規(guī)劃的是小學校。2009年,在供電部門投入1000多萬完成基礎(chǔ)施工后,迫于了解真相的小區(qū)居民的不斷群訪和越級上訪的壓力下停止施工。經(jīng)過兩年時間的上門宣傳和解釋,2012年年初方才復工建設(shè)。當時居民投訴和上訪的理由就是擔心電磁輻射問題。
由于環(huán)保部門和規(guī)劃部門缺乏必要的信息溝通和聯(lián)動機制,導致移動通信類和高壓輸變電類建設(shè)項目在選點上見縫插針,引起了大量的投訴。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平不斷提高,公眾越來越關(guān)注自身的健康,關(guān)注周圍環(huán)境對自己的影響,但又普遍對電磁輻射知識知之甚少。加之網(wǎng)絡和報紙等媒體上出現(xiàn)大量對電磁輻射污染危害的錯誤信息,使得公眾對電磁輻射產(chǎn)生恐懼心理。近年來,公眾對其居住地周圍的已存在多年的電磁輻射設(shè)施投訴案例呈上升趨勢。
移動通信基站占地比較小,其往往租用一家農(nóng)戶的地方或樓頂居民的一間屋來安置設(shè)備。這家農(nóng)戶或居民每年會獲得一定的租金,周圍鄰居因沒有收益而打著擔心電磁輻射污染的借口投訴,要求補償。
小區(qū)附近的高壓變電站規(guī)模比較大,會在一定程度上影響房子的價值,小區(qū)居民也會以電磁輻射污染的名義要求供電公司補償損失。
有法可依是做好電磁輻射污染監(jiān)管和解決此類糾紛的基礎(chǔ)。出臺電磁輻射污染防治專項法律是我國環(huán)境保護領(lǐng)域法律建設(shè)的一項重要內(nèi)容,全國人大和國務院于2005年開始制定《電磁污染防治法》和《電磁環(huán)境污染防治條例》,經(jīng)過多次修改并向社會公開征求了意見和建議,但由于使用電磁輻射設(shè)備(設(shè)施)的部門集中于大型國企和事業(yè)單位,各方面權(quán)益難以平衡,時至今日沒有頒布實施。不過,隨著電磁輻射污染的日益嚴重和糾紛的日漸增多,在“十二五”期間將會出臺,并有效解決環(huán)保部門執(zhí)法上無法可依的局面。行政執(zhí)法必須做到“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”,提高違法者的違法成本,才能有效地降低違法事件的發(fā)生,降低投訴率。關(guān)于電磁輻射環(huán)境質(zhì)量標準不健全的問題,由環(huán)保部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局制定的《電場、磁場、電磁場防護規(guī)定》首次將0~0.1MHz電場和磁場限值進行了規(guī)定,正處于征求意見階段[5]。此規(guī)定出臺后將有效解決電磁輻射環(huán)境管理的技術(shù)標準問題。
將電磁輻射的污染防治工作納入到各級環(huán)保部門的中心工作中,加強年度考核,環(huán)保部門應制定電磁輻射監(jiān)管的標準,此標準應該包括人員數(shù)量和資質(zhì)、監(jiān)測儀器設(shè)備、執(zhí)法車輛等標準,并納入到環(huán)境執(zhí)法建設(shè)的規(guī)劃中?,F(xiàn)場監(jiān)管人員要強化執(zhí)法監(jiān)督和違法處罰工作,使得電磁輻射設(shè)備(設(shè)施)建設(shè)部門不愿違法、不敢違法。
對于“兩級審批,四級監(jiān)管”帶來的矛盾,應該加強上下環(huán)保部門的縱向溝通,加強市、縣級環(huán)保部門的環(huán)評預審和驗收現(xiàn)場檢查工作。對于存在違法行為的單位和群眾意見大而又久拖不解決的建設(shè)項目,要實施限批和延批措施。在建設(shè)項目環(huán)評審批前向社會公示,對于意見大的項目,及時采取召開聽證會和座談會的形式,聽取老百姓的反對意見來自哪方面,有沒有科學道理;有科學道理的,要確定能不能解決。堅決制止建設(shè)單位將老百姓意見置之不理的做法和態(tài)度。
針對移動通信基站類建設(shè)項目的特殊性,要加強項目的現(xiàn)場驗收工作,加大監(jiān)測和檢查頻次,樓頂塔和落地塔要分別實現(xiàn)100%和30%的監(jiān)測率,以總體達到50%的水平。對于不按照環(huán)評要求隨意改變建設(shè)地點,又不向?qū)徟块T備案的項目要發(fā)現(xiàn)一處,處罰一處,以此來提高環(huán)保部門執(zhí)法的權(quán)威性。
選址不當或防護距離不夠是大部分電磁輻射類環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因。因此環(huán)保部門、規(guī)劃部門和建設(shè)方應加強聯(lián)系和溝通,建立起聯(lián)動機制。采取定期召開聯(lián)席會議和一事一議等有效方式,來確保選址的可行性。電力和通信部門要開展城區(qū)電網(wǎng)和基站的規(guī)劃環(huán)境,確定好防護距離的要求,并公開向社會征求意見,對于不符合規(guī)劃環(huán)評的單個項目不予審批。
從徐州市電磁輻射環(huán)境舉報案例分析,有50%是因為群眾不了解輻射知識,道聽途說后產(chǎn)生的畏懼、恐慌心理所致。因此,環(huán)保部門應充分發(fā)揮橋梁、紐帶作用,一方面,采取邀請權(quán)威專家,現(xiàn)場監(jiān)測、參觀等方式為群眾答疑解惑;另一方面,采取拍攝專題宣傳片、刊發(fā)輻射環(huán)境知識,強化網(wǎng)絡輿情監(jiān)控和引導等方法,向公眾宣傳電磁輻射常識,消除公眾恐懼心理。
在移動通信基站的選址上政府部門可以采取地方立法的形式,首先選建在政府機關(guān)和事業(yè)單位的樓頂上,以此起到示范和帶頭作用。
對于假借環(huán)境污染名義謀取經(jīng)濟利益的事件,環(huán)保部門首先要查清建設(shè)和使用單位是否存在違法行為,存在違法行為的要嚴肅處理。但對于各項環(huán)保手續(xù)已經(jīng)履行到位,監(jiān)測指標達到國家標準要求的項目,部分群眾糾纏不清,經(jīng)常借著電磁輻射影響其身體健康的名義投訴、上訪的,要在做好查清事實的基礎(chǔ)上,積極引導司法介入,環(huán)保部門配合做好監(jiān)察和監(jiān)測工作。在污染投訴的解決上,既不能讓群眾的合理訴求得不到響應,也不能侵犯建設(shè)和使用單位的合法權(quán)益。
電磁輻射污染投訴是環(huán)境污染舉報的一項重要內(nèi)容,近年來處于上升趨勢中,如何有效地解決這些糾紛,將是環(huán)保部門長期面對的工作,本文從多年工作經(jīng)驗中總結(jié)出的投訴原因和解決辦法相信會有益于此類投訴的預防和處理工作。
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