我國城市最低生活保障制度發(fā)展的現(xiàn)狀與建議

寧一蕾

（天津財經(jīng)大學財政系，天津300222）

我國城市最低生活保障制度發(fā)展的現(xiàn)狀與建議

寧一蕾

（天津財經(jīng)大學財政系，天津300222）

我國城市最低生活保障制度是應對國企改制和市場經(jīng)濟競爭負面影響的一道“安全網(wǎng)”，為因各種原因陷入貧困的城市居民提供基本的生活保障，起到了維護社會穩(wěn)定的作用。但由于設(shè)立時間短，政府重視程度不夠，資金不足，城市人口增長過快且流動性大等原因，我國城市最低生活保障制度還存在一些亟待改進和完善的問題。在回顧城市最低生活保障制度發(fā)展歷程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，總結(jié)和分析了制度在運行理念、管理實踐和保障水平等方面存在的突出問題，提出了從保障貧困群體基本生存到促進其發(fā)展和社會融合的目標轉(zhuǎn)變，完善社會救助立法和提高低保管理專業(yè)化和社會化水平，以及加強政府公共服務(wù)職能建設(shè)三方面的建議。

城市最低生活保障制度；低保標準；保障水平

最低生活保障制度是指國家和社會依據(jù)相關(guān)法定的標準，對不能維持最低生活水平的公民提供物質(zhì)援助以保障其基本生活水平的制度。最低生活保障作為我國現(xiàn)階段社會救助的一個主要內(nèi)容，在保障低收入群體基本生活，防止貧困化，維護社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著“最后一張安全網(wǎng)”的作用。

我國的城市最低保障制度是上世紀90年代初，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，國企改制背景下率先在城市建立起來的。以1999年9月28日國務(wù)院頒布并于當年10月1日施行《城市居民最低生活保障條例》為標志，我國的城市最低生活保障制度開始進入了制度化運行階段。城市最低生活保障制度取得了一些有目共睹的突出成就：保障了大部分城市貧困家庭的基本生活，維護了社會穩(wěn)定，較好地發(fā)揮了“安全網(wǎng)”的作用。

但是，與社會保障體系發(fā)達的國家相比，我們的城市最低保障制度還處在起步階段，作為一項新生事物，其存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也是巨大的和不容忽視的。因此還需回顧發(fā)展歷程，研究現(xiàn)存的實際問題，并在充分考慮到我國現(xiàn)階段國情的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善城市最低生活保障制度。

一、我國城市最低保障制度發(fā)展和實踐概況

由于追求充分的就業(yè)和平均分配，改革開放前乃至改革開放初期，在“人人就業(yè)”思想和單位制的保護下，城市居民很少失業(yè)，城市貧困問題并不突出。當時的社會救濟對象主要是“三無”人員，即沒有勞動能力者，沒有收入者，沒有贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人者。對他們實施的救助更多地是從人道主義角度出發(fā)，而以權(quán)利保障為出發(fā)點，針對所有貧困人員的救助制度并沒有建立起來。

隨著改革開放的進一步深化，城市的社會主義市場經(jīng)濟體制改革進入到一個新階段。國家開始對部分效益不好的國有、集體企業(yè)實施“鼓勵兼并，規(guī)范破產(chǎn)，下崗分流，減員增效，實施再就業(yè)工程”［1］政策，大批原來在國有、集體企業(yè)中工作，受到單位保障的職工相繼下崗。這些下崗職工面臨的是收入的銳減和其他與工作相關(guān)聯(lián)的保障和福利的喪失，再加上傳統(tǒng)就業(yè)體制的保護讓這些下崗人員在觀念和技能等方面都很難適應市場經(jīng)濟的競爭，所以相當一部分下崗職工迅速形成了一個新的城市貧困階層。為了應對城市貧困及其帶來的其他突出社會問題和減少市場經(jīng)濟體制改革的阻力，各級政府開始逐步探索建立城市最低生活保障制度。

（一）我國城市最低保障制度的實施歷程

1993年上海市率先實施了最低生活保障制度，經(jīng)過召開專門會議研究各種收入較低的在職職工、退休職工和社會閑散人員的生活保障問題，上海市民政局采用了市場菜籃子法和恩格爾系數(shù)法，根據(jù)當時的物價水平確定了保障標準，并與有關(guān)部門一道在1993年6月下發(fā)了《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》。當年上海市就有7 680位城鎮(zhèn)居民通過這一制度得到了基本保障［2］。

鑒于上海市的實踐，次年國家民政部提出要對城市社會救濟對象逐步按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴蕦嵭芯葷?995年至1996年開始在部分經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海城市進行居民最低生活保障制度試點工作，這些城市包括青島、廈門、大連、廣州、無錫、海口等。此外，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確提出“建立城市居民最低生活保障制度”，極大地推動了相關(guān)工作的開展，到1996年底，居民最低生活保障制度已在全國101個城市建立了起來。1997年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出要合理確定保障對象的范圍和保障標準，認真落實低保資金。

1999年全國608個市和1 689個縣全部建立了居民最低生活保障制度，同年還頒布了《城市居民最低生活保障條例》，規(guī)范化和制度化了城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作。2001年11月12日，國務(wù)院辦公廳又發(fā)出了《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，針對城市低保制度發(fā)展不平衡的情況，從提高認識，貫徹屬地管理原則，加大財政投入，建立法規(guī)制度、加強組織領(lǐng)導等方面規(guī)范了城市居民最低生活保障制度，以促使這一制度進一步發(fā)展。之后十六屆三中全會決議提出了要“完善城市居民最低生活保障制度，科學規(guī)范其標準與方式”。根據(jù)這一精神，2004年全國民政廳局長會議提出“進一步完善城市居民最低生活保障制度，切實做到應保盡保，分類施保”。

（二）我國城市最低保障制度的制度設(shè)計

1999年9月28日國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）從城市低保制度的目標、覆蓋范圍、保障標準、資金來源、責任主體、工作程序等方面出作了原則性的規(guī)定。通過對條例的學習和研究，我們可以得出以下幾點認識。

第一，城市最低生活保障制度是保障城市居民基本生活權(quán)利，維持城市最基本的生活水平的制度。在制度的設(shè)計理念中強調(diào)了從政府那里獲得物質(zhì)幫助是符合相關(guān)標準的城市居民的一項權(quán)利，這與以往的道義性救濟行為相比是一種進步。但另一方面其基本目標僅僅是滿足低保戶的衣、食、住這些基本生存需要，以消除城市絕對貧困現(xiàn)象。其制度設(shè)計的前提是在其他制度有效實施的情況下，對生活仍有困難的居民給予的最后保障，是“最后的安全網(wǎng)”。

第二，城市最低生活保障制度是建立在家庭收入調(diào)查基礎(chǔ)上的收入補差制度?；鶎诱谑盏降捅Ｉ暾埡髴獙ι暾埲说募彝ソ?jīng)濟狀況和實際生活水平通過入戶調(diào)查、鄰里訪問等方式進行核實，制度規(guī)定了按照一定的方式識別貧困居民。條例還規(guī)定符合待遇條件的家庭，除“三無人員”能按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴嗜~享受待遇外，其他均按低于社保標準的差額享受。

第三，城市最低生活保障制度是地方各級人民政府具體負責的制度?？h級以上民政部門負責低保的日常管理，財政部負責保障資金，所需資金由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目。中央政府只對低保制度的實施負有行政管理的責任，這在一定程度上增加了低保資金來源的不穩(wěn)定性和保障水平的差異性。

《條例》頒布后，全國各省市依照各自的經(jīng)濟狀況和社會需求，先后制定了具體的實施辦法。各省的城市最低保障制定都依照《條例》的基本規(guī)定，但因為各地具體情況不同又各有特色。除了保障基本生活，在家庭收入調(diào)查基礎(chǔ)上的收入補差和地方政府具體負責幾項基礎(chǔ)的制度要求外，地方的城市最低生活保障實施的鮮明特點是建立了低保線與物價水平、就業(yè)促進與城市低保制度建設(shè)的聯(lián)動機制，如湖南省人民政府于2008年發(fā)布了《湖南省建立就業(yè)與城市居民最低生活保障聯(lián)動機制暫行辦法》，另外還有一些經(jīng)濟實力較強的省份和地區(qū)在城市低保制度和其他社會救助制度的銜接上作出了卓有成效的探索。

從1993年到2010年，城市居民最低生活保障制度經(jīng)歷了試點、推廣、制度確立和不斷完善的過程。根據(jù)民政部2010年第3季度民政事業(yè)統(tǒng)計季報顯示，2010年3季度城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)為2 289．6萬人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出資金為341．9億元。但是通過中華人民共和國民政部社會救助司網(wǎng)頁上發(fā)布的數(shù)據(jù)——《36個中心城市低保標準一覽表（2010年6月）》［3］可以看出，由于各地的物價水平和滿足最低生活的需求有差別，不同地區(qū)的低保線水平差距還是很明顯的，見圖1。

圖1 2010年6月36個中心城市低保標準

二、我國城市最低生活保障制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

（一）現(xiàn)階段城市最低生活保障制度中不合時宜的理念和誤區(qū)

首先，隨著城市經(jīng)濟和社會環(huán)境的進一步發(fā)展，城市人口構(gòu)成復雜化，這使得《城市居民最低生活保障條例》中“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物資幫助的權(quán)利”的規(guī)定已經(jīng)不能有效地指導現(xiàn)實工作了。具體表現(xiàn)在：一方面全國一些省市已經(jīng)率先取消了城市和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，如湖南、湖北、福建、河北等省份，在這些地區(qū)戶口已經(jīng)不再是區(qū)別城市居民和農(nóng)村居民的依據(jù)和有效方法。另一方面，城市人口流動性加強，除了大批農(nóng)民工涌入城市并長期居住和工作在城市外，城市居民也因流動出現(xiàn)了人戶分離的現(xiàn)象。若還以戶口作為低保對象界定的前提條件，將束縛城市最低生活保障管理工作的發(fā)展。

其次，我國現(xiàn)行的城市低保制度存在明顯的應急性和補救性色彩，對低保事業(yè)發(fā)展的長遠設(shè)計和宏觀考慮不足。若回顧一下城市低保的發(fā)展歷程，我們就可以很明確地感受到這一點。城市低保制度本身就是政府被動應對城市經(jīng)濟體制改革，國企改制后出現(xiàn)的嚴峻城市貧困化現(xiàn)象的產(chǎn)物，是政府對前期決策導致的負面效應而采取的補救措施。這往往導致對相關(guān)制度的設(shè)計過于倉促以及制度的目標指向過于功利，決策者對城市低保制度的發(fā)展缺乏前瞻性和規(guī)劃，以一種“走一步看一步”的方式來安排工作，對問題的預防能力差，問題出現(xiàn)后也只能采取一些權(quán)宜之計。《城市居民最低生活保障條例》中一些規(guī)定過于寬泛，導致在之后的實施過程中出現(xiàn)了很多意想不到的問題，只得接著出臺一些補充規(guī)定和通知來規(guī)范低保工作。這些政策和規(guī)定在具體工作中的落實往往存在一定的困難，而且有進一步積累成為制度改革和發(fā)展阻礙因素的可能，長此以往將不利于我國城市低保制度的發(fā)展和完善。另外，制度以見效快，容易實現(xiàn)的反絕對貧困和?；旧嫘枰獮槟繕耍诒Ｕ县毨Ь用褚欢ǖ幕旧钏胶痛龠M其進一步發(fā)展這一層面上所投入的資金不足，相關(guān)的配套政策和救助手段也很缺乏。

最后，現(xiàn)階段的城市低保在城市貧困人口就業(yè)促進和能力建設(shè)方面的安排不夠，有導致長期低收入群體存在的傾向。單純的發(fā)放救濟金和救濟物資只能幫助低保戶暫時緩解貧困，政府應該通過其他的制度安排來幫助城市貧困階層增強其自生發(fā)展的能力，這樣才能鼓勵他們自謀生路，自食其力，從而讓其從真正意義上擺脫貧困，如為有勞動能力的低保戶提供職業(yè)技能培訓和提供適合的就業(yè)機會和途徑。同時，城市低保制度本身的設(shè)計給了低保對象一種較為穩(wěn)定的預期：只要自己的收入水平?jīng)]有發(fā)生變化，他就能繼續(xù)享受低保待遇，再加上各種因素導致的就業(yè)困難，使得低保戶中相當一部分具有勞動能力的人就業(yè)意愿和動力缺乏［4］。因此，政府還應該采用一些相應的措施，鼓勵具有勞動能力的人積極就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。

（二）我國城市最低保障制度運行中的管理問題

目前我國城市低保的運行還存在著形形色色的問題，具體可歸為以下四個主要方面。

第一，在城市低保立法方面缺少一部能指導城市低保工作的高層次的且具有前瞻性的專門法律?，F(xiàn)有的相關(guān)文件都是以通知、條例等形式存在，如1999年的《城市居民最低生活保障條例》，2001年的《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》等。這些政策與專門的法律相比強制性弱，可變性強，所以在指導城市低保的具體管理工作時不具備足夠的威懾力和執(zhí)行力。此外，現(xiàn)有的政策條例欠缺前瞻性，導致在實際管理工作中不能較好地預防可能出現(xiàn)的問題，而只能對已暴露的問題采取修補措施。

第二，在城市低保行政管理方面，基層缺少專業(yè)的低保工作人員。社區(qū)的大多數(shù)低保專干文化程度不高，專業(yè)素質(zhì)難以保證，在與低保戶互助開展工作時出現(xiàn)摩擦的情況時有發(fā)生。此外低保工作者待遇偏低，工作量大，也打擊了他們工作的積極性。除了一些沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大城市外，基層低保工作人員普遍不受重視，業(yè)績考核機制缺乏，嚴重影響了基層低保工作的效率。另外對低保檔案的管理力度亟待加強，檔案室是對低保戶資格審核和具體工作開展的基本依據(jù)，在實際中檔案管理的專業(yè)人員和設(shè)備（如檔案室）缺乏，檔案更新速度慢，各類資料的統(tǒng)一性差，這些都是提高工作效率的制約因素。

第三，城市低保資金管理的制約因素多，主要表現(xiàn)在資金籌集和發(fā)放兩個方面?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第五條規(guī)定“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算”，中央政府不負有資金籌集方面的責任。1994年實行的“分稅制”改革已經(jīng)使得地方財政收入減少，很多地區(qū)已經(jīng)到了捉襟見肘的地步，財政困難地區(qū)不得不采取縮減保障面，壓低保障線的方法，來降低在低保方面的開支。雖然近幾年來中央財政的補貼力度有所加大，但地方財政仍是主要來源，影響了低保資金籌集的穩(wěn)定性和可靠性。低保資金發(fā)放的社會化程度低，少發(fā)、欠發(fā)甚至不發(fā)的情況時有發(fā)生，不少低保戶不得已而采取上訪的形式來維權(quán)。

第四，城市低保對象管理中存在著救助對象難以確定和退出機制不完善方面的問題。按照規(guī)定，家庭人均收入低于低保線的困難戶才有資格申請低保，但在具體工作中科學且操作性強的家計調(diào)查方法并沒有確定起來。隨著就業(yè)方式和收入來源的多樣化，隱性就業(yè)和隱性收入成了低保資格審批工作的一個棘手問題。雖有三榜公示和每月發(fā)放前的公示制度，其實施效果依然不盡人意。2004年又提出了“應保盡保”，但由于各種原因“錯保漏?！钡那闆r仍大量存在。2005年中國社科院政策研究中心在北京、天津、上海、沈陽、成都、西安和武漢七城市的調(diào)查顯示，七城市錯保率均值為4．09%，漏保率均值為11．63%［5］。由于相關(guān)審查和懲處規(guī)定不完善，工作不到位，收入增加應該退保的低保戶主動申報的人數(shù)微乎其微。

（三）我國城市最低保障支出水平和地區(qū)差距

社會保障水平是指一定時期內(nèi)一國或地區(qū)社會成員享受社會保障的高低程度，衡量其高低的主要指標是社?？傊С稣紘鴥?nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，這一指標能集中反應一國或地區(qū)經(jīng)濟資源用于保障民生，提高國民生活水平的程度。通過以下數(shù)據(jù)我們可以了解到目前我國的社會救濟支出占GDP比重和財政支出的比率偏低。見表1。

表1 近年社會救助支出占GDP、國家財政總支出的比重單位：億元

從一些發(fā)達國家的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，社會救助占GDP一般在0．5%以上，英國占到了3．9%。實際上發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展水平高，貧困人口比重沒有我國高，因此我國的社會救助資金投入至少不應低于這些國家的社會救助投入比重。

我國城市低保水平低還表現(xiàn)在現(xiàn)行的城市救助標準偏低。對于大多數(shù)低保戶而言，低保金只能勉強滿足其基本的生存開銷，僅僅停留在保證城市貧困群體“延續(xù)生命的最低需求”上。見表2［6］。

表2 全國平均低保標準、補助水平與月人均食品消費支出的關(guān)系

將基本需要僅僅等同于生理性的最低需要是很不應該的，與科學發(fā)展觀及和諧社會建設(shè)的要求相差較遠。

除了城市低保占GDP比重不高，救助標準偏低，我國城市低保救助還存在十分明顯的地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象。下面以我國2009年不同地區(qū)城市最低生活保障狀況作一比較，便可明了。見表3。

表3 2009年我國不同地區(qū)城市最低生活保障狀況比較

從表3中可以看出，2009年中部地區(qū)的城市低保人數(shù)占全國城市低保人數(shù)近一半，其平均保障標準是最低的。盡管國家針對這一情況加大了中央財政對財政困難地區(qū)的財政補貼力度，但是城市低保水平地區(qū)差別過大的問題依然存在。

造成這一現(xiàn)象的原因主要源于低保資金的籌集由地方財政負責這一制度設(shè)計，導致我國低保資金籌集的社會化程度低，無法在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)互助調(diào)節(jié)。我國東、中、西部之間的經(jīng)濟發(fā)展水平和地方政府的財政能力差異很大，在經(jīng)濟發(fā)展水平高，地方財政能力強的地區(qū)往往需要低保救助的人較少；相反，經(jīng)濟發(fā)展水平低，地方財政能力較低的地區(qū)往往需要救助的貧困人口較多。由此可見，我國低保資源在地區(qū)之間的分配上存在著明顯的差距。

三、總結(jié)與建議

由于我國城市低保制度運行時間短，因此存在一些問題在所難免，而且從總體上來說，我國的低保制度還是取得了一些成就，并處在一個不斷發(fā)展和完善的過程中。但社會的發(fā)展不斷給我國的社會保障制度提出新的要求和挑戰(zhàn)，如若不及時謀劃和積極應對，必將影響社會的穩(wěn)定。綜觀現(xiàn)階段我國城市低保制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，我們對我國城市低保制度的進一步完善和發(fā)展特提出如下建議：

第一，轉(zhuǎn)變城市低保制度運行理念，從保障生存到促進發(fā)展和社會融合，注重促進低保戶就業(yè)和能力發(fā)展方面的工作。近年來，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展并帶動了國家財政收入的不斷增加，再加上政府越來越關(guān)注民生和“以人為本”，進一步增加了制度理念轉(zhuǎn)變的可行性。低保制度要以促進受助個體發(fā)展和社會融合為目標的前提是擴展“基本需要”的內(nèi)涵和外延，除了保障基本生存條件外，醫(yī)療保障、受教育權(quán)利的保障和一定面積的住房保障這些都應該包括在“最基本需要”的范疇之內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，新的制度安排應該注重提升低保戶自我發(fā)展的能力，通過各種途徑為他們提供平等的創(chuàng)業(yè)、教育和就業(yè)機會，以達到自救自立的目的。同時還應著眼于降低受助群體遭受面臨社會排斥的風險，一方面要完善制度安排減少制度本身的排斥因素，另一方面要采取措施建立和完善諸如醫(yī)療救助、法律救助等配套制度促進低保戶的社會參與和社會融合。

第二，完善城市低保管理體制，從健全相關(guān)法律規(guī)范入手提高各層次的社會參與程度，逐步解決城市低保行政、資金和對象管理中存在的問題。放眼世界各國社會保障制度發(fā)展和完善的過程，幾乎都是在一些高階位和相對完善的法律指導下進行的。目前我國應盡快制定一部相對完善且對城市低保管理有明確規(guī)定的專門法，以便減少制度實施層面出現(xiàn)的問題。在行政管理方面要注意現(xiàn)有低保條例的指導性和可操作性，同時提高基層低保工作者的待遇水平，對低保工作者的工作業(yè)績實行動態(tài)管理和績效管理，并加強對低保檔案的管理。在城市低保資金管理方面，要逐步建立多元化籌資機制，在政府為主體的前提下，采取措施引導和鼓勵社會多方參與，廣辟資金來源渠道，如落實鼓勵低保捐贈的優(yōu)惠政策，建立對捐贈資金使用的社會監(jiān)督等。在對低保對象的管理中應完善家庭收入調(diào)查和低保戶公示制度，加強“隱性就業(yè)”和“隱性收入”的清理力度，提高保障對象的準確性，盡量減少錯保、漏?，F(xiàn)象。此外應該加強低保政策的宣傳力度，確保低保戶第一時間了解到與自身權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的信息，還應向一般民眾宣傳，以提高低保制度社會參與和社會監(jiān)督的力度。

第三，加強政府的公共服務(wù)職能，增加社會救助占財政支出的份額和中央財政對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。我國的社會主義國家性質(zhì)和市場經(jīng)濟體制決定了保障民生、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府不容推卸的責任，相應的政府財政也應該注重向社會保障、教育、就業(yè)等領(lǐng)域傾斜。就目前社保支出占財政支出比例來說，政府應不斷加大投入的力度，尤其是要加強中央財政對西部地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族等地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力，緩解當?shù)匾虻胤截斦щy而造成的低保覆蓋面窄，保障水平低的問題，逐步把東部、中部和西部差距縮小到一個適度合理的范圍。還可以嘗試建立不同地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移支付的制度，在考慮到貧困地區(qū)對富裕地區(qū)的勞動輸入和為富裕地區(qū)創(chuàng)造了大量財富等因素的基礎(chǔ)上，制定出從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，可嘗試改變以往縱向轉(zhuǎn)移支付模式為縱向為主、縱橫結(jié)合的模式，以減輕中央財政負擔，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。

［1］ 朱镕基．堅定不移走鼓勵破產(chǎn)、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、實施再就業(yè)工程的路子［EB／OL］．（1997－12－11）［2011－12－20］中國勞動資源網(wǎng)，http：／／www．51labour．com／．

［2］ 丁朗父．從單位福利到社會保障——記中國城市居民最低生活保障制度的誕生［J］．中國民政，1999，11：6－72．

［3］ 社會救助司．36個中心城市低保標準一覽表（2010年6月）［EB／OL］．（2010－07－28）［2011－12－20］http：／／dbs．mca．gov．cn／article／csdb／tjsj／201007／20100700094081．shtml．

［4］ 高功敬，高靈芝．城市低保的歷史性質(zhì)與福利依賴［J］．南通大學學報：社會科學版，2009（3）：114－127．

［5］ 唐 鈞．城鎮(zhèn)低保：應保盡保和錯保、漏保［J］．社會觀察，2008（1）：52．

［6］ 劉喜堂．當前我國城市低保存在的突出問題及政策建議［J］．社會保障研究，2009（4）：55－61．

On the Development Status and Suggestions of China＇s Urban Minimum Living Security System

NING Yi－lei
（Department of Public Finance，Tianjin University of Finance ＆Economics，Tianjin 300222，China）

China＇s Urban Minimum Living Security System is the product of economic reforms．And it is a“safety net”which responds to the negative effects of state－owned enterprise reforms and the competition in the market economy．The system provides the poor urban residents with the basic living security，which helps to maintain social stability．By reviewing the history and current status of the Urban Minimum Living Security System，this paper summarizes and analyzes some notable problems in aspects of operation concepts，management and social security level．In the last part，three proposals to improve the system are put forward：to change the target from maintaining the survival standards of poor communities to promoting their development；to improve the level of legislation and management of social assistance；and to strengthen the functions of government＇s public service．

Urban Minimum Living Security System；minimum living standard；security levels

C91

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2012．03．023

2012－01－12

寧一蕾（1986－），女，湖南省邵東縣人，天津財經(jīng)大學財政系碩士生，主要從事社會救助研究。

（責任編輯 文 格）