特許經(jīng)營立法要“立得住管得好”

林念修

為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作，國家發(fā)改委成立了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。受領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國家發(fā)展改革委主任徐紹史委托，由我主持召開領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議。會(huì)議主要任務(wù)是，統(tǒng)一思想、明確任務(wù)、凝聚共識(shí)、增進(jìn)合力，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作。

一、充分認(rèn)識(shí)加快特許經(jīng)營立法的重要性和緊迫性

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，加快特許經(jīng)營立法，引導(dǎo)社會(huì)資本特別是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，是創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，對(duì)于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量效率，具有十分重要的意義。重點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，是深化投融資體制改革、增加有效投資的重要舉措。當(dāng)前，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。2015年，全國固定資產(chǎn)投資增長10%。其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長17.2%，對(duì)整體投資增長的貢獻(xiàn)率為29.4%，同比提高6個(gè)百分點(diǎn)，在投資增長中起到了“穩(wěn)定器”的關(guān)鍵作用。充分挖掘基礎(chǔ)設(shè)施投資的巨大空間和潛力，僅靠政府投資還遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足需要，必須創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，拓寬投資渠道。特許經(jīng)營就是吸引更多社會(huì)資本特別是民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑。雖然我國開展特許經(jīng)營已超過30年，但由于一些深層次問題沒有在法治層面上得到很好解決，影響了各方參與特許經(jīng)營的積極性。通過特許經(jīng)營立法，有利于統(tǒng)籌平衡各方利益關(guān)系，進(jìn)一步健全社會(huì)資本權(quán)益保障機(jī)制，有針對(duì)性地解決民間投資“不敢進(jìn)、不愿進(jìn)”的問題，形成多元可持續(xù)的投融資體制機(jī)制，更好地規(guī)范引導(dǎo)特許經(jīng)營健康可持續(xù)發(fā)展。

第二，是創(chuàng)新公共服務(wù)供給、不斷增進(jìn)民生福祉的重要舉措。隨著消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)加快升級(jí)，公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率越來越難以滿足人民群眾的需要，成為全面建成小康社會(huì)的一大短板。比如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重硬件輕軟件，到處是寬馬路大廣場(chǎng)，但由于管理沒有跟上，群眾的出行難、停車難問題愈發(fā)突出。又比如，城市建設(shè)重面上輕地下，地下管線、排水和雨污分流設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，出現(xiàn)了“拉鏈馬路”、“逢雨必澇”、“城市看?！钡?。再比如，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村基本公共服務(wù)保障嚴(yán)重不足，等等。通過特許經(jīng)營立法，有利于充分發(fā)揮社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)、資金管理、資本運(yùn)作、規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)創(chuàng)新等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源整合能力，切實(shí)提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

第三，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高治理能力水平的重要舉措。以特許經(jīng)營方式引進(jìn)社會(huì)資本，打破了由政府壟斷基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營的傳統(tǒng)模式，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好環(huán)境上來。通過特許經(jīng)營立法，有利于厘清政府與市場(chǎng)的邊界，明確政府在特許經(jīng)營中的履約義務(wù)、保障義務(wù)和行為規(guī)范，有利于約束公權(quán)力，提高政府管理水平，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、特許經(jīng)營立法應(yīng)重點(diǎn)把握的幾項(xiàng)原則

特許經(jīng)營立法涉及領(lǐng)域廣泛、利益主體多元、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、監(jiān)管鏈條較長，要使立法立得住、管得好，必須明確思路，創(chuàng)新理念。具體來說，應(yīng)重點(diǎn)把握四個(gè)原則。

第一，立足我國國情。在特許經(jīng)營制度和實(shí)踐方面，聯(lián)合國、歐盟等國際組織和英國、法國、澳大利亞等有關(guān)國家都具有豐富的立法、理論和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為我們提供了有益借鑒，但在引進(jìn)吸收的過程中也要堅(jiān)持立足我國國情。當(dāng)前看，最突出的有三點(diǎn)：一是立足操作實(shí)踐。去年4月下旬，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部等五部委印發(fā)實(shí)施了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，構(gòu)建了特許經(jīng)營的基本制度框架。立法要系統(tǒng)總結(jié)我國30多年特許經(jīng)營發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)和成熟的建設(shè)運(yùn)營模式，有針對(duì)性地總結(jié)提升為法律規(guī)范，保障制度和實(shí)踐的延續(xù)性。二是立足基本經(jīng)濟(jì)制度。我國堅(jiān)持以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制。要按照“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的原則，構(gòu)建有利于促進(jìn)各類所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)國有企業(yè)、民營企業(yè)等各類社會(huì)資本共同參與特許經(jīng)營。三是立足部門職責(zé)。尊重現(xiàn)行部門分工負(fù)責(zé)的管理體制，充分調(diào)動(dòng)各部門積極性，做到銜接順暢，推動(dòng)特許經(jīng)營項(xiàng)目高效落地和有序運(yùn)營。

第二，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。針對(duì)目前PPP推進(jìn)效果不夠理想、有合理回報(bào)的項(xiàng)目不多、回報(bào)機(jī)制不明確、政策銜接不順暢等問題，要深入挖掘其深層次原因，有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。一是完善投資回報(bào)機(jī)制。明確適宜開展特許經(jīng)營的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和條件，拓展特許經(jīng)營領(lǐng)域，豐富投資回報(bào)渠道，完善收益保障機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府拿出“好項(xiàng)目”的積極性，提高企業(yè)的參與信心和意愿。二是優(yōu)化項(xiàng)目流程。集中體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，簡(jiǎn)化優(yōu)化審批流程，嚴(yán)格管控審批環(huán)節(jié)，建立部門協(xié)同合作機(jī)制，做到高效便捷。三是改進(jìn)經(jīng)營管理。通過立法，強(qiáng)化政府保護(hù)特許經(jīng)營權(quán)、考核運(yùn)營目標(biāo)和運(yùn)營績效職能，切實(shí)維護(hù)公共利益；強(qiáng)化企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任承擔(dān)，激勵(lì)社會(huì)資本方提升公共服務(wù)的質(zhì)量效率。還要建立完善公共服務(wù)的可持續(xù)保障機(jī)制、公共服務(wù)提供者的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)特許經(jīng)營項(xiàng)目持續(xù)健康運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)增進(jìn)民生福祉的基本目的。四是強(qiáng)化法規(guī)政策銜接。通過立法，建立特許經(jīng)營領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度安排，提高整體制度的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和適用性。

第三，突出改革創(chuàng)新。通過立法，進(jìn)一步破除思維定勢(shì)、路徑依賴和行為慣性，推動(dòng)轉(zhuǎn)變不利于特許經(jīng)營發(fā)展的理念、體制和方式。一是轉(zhuǎn)變觀念理念。打破政府大包大攬、行政命令的思維定勢(shì)，切實(shí)樹立政企雙方平等協(xié)商、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、長期合作、共同提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的理念。二是理順體制機(jī)制。在充分發(fā)揮各有關(guān)部門尤其是行業(yè)主管部門職能作用的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各部門的協(xié)同配合，增強(qiáng)投資管理、財(cái)政支持、金融扶持和行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。三是創(chuàng)新管理方式。探索建立利益相關(guān)方的知情和參與機(jī)制，增加信息透明度。建立項(xiàng)目績效評(píng)估機(jī)制、爭(zhēng)議解決的專業(yè)調(diào)解機(jī)制等，提高特許經(jīng)營管理的專業(yè)化水平。

第四，統(tǒng)籌權(quán)益平衡。統(tǒng)籌兼顧各方利益訴求，突出強(qiáng)調(diào)“三個(gè)意識(shí)”，形成合作共贏局面。一是契約意識(shí)。切實(shí)扭轉(zhuǎn)以政策文件代替協(xié)議約定、以行政命令代替協(xié)商合作的方式，確立特許經(jīng)營協(xié)議在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、管理中的基礎(chǔ)性地位，通過法律責(zé)任和信用約束各方嚴(yán)格履約、誠實(shí)守信。二是權(quán)益保障意識(shí)。為增強(qiáng)投資者信心，穩(wěn)定民間投資預(yù)期，要突出對(duì)特許經(jīng)營者合法權(quán)益的保護(hù)，防止政府違法干預(yù)特許經(jīng)營活動(dòng)，打破制約民間投資的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”。三是公共服務(wù)意識(shí)。健全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，完善公共服務(wù)過程監(jiān)管和績效監(jiān)管，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保公共服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定提供。

三、著力加快特許經(jīng)營立法工作進(jìn)程

對(duì)于加快特許經(jīng)營立法，全國人大立法規(guī)劃和國務(wù)院立法計(jì)劃有明確部署，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志有明確要求，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有迫切需要。請(qǐng)各部門密切配合，協(xié)力推進(jìn)，高效優(yōu)質(zhì)地完成好立法任務(wù)，爭(zhēng)取三季度形成立法草案，及時(shí)上報(bào)國務(wù)院。應(yīng)強(qiáng)調(diào)四點(diǎn)。

第一，注重長短結(jié)合。立法要堅(jiān)持有限目標(biāo)，突出重點(diǎn)，增強(qiáng)針對(duì)性，不能由于枝節(jié)問題影響整個(gè)立法進(jìn)度。同時(shí)，相對(duì)于政策制定，立法是一個(gè)更為長期的過程。在積極推進(jìn)立法的同時(shí)，考慮到穩(wěn)增長、促投資的緊迫需要，本著急用先行的原則，針對(duì)影響制約特許經(jīng)營項(xiàng)目落地的問題，各部門可及時(shí)聯(lián)合出臺(tái)配套辦法和政策，編制印發(fā)操作指南和示范文本，促進(jìn)特許經(jīng)營快速發(fā)展。

第二，堅(jiān)持開門立法。一是廣泛征求各方意見。兼顧各方立法需求，匯集智慧，凝聚共識(shí)，增強(qiáng)制度的針對(duì)性和可操作性。二是吸收借鑒各方成果。加強(qiáng)與世行、亞行以及國別合作，委托全國工商聯(lián)、高等院校、科研院所，以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)開展研究。三是發(fā)揮外腦作用。逐步建立涵蓋經(jīng)濟(jì)、法律、管理領(lǐng)域的專家團(tuán)組，提供咨詢和研究支撐。

第三，增進(jìn)工作合力。從全局出發(fā)，完善立法協(xié)調(diào)機(jī)制，既要各展所長，各盡其責(zé)，更要加強(qiáng)統(tǒng)籌，強(qiáng)化制度和政策銜接，確保對(duì)外口徑統(tǒng)一。對(duì)立法中難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，共同研究、共商對(duì)策；對(duì)于涉及多部門的制度安排，要通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧。同時(shí)，通過立法工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)研究成果、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等信息共享，避免重復(fù)勞動(dòng)。

第四，加快工作節(jié)奏。在確保立法程序基礎(chǔ)上，按照今年三季度上報(bào)國務(wù)院的目標(biāo)倒排時(shí)間表，明確立法工作任務(wù)和時(shí)間進(jìn)度要求，有序推進(jìn)立法進(jìn)程。在立法過程中存在意見分歧也是正常的，要客觀理性看待，科學(xué)研究論證，但不能拖而不復(fù)、議而不決，不能讓個(gè)別問題上的意見分歧阻滯立法進(jìn)程。

（本文為作者在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上的講話，有刪節(jié)）