論全國人大代表的構(gòu)成

趙曉力

2010年3月14日，第十一屆全國人大第三次會議對1979年《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》做了第五次修正，此次修正最引入矚目之處是廢除了《選舉法》中原有的“四分之一條款”，而改為城鄉(xiāng)按同一人口比例計算各級人大代表名額。

所謂“四分之一條款”，是指原《選舉法》中各級人大代表的名額，按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則進行分配的規(guī)定。新《選舉法》第14條和第16條規(guī)定， 地方各級人大和全國人大代表名額，“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進行分配”。

這一新規(guī)定明確了我國各級人大代表名額分配的兩個原則：一是每一代表所代表的人口數(shù)相同，也就是“同比例原則”；二是對人口數(shù)較少的地區(qū)、民族和“方面”在名額上要予以照顧，以免這些地區(qū)、民族和“方面”在各級人大中缺乏代表，也就是“廣泛代表性原則”。

顯然，“同比例原則”和“廣泛代表性原則”有可能會發(fā)生沖突。將“同比例原則”推到極致，人口較少的地區(qū)、民族和“方面”將可能減少或甚至沒有代表；而將“廣泛代表性原則”推到極致，而可能導(dǎo)致人口較多的地區(qū)、民族和“方面”得不到充分代表。我們先來看一下全國人大代表名額分配中的這兩個原則是如何發(fā)揮作用的。

一、 全國人大代表名額分配的數(shù)量分析

(一)城鄉(xiāng)代表的比例性和代表性

我國選舉制度是縣鄉(xiāng)兩級人大由選民直接選舉，縣級以上到全國人大間接選舉?！八姆种粭l款”在直接選舉和間接選舉中的意義有所不同。

在直接選舉中，“四分之一條款”直接影響選舉權(quán)平等，城鄉(xiāng)選民雖然一人一票，但同票不同權(quán)。同票不同權(quán)的后果是，多數(shù)選民選出的代表可能并不占多數(shù)。舉例說來，某縣有100萬人口，城鎮(zhèn)人口20萬，農(nóng)村人口80萬，按照“四分之一條款”，20萬城鎮(zhèn)人口獲得的代表數(shù)和80萬農(nóng)村人口獲得的代表數(shù)相同。假如城鎮(zhèn)人口是30萬，農(nóng)村人口70萬，則30萬城鎮(zhèn)人口獲得的代表數(shù)反而超過70萬農(nóng)村人口獲得的代表數(shù)。這造成的結(jié)果是，人大代表的多數(shù)在數(shù)量上并不代表選民的多數(shù)，這不合同比例原則。

在間接選舉中，選民并不投票，“四分之一條款”并不直接影響選民的選舉權(quán)平等，而僅僅起著在各個選舉單位之間分配名額的作用。就全國人大來說，各省、自治區(qū)、直轄市的城市和農(nóng)村人口比例，將與其人口數(shù)一起成為決定其代表名額的因素。舉例來說，甲省和乙直轄市的人口都是1200萬，甲省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口960萬，城市人口240萬。 如果農(nóng)村按人口每96萬人選代表1人，城市按人口每24萬人選代表1人，[注]第十屆和第十一屆全國人大都是按照“農(nóng)村按人口每96萬人選代表1人，城市按人口每24萬人選代表1人。”來確定各省、自治區(qū)、直轄市的按人口獲得的代表名額的。參見第九屆全國人大第五次會議《關(guān)于第十屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》，以及第十屆全國人大第五次會議《關(guān)于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》。那么甲省應(yīng)選出全國人大代表20人。乙市城市化程度很高，農(nóng)村人口240萬，城市人口960萬，則乙市應(yīng)選出全國人大代表42人。這樣一來，雖然甲省和乙市的總?cè)丝跀?shù)相等，但由于“四分之一條款”，導(dǎo)致乙市的代表名額比甲省多出一倍有余。這樣造成的結(jié)果將是城市人口較多的省市將在全國人大中獲得更多的代表名額，也不合同比例原則。

《選舉法》中這種按不同比例分配城鄉(xiāng)代表的規(guī)定淵源有自。1953年2月11日，鄧小平在關(guān)于新中國第一部《選舉法》草案的說明中說：“城市是政治、經(jīng)濟、文化的中心，是工人階級所在，是工業(yè)所在，這種城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級對于國家的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時標(biāo)志著我們國家工業(yè)化的發(fā)展方向。因此，這樣規(guī)定是完全符合于我們國家的政治制度和實際情況的，是完全必要的和完全正確的?！盵注]鄧小平：“關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明”(1953年2月11日)。立法的原始意圖非常清楚，就是通過使城市每一代表所代表的人口少于農(nóng)村每一代表所代表的人口，使得城市人口較多的地區(qū)在各級人大中獲得更多的代表名額，以提高城市和工人階級的代表性，服務(wù)于整個國家工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的目標(biāo)。為此，1953年《選舉法》規(guī)定：“各省應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額；按人口每80萬人選代表1人。中央直轄市和人口在50萬以上的省轄工業(yè)市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，按人口每10萬人選代表1人?！奔闯鞘忻恳淮泶淼娜丝谑寝r(nóng)村每一代表代表的人口的八分之一，是為“八分之一條款”。

從人口普查數(shù)據(jù)看，1953年時全國城鄉(xiāng)人口比例為13：87，按八分之一比例計算，可以保證城市地區(qū)選出的代表稍多于農(nóng)村地區(qū)選取的代表。1995年《選舉法》修改，將全國人大分配代表名額的城鄉(xiāng)人口比例從八分之一改為四分之一，1995年的城鄉(xiāng)人口比例為29：71，按四分之一比例計算，可以保證城市地區(qū)選出的代表多于農(nóng)村地區(qū)選取的代表。此后我國城市化發(fā)展加速， 2010年第六次全國人口普查，城鄉(xiāng)人口比例達到49.68：50.32，接近 1：1，此時不再施行“四分之一條款”，也能保證城市地區(qū)選出的代表不少于農(nóng)村地區(qū)選出的代表，犧牲城鄉(xiāng)同比例原則以提高城市代表性的理由已不再存在?？梢哉f，2010年廢除“四分之一條款”，正當(dāng)其時。

表1 選舉法中關(guān)于農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)與

數(shù)據(jù)來源：表中1953、1982、2010年全國城鄉(xiāng)人口比數(shù)據(jù)分別來自1953年第一次、1982年第三次、2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)。1995年數(shù)據(jù)來自1995年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計局全國人口普查公報：http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/index.htm (最后訪問日期：2012年8月1日)。

城鄉(xiāng)按照不同人口比例分配各選區(qū)或地區(qū)的人大代表名額，當(dāng)然是違反同比例原則背后的形式平等原則的；但這種對形式平等原則的違反，如果目的是為了滿足廣泛代表性的要求，也可以說又符合實質(zhì)平等原則。另外，1953年到2004年六部《選舉法》關(guān)于提高城市代表性的種種規(guī)定的前提，是城市地區(qū)選出的代表并不僅僅代表城市的意志和利益，而應(yīng)該代表鄉(xiāng)村在內(nèi)的全體人民的意志和利益。

(二)人口、民族、地域與代表名額

在廢除“四分之一條款”前，各省、自治區(qū)、直轄市按人口獲得的名額其實由三部分組成：按城市人口獲得的名額，按農(nóng)村人口獲得的名額，以及“增加的名額”。[注]史衛(wèi)民、劉智：《間接選舉》(上)，中國社會科學(xué)出版社2004版，頁193-194。廢除“四分之一條款”后，各地區(qū)代表的名額分配改為“基本名額+人口名額+其他應(yīng)選名額”的公式。2012年3月14日，第十一屆全國人大第五次會議《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選第十二屆全國人民代表大會代表的名額，由根據(jù)人口數(shù)計算確定的名額數(shù)、相同的地區(qū)基本名額數(shù)和其他應(yīng)選名額數(shù)構(gòu)成?！逼渲?，地區(qū)基數(shù)31個省、自治區(qū)、直轄市相同，都是8名，人口代表數(shù)總額為2000人，約每67萬分配一人。[注]2010年全國人口普查登記的全國總?cè)丝谑?339724852人，除以2000，約為669862人。同時規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選的其他第十二屆全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會依照法律規(guī)定另行分配?！?/p>

我們拿2012年4月27日十一屆全國人大常委會第二十六次會議通過的《第十二屆全國人民代表大會代表名額分配方案》來對照一下，會發(fā)現(xiàn)，31個省、自治區(qū)、直轄市實際分配名額是2419人，減去基本名額248人和人口名額2000人，剩下的應(yīng)該就是“其他應(yīng)選名額”，共171人。

如果我們用2010年第六次全國人口普查的各地常住人口數(shù)，按照每67萬人分配一人來計算各地的人口名額，再加上各地相同的8名基本名額，計算其與實際分配數(shù)的差額，我們會發(fā)現(xiàn)，“其他應(yīng)選名額”在各地的分配是比較懸殊的。27個省、自治區(qū)、直轄市的實際分配數(shù)超過或等于其人口名額數(shù)和基本名額數(shù)之和。遼寧、黑龍江、新疆、湖北、山東、河南、云南超過的還比較多，在10名以上，但有四個地區(qū)的實際分配名額數(shù)卻不及其人口名額數(shù)和基本名額數(shù)之和，其中廣東差14名，浙江差6名。

全國人大常委會按照法律的規(guī)定另行分配應(yīng)選的其他代表名額，以實現(xiàn)廣泛代表性，有全國人大充分的法律授權(quán)，不應(yīng)過多質(zhì)疑，但在實際分配的時候“克扣”四個地區(qū)的人口名額數(shù)卻很難解釋。有一個可能是全國人大常委會并沒有使用2010年第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)作為給各地分配人口名額數(shù)的依據(jù)，它使用的數(shù)據(jù)中廣東、浙江等地的人口少于2010年第六次人口普查數(shù)。但這一點更令人費解，因為1953年第一次全國人口普查的目的就是為新中國第一次普選做準(zhǔn)備，沒有理由舍棄人口普查數(shù)據(jù)而使用其他不精確的數(shù)據(jù)。

表2 第十二屆全國人大代表名額分配

數(shù)據(jù)來源：全國和各地人口數(shù)來自2010年第六次人口普查匯總數(shù)據(jù)，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。實際分配名額數(shù)來自第十一屆全國人大第五次會議《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》，應(yīng)選少數(shù)民族代表數(shù)來自《第十二屆全國人民代表大會少數(shù)民族代表名額分配方案》(2012年4月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議通過)。

在全國人大代表總數(shù)不超過3000人的總額控制下，廢除“四分之一條款”將帶來全國人大各地區(qū)代表團之間的人數(shù)增減。合理的預(yù)測是，城市人口比例較高的地區(qū)，代表數(shù)目將有所減少；農(nóng)村人口比例較高的地區(qū)，代表數(shù)目將有所增加。

實際上這在歷史上并非第一次出現(xiàn)。1995年八屆人大第三次修改《選舉法》，將分配全國人大代表的城鄉(xiāng)人口比例從“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口”，改為“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口”，也就是從“八分之一條款”改為“四分之一條款”。從適用“八分之一條款”的八屆人大到適用“四分之一條款”的九屆人大，代表名額減少較多的幾個省份是遼寧(減少20.5%)、黑龍江(減少19.8%)、吉林(減少18.2%)、浙江(減少15.3%)，其中東三省是傳統(tǒng)上的工業(yè)區(qū)，城市人口比例較大，受此條款影響較大。代表名額增加的省份有河南、江蘇、湖北、河北、湖南、安徽等，都是傳統(tǒng)上人口較多、農(nóng)業(yè)人口比例較大的省份。北京、上海、天津幾個直轄市的代表名額有所減少，但幅度不大。幾個少數(shù)民族自治區(qū)和云南、貴州等少數(shù)民族較多地區(qū)的名額的變化都不大。[注]劉智等：《數(shù)據(jù)選舉》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，頁58-59。

從下表可以看出，廢除“四分之一條款”后，十二屆全國人大中，黑龍江、遼寧、吉林等老工業(yè)區(qū)的代表人數(shù)進一步減少，但湖北、江蘇、山東的代表人數(shù)也下降了，這是1995年那一次沒有出現(xiàn)的；北京、上海、天津、重慶三個直轄市的代表名額也有一些減少，但幅度不大；寧夏、西藏、內(nèi)蒙古、新疆、廣西五個民族自治區(qū)的名額沒有變化或略有增加。為什么會出現(xiàn)這種情況？

表3 第十一屆、第十二屆全國人大各地區(qū)代表名額分配

前面說過，在廢除“四分之一條款”之前，各地按人口獲得名額其實由三部分組成：按城市人口獲得的名額、按農(nóng)村人口獲得的名額，以及“增加的名額”。其中“增加的名額”其實是為了解決按人口計算名額使某些地區(qū)、民族和“方面”的名額過少的問題。換句話說，“增加的名額”這一制度設(shè)計的目的是為了實現(xiàn)“廣泛的代表性”，以平衡比例性原則(形式平等)帶來的實質(zhì)不平等。

“增加的名額”分三種情況：第一，人口特少的地區(qū)如海南、西藏、青海、寧夏，名額不足15人至少增加到15個。為此，九屆人大增加了22個名額(其中海南1人、西藏11人、青海5人、寧夏5人)，十屆人大增加了21個名額(其中海南1人、西藏11人、青海5人、寧夏4人)。第二，為人口特少的少數(shù)民族和少數(shù)民族較多、人口較少的地區(qū)增加的名額。九屆人大為35個人口不足44萬人的少數(shù)民族增加了35個名額，為少數(shù)民族較多、人口較少的廣西、貴州、云南、新疆四地增加了35個名額，共70人；十屆人大為這兩項共增加68人。第三，是為各方面人士比較集中的直轄市增加的名額。九屆人大為北京、天津、上海每個直轄市增加10個名額，共30個；十屆人大又增加了3名給重慶，共33名。合起來九屆人大和十屆人大“增加的名額”都是122名。由此看來，增加的名額主要是為了“照顧”存在人口特少的少數(shù)民族的地區(qū)，以及少數(shù)民族較多的地區(qū)，還有各方面人士比較集中的直轄市。[注]史衛(wèi)民等，見前注〔3〕，頁194-195。

2010年《選舉法》在廢除“四分之一條款”后，引入了基本名額數(shù)的概念。從十二屆全國人大各地代表名額的分配情況看，四個人口特少的地區(qū)海南、西藏、青海、寧夏，除西藏外，8個基本名額數(shù)再加上按人口獲得的名額，都超過了15名?？梢?，這一做法基本解決了人口特少的地區(qū)的代表性問題。

除人口特少的地區(qū)不適用同比例原則而適用廣泛代表性原則外，少數(shù)民族代表的名額也從來不與其人口數(shù)掛鉤。鄧小平在1953年《選舉法》草案說明中說：“全國各少數(shù)民族人口數(shù)，約占全國人口總數(shù)的1/14。草案規(guī)定全國人民代表大會的少數(shù)民族代表名額為150人，并規(guī)定除了這個固定數(shù)目之外，如仍有少數(shù)民族選民當(dāng)選為全國人民代表大會代表者，不計入150人名額之內(nèi)。所以全國人民代表大會的少數(shù)民族代表人數(shù)，預(yù)計實際上會接近代表總數(shù)的1/7。我們認(rèn)為這個名額的規(guī)定是合理的，因為全國民族單位眾多，分布地區(qū)很廣，需要作這樣必需的照顧，才能使國內(nèi)少數(shù)民族有相當(dāng)數(shù)量的代表得以出席全國人民代表大會?！盵注]鄧小平，見前注〔2〕。從1982年開始，少數(shù)民族代表占全國人大代表總額的比例被確定為12%左右，而1982年第三次全國人口普查時少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋壤?.62%。根據(jù)2010年第六次全國人口普查，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋壤秊?.49%，十二屆全國人大的少數(shù)民族代表數(shù)被確定為3000名代表的12%即360名，其中320名被分配到各省、自治區(qū)、直轄市選出，14名被分配到解放軍代表團，其余26名由全國人大常委會另行分配。[注]《第十二屆全國人民代表大會少數(shù)民族代表名額分配方案》(2012年4月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議通過)。實際上，從六屆人大開始，少數(shù)民族代表的實選比例都超過12%，而在14%左右。[注]劉智等，見前注〔5〕，頁265；史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，中國社會科學(xué)出版社2009年版，頁267-269。

除了少數(shù)民族代表的總數(shù)不適用同比例原則，不與少數(shù)民族人口的總數(shù)掛鉤之外，各少數(shù)民族代表的名額也與其各自人口數(shù)沒有比例關(guān)系。根據(jù)第六次全國人口普查得到的數(shù)據(jù)，回族和維吾爾族人口比較接近，回族為10586087人，維吾爾族10069346，但前者的全國人大代表名額為37人，后者為22人。原因在于，回族的分布比較分散，為實現(xiàn)民族的地域代表性，除寧夏回族自治區(qū)的8人之外，還需給其他14個省、自治區(qū)、直轄市分配29人；而維吾爾族的22名代表則全部分配給新疆維吾爾自治區(qū)。根據(jù)2010年人口普查，全國55個少數(shù)民族中人口少于67萬的有35個，但每一個少數(shù)民族，包括人口只有3000余人的塔塔爾族和珞巴族都分配有一個代表。高山族的人口雖僅為4009人，卻有兩個代表，福建和臺灣各有一個，這顯然也考慮到了民族的地域代表性。

同樣，香港、澳門、臺灣的代表名額也不是根據(jù)其人口數(shù)量產(chǎn)生的，歸僑代表也一樣，其代表名額產(chǎn)生的根據(jù)并非人口比例性，而是廣泛代表性。[注]根據(jù)第六次全國人口普查，香港特別行政區(qū)2012年人口為7097600人，根據(jù)第十一屆全國人大第五次會議《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》，應(yīng)選第十二屆全國人大代表為36人；澳門特別行政區(qū)人口為552300人，應(yīng)選12名代表；臺灣地區(qū)人口為23162123人，暫時由在各省、自治區(qū)、直轄市和中國人民解放軍的臺灣省籍同胞中選出13名代表；歸僑代表應(yīng)選35人。

那么，全國人大代表的名額分配中，根據(jù)人口比例性和廣泛代表性產(chǎn)生的各占多少呢？我們看一下下表：

表4 第八至十屆、十二屆全國人大代表人口名額占總名額的比例

資料來源：其中八、九、十屆數(shù)據(jù)來自史衛(wèi)民、劉智：《間接選舉》(上)，中國社會科學(xué)出版社2004年版，頁194。

上表中的“人口名額”僅僅包括按人口計算的名額，與史衛(wèi)民、劉智的計算方法不一樣，我們認(rèn)為八、九、十屆人大各地“增加的名額”不能算到按人口數(shù)分配的名額中去，因為“增加的名額”體現(xiàn)的是“廣泛代表性”原則，而非人口比例性原則。至于第十二屆人大，我們認(rèn)為各地的基本名額數(shù)不能算到按人口數(shù)分配的名額中去，因為各地基本名額數(shù)體現(xiàn)的是地區(qū)代表性原則，而非人口比例性原則。在這個意義上，各地基本名額數(shù)和港澳臺三地名額數(shù)體現(xiàn)的都是地區(qū)代表性原則。由此可以看出：各地基本名額數(shù)的設(shè)計，提高了代表性原則在全國人大代表分配中的分量，而減少了人口比例性所起的作用。

(三)事實上的全國不分區(qū)代表

傳統(tǒng)上，各省市自治區(qū)代表團人數(shù)中，除去按本地人口分配的名額和“增加的名額”外，還包括中央直接分配的名額。中央分配的名額由中央提名，但分配到有關(guān)的省、自治區(qū)和直轄市進行選舉?！爸醒敕峙涿~的存在，主要是為了解決三部分人的參選問題：一是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，二是全國人大常委會擬任委員，三是各民主黨派、人民團體負責(zé)人以及中央直屬機關(guān)人員、知名人士等?！痹诰艑煤褪畬萌珖舜笾?，這三部分人占中央分配名額的大致比例是12:40:48。[注]史衛(wèi)民等，見前注〔3〕，頁444。據(jù)曾在全國人大機關(guān)工作的蔡定劍教授介紹：“中央保留名額的具體分配辦法是，凡中共中央考慮需要成為全國人大代表的人，由中共中央同各民主黨派、無黨派人士和人民團體進行協(xié)商，提出候選人建議名單，再由全國人大常委會辦公廳推薦給各省級人民代表大會作為代表候選人。這些候選人通常推薦給被推薦者曾經(jīng)工作過的地區(qū)，或者推薦給原籍地，或其他地方?！盵注]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，頁157-158。蔡定劍教授這里介紹的應(yīng)該是中央分配名額中的第三部分，即各民主黨派、人民團體負責(zé)人以及中央直屬機關(guān)人員、知名人士的提名和選舉過程。與“增加的名額”不一樣的是，“增加的名額”的提名權(quán)歸地方，而中央分配的名額的提名權(quán)歸中央。中央分配的名額往往不夠用，比如九屆人大分配226人，實際選出240人；十屆人大分配240人，實際選出253人。[注]史衛(wèi)民等，見前注〔3〕，頁201。這些名額分配到除香港、澳門、臺灣之外的31個省市自治區(qū)代表團及解放軍代表團。

表5 第十一屆全國人大代表中的中央分配名額

資料來源：史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，中國社會科學(xué)出版社2009年版，頁94-95。

從上表可以看出，中央分配名額占總名額比例較大的代表團有北京、天津、寧夏、海南、青海、上海、西藏等，基本上都在15%以上。北京、天津、上海屬于“各方面代表人士比較集中的地區(qū)”，而海南、寧夏、西藏、青海本來就屬于人口特少的地區(qū)，將中央分配的名額放在這些地區(qū)，有助于增加這些地區(qū)代表團的人數(shù)。

除此之外，解放軍代表團也可視為中央分配名額。從六屆人大以后，解放軍代表團的名額一直固定在260多人。這260多名代表當(dāng)然不僅僅代表200多萬人民解放軍指戰(zhàn)員。蔡定劍教授認(rèn)為：“在中國，軍隊是政權(quán)的重要支柱，所以，軍隊代表在人民代表大會中占有重要位置。軍隊代表名額多少受政治形勢的影響。歷史上當(dāng)國家特別強調(diào)軍隊的作用時，軍隊人大代表名額就相應(yīng)增加。以全國人大為例，第一、二屆，軍隊的全國人大代表法定名額為60人，占代表總數(shù)的將近5%；“文革”期間軍隊代表增加到486名，占16．8%。六屆全國人民代表大會開始至現(xiàn)在，軍隊代表名額減至267名，仍占9%。隨著國家政治穩(wěn)定，全國人民代表大會中軍隊代表名額有待于進一步減少。”[注]蔡定劍，見前注〔12〕，頁156。

我同意蔡定劍教授的觀察，在三十幾個地方代表團組成的全國人大中，解放軍代表團實際上是唯一一個全國不分區(qū)代表團。隨著國家政治穩(wěn)定，解放軍代表團的人數(shù)當(dāng)然可以減少，比如減少到歷史上的5%，即3000名人大代表中的150名。但這樣一來，唯一的一個全國不分區(qū)代表團的人數(shù)將小于山東、河南、廣東等任何一個代表團。這對于中國這樣一個傳統(tǒng)的單一制大國來說，是不妥甚至危險的。

實際上，我們可以把中央分配名額和解放軍代表團名額合在一起，共同視為全國不分區(qū)代表。從十屆人大以后，這兩者人數(shù)加起來超過500人，相當(dāng)于全國最大的三個省代表團(山東、河南、廣東)人數(shù)之和。

表6 解放軍代表團和中央分配名額占總代表數(shù)的比例

資料來源：第五屆至第十屆解放軍代表團名額和中央分配名額數(shù)據(jù)來自史衛(wèi)民、劉智：《間接選舉》(上)，中國社會科學(xué)出版社2004年版，頁190。第十一屆的數(shù)據(jù)來自《第十一屆全國人民代表大會代表名額分配方案》；第十二屆的數(shù)據(jù)來自《第十二屆全國人民代表大會代表名額分配方案》。

筆者并不必然反對減少軍隊代表團的人數(shù)。但在目前全國人大沒有獨立的選區(qū)、代表團以各地方為單位組成的情況下，減少的軍隊代表團的人數(shù)應(yīng)歸于中央分配名額，以保持事實上的全國不分區(qū)代表人數(shù)不少于500人(大于全國最大的三個省代表團人數(shù)之和)。如果做不到這一點，則此議宜緩。

綜上所述，我國全國人大代表的名額分配，主要遵循人口比例性的原則，輔之以各地區(qū)、各民族以及各“方面”的廣泛代表性原則。人口因素在以往幾屆人大中，能夠產(chǎn)生77%以上的代表；隨著2010年《選舉法》各地基本名額數(shù)概念的引入，這一比例降到67%。而地域代表性的因素陡然加強，31個省、自治區(qū)、直轄市所產(chǎn)生的248名代表，再加上港澳臺產(chǎn)生的61名代表，使得地域因素能夠產(chǎn)生全國人大超過10%的代表。從這個意義上說，由解放軍代表團和中央分配代表組成的超地域因素能夠產(chǎn)生17%的代表，并不過分。

二、 全國人大代表構(gòu)成的結(jié)構(gòu)分析

2010年新《選舉法》第6條中增加了一個新的規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表?！?/p>

這一規(guī)定拓寬了選舉法中“廣泛的代表性”的涵義。以往“廣泛的代表性”指的是占人口少數(shù)的民族、地域、“方面”的廣泛代表性，占人口多數(shù)的廣大基層的工人、農(nóng)民和知識分子并不是“廣泛代表性”要照顧的對象。

第十一屆全國人大第五次會議《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》進一步規(guī)定：“第十二屆全國人民代表大會代表中，基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上屆有所上升，農(nóng)民工代表人數(shù)要比上屆有較大幅度增加，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例要比上屆有所降低?！?/p>

這一規(guī)定其實針對的正是三十多年來全國人大代表構(gòu)成中逐漸形成的兩個特色：一是代表團中的“官員主導(dǎo)”，表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的比例很高；第二是“精英化傾向”，表現(xiàn)為基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例減少。

(一)代表團中的官員主導(dǎo)

我們先看代表團中的“官員主導(dǎo)”。從九屆人大和十屆人大的統(tǒng)計數(shù)字看，來自各級國家機關(guān)的代表超過40%，九屆人大為1231人(41.32%)，十屆人大為1296(43.43%)。

五級國家機關(guān)中，來自省、市級的代表最多，分別占全部國家機關(guān)代表的40%左右。縣鄉(xiāng)兩級代表，九屆人大為11.53%，十屆人大為13.19%。從全國人大會議期間的報道看，省級領(lǐng)導(dǎo)就是各代表團的實際領(lǐng)導(dǎo)人，往往主導(dǎo)各代表團的審議過程。

表7 第九屆、第十屆全國人大代表中來自各級國家機關(guān)的代表人數(shù)

資料來源：史衛(wèi)民、劉智：《間接選舉》(上)，中國社會科學(xué)出版社2004年版，頁399。

如果把國家機關(guān)代表再細分為黨委、人大、政府、政協(xié)四個系統(tǒng)，我們可以看出，代表團內(nèi)部來自行政機關(guān)最多，九屆人大、十屆人大都超過60%；其他黨委、人大、政協(xié)系統(tǒng)加起來不過40%。

表8 第九屆、第十屆全國人大代表中來自國家機關(guān)各系統(tǒng)的代表人數(shù)

資料來源：史衛(wèi)民、劉智：《間接選舉》(上)，中國社會科學(xué)出版社2004年版，頁398。

如果再把來自各系統(tǒng)的代表進一步細分為負責(zé)人和其他成員，可以看出，國家機關(guān)代表中最大的一個群體是政府系統(tǒng)的負責(zé)人，占全國人大代表名額的六分之一左右。另外，從負責(zé)人和其他成員的比例看，政協(xié)系統(tǒng)的比例最大，其中十屆人大達到21.5倍。其次是人大系統(tǒng)和黨委系統(tǒng)，在三至五倍之間浮動。比例最低的是行政系統(tǒng)，九屆人大為1.47倍，十屆人大為1.75倍。這個比例意味著，參加全國人大的黨委、人大、政協(xié)系統(tǒng)主要是領(lǐng)導(dǎo)人與會，但在政府系統(tǒng)內(nèi)還有大量非負責(zé)官員與會。

表9 第九屆、第十屆全國人大代表中來自國家機關(guān)各系統(tǒng)的負責(zé)人及其他成員人數(shù)

資料來源：史衛(wèi)民、劉智：《間接選舉》(上)，中國社會科學(xué)出版社2004年版，頁388-396。

綜上所述，全國人大代表中的官員主導(dǎo)體現(xiàn)在幾個方面：第一，各代表團中來自各級國家機關(guān)的代表即“官員代表”占40%以上；第二，在這些官員代表中，來自省市兩級的高級官員多(各占40%)，來自縣鄉(xiāng)兩級的低級官員少；領(lǐng)導(dǎo)干部多，非領(lǐng)導(dǎo)干部少(九屆比例為69：31，十屆比例為72：28)；第三，在各政權(quán)系統(tǒng)中，來自政府系統(tǒng)(行政部門)的代表占60%，大大多于人大、黨委、政協(xié)系統(tǒng)；但行政部門人大代表中除了負責(zé)人，還有大量非負責(zé)官員與會。

(二)代表身份和職業(yè)的精英化傾向

代表身份的精英化傾向可以從下面的統(tǒng)計中看出來。從1978年五屆人大以來，三十多年間，全國人大代表構(gòu)成中最明顯的變化趨勢是具備工農(nóng)身份的代表比例趨于下降，而干部身份代表的比例趨于上升。知識分子身份的代表比例先升后降，只有軍人身份的代表的比例比較穩(wěn)定。這與前面所揭示的代表團中的官員主導(dǎo)其實有一致性。

表10 第五屆至第十一屆全國人大代表的身份構(gòu)成(%)

資料來源：史衛(wèi)民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，中國社會科學(xué)出版社2009年版，頁421-422。

不過，“身份”的指標(biāo)反映的更多的是代表較長時間以來的“出身”，而不一定是代表自己現(xiàn)在所實際從事的職業(yè)。一位農(nóng)民企業(yè)家，他的出身是“農(nóng)民”，但他現(xiàn)在的職業(yè)卻是企業(yè)家。

蔡定劍教授書中提供了一份按代表名冊統(tǒng)計的代表職業(yè)資料。其中“工人”指在企業(yè)工作的工人和車間干部，不包括廠長經(jīng)理；“農(nóng)民”指其居住地和工作地在村民委員會的農(nóng)民，不包括農(nóng)民企業(yè)家。從下表的職業(yè)構(gòu)成可以看出，九屆人大和十屆人大代表中，真正的一線工人農(nóng)民的代表的比例，加起來是2.89%和5.44%；領(lǐng)導(dǎo)干部占九屆人大代表總數(shù)的41.55%，占十屆的33.17%。

除了領(lǐng)導(dǎo)干部外，從職業(yè)角度看，全國人大代表中的第二大群體是企業(yè)家，九屆人大占20.54%，十屆人大占13.83%。

第三大群體是專業(yè)人士，包括教授、科研人員、醫(yī)生、法律界、文藝界、金融界人士和運動員，九屆人大中占19.64%，十屆人大中占18.36%。

表11 第九屆、第十屆全國人大代表的職業(yè)構(gòu)成(人)

資料來源：蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，頁221。

如果把領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)家、專業(yè)人士視為“精英代表”，把工人、農(nóng)民、中小學(xué)教師、基層干部視為“草根代表”，軍人、警察、武警單列一類，可以看出，九屆人大中的精英代表為2439名，占81%，為歷屆最高，與此相比，草根代表僅為174人，僅占6%。十屆人大中情形有所改善，精英代表代表比例降低為65%，草根代表比例上升到9%，上升了3個百分點。

不過，也許十屆人大精英代表比例的下降并不那么劇烈。在官員代表和企業(yè)家代表數(shù)字下降的同時，在代表名冊上將自己的職業(yè)填寫為“其他”的代表人數(shù)則從1.84%上升為15.84%。這其中的原因尚不明朗，姑且不論。

三、優(yōu)化全國人大結(jié)構(gòu)的治本之策

代表團的官員主導(dǎo)和代表構(gòu)成的精英化傾向，近年來受到越來越多的質(zhì)疑。為了應(yīng)對這種質(zhì)疑，第十屆全國人大五次會議《關(guān)于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》中首開先河，專門規(guī)定“第十一屆全國人民代表大會代表中，來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)應(yīng)高于上一屆。在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表”。2010年《選舉法》則正式運用廣泛代表性原則，試圖提高基層的工人、農(nóng)民、知識分子代表的比例。不出意料的話，在2013年的十二屆全國人大的選舉中，一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例將有所上升，農(nóng)民工代表人數(shù)會有較大幅度增加，而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例則相應(yīng)地會有所降低。

在目前人大選舉制度不作大的改革的前提下，作為權(quán)宜之計，筆者一般同意這種“配額制”的做法。[注]趙曉力：“改進人大代表名額分配制度”，《中國改革》2008年第3期。然而，除了性別、民族、華僑等不易變動的標(biāo)準(zhǔn)較容易確定外，其他容易變動的“身份”、“職業(yè)”的配額制都會受到如何確定標(biāo)準(zhǔn)的困擾。比如，主管農(nóng)業(yè)的副總理算不算“農(nóng)民”代表？農(nóng)民企業(yè)家算不算“農(nóng)民”代表？已經(jīng)進入經(jīng)理階層的“農(nóng)民工”還算不算“農(nóng)民工”？

至于“基層代表”，概念可能更為含混。在審議《選舉法》修正案時，劉振偉委員就說：“第6條規(guī)定在各級人大代表中應(yīng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，這很好。但現(xiàn)在對基層的理解不一樣，像中央國家機關(guān)招考公務(wù)員，把地市以下的工作經(jīng)歷叫基層經(jīng)歷；省一級公務(wù)員招考，把縣以下工作經(jīng)歷叫基層經(jīng)歷?；鶎拥母拍钍窍鄬Φ摹Ｎ依斫?，選舉法中適當(dāng)增加基層代表，主要是增加生產(chǎn)、科技、文化、衛(wèi)生等一線的工人、農(nóng)民、知識分子。如果‘基層’定義不確定的話，就會導(dǎo)致其他人員占一線代表的名額?！盵注]“關(guān)于人大代表的廣泛性：選舉法修正案草案審議摘登(三)” 中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/xjfxzaca/2009-11/12/content_1526486.htm(最后訪問日期：2012年8月1日)。第十一屆全國人大第五次會議《關(guān)于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定看來是接納了這個建議。規(guī)定“基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上屆有所上升”。但這肯定又會帶來新的問題：究竟什么叫“一線”？坐辦公室的算不算一線？

筆者認(rèn)為，優(yōu)化目前全國人大代表構(gòu)成的治本之策是：應(yīng)逐步走向全國人大代表的直接選舉，每67萬人分配一名代表的規(guī)定，最終應(yīng)變?yōu)椤懊?7萬人選舉一名代表”。

鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中曾說：“普遍的、平等的、直接的與不記名的選舉制度……這是世界上最好的選舉制度?！盵注]鄧小平，見前注〔2〕。與西方國家從先直選、后普選的選舉發(fā)展路徑不同，我國采取的是一條先普選、后直選的選舉發(fā)展路徑。1953年的鄉(xiāng)級人大直選，到1979年變?yōu)榭h鄉(xiāng)兩級人大直選。2004年修改《選舉法》時，筆者曾考察過擴大直選的若干提議，[注]趙曉力：“從普選到直選：擴大直選的若干提議”，《書城》2004年第10期。主張擴大人大代表直選，而不主張在憲法框架外嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣市長等行政首長直選；主張擴大人大直選應(yīng)該是全國人大層層向下擴大，即全國人大應(yīng)從目前的省級人大間接選舉，逐步向地市級人大間接選舉、區(qū)縣級人大間接選舉，直至區(qū)縣一級的選民直接選舉過渡；與大部分主張層層向上擴大直選的論者不同，筆者強調(diào)，為避免民主化過程中的國家分裂風(fēng)險，“全國人大代表的直接選舉要早于，或者不能晚于各省、直轄市、自治區(qū)的代表直選”。[注]同上注。

筆者今天仍然堅持這些主張。隨著“四分之一條款”的廢除，我國人大選舉平等性的最后障礙已經(jīng)去除，擴大直選宜提上日程。

筆者今天要強調(diào)的是，目前人大代表的官員主導(dǎo)和精英化趨勢，已經(jīng)很難再用以往的配額制逐步調(diào)整了。配額制適宜于解決不占多數(shù)的地區(qū)、民族、“方面”的代表性問題，而不是回應(yīng)占人口多數(shù)的公民對代表的需求的有效方式。即使工農(nóng)代表的比例回復(fù)到五屆全國人大時的40%以上，只要目前的層層間接選舉的架構(gòu)不變，也很難獲得占人口多數(shù)的工農(nóng)的認(rèn)同。多數(shù)基層工人、農(nóng)民、農(nóng)民工和專業(yè)技術(shù)人員需要的并不是幾個和自己類似的人成為代表，而是希望成為代表的人(不管是誰)能夠直接回應(yīng)他們的意志、利益和需求。

現(xiàn)在全國人大代表結(jié)構(gòu)的深層問題并不在于代表的廣泛性不足，而是代表的直接性不夠。實際上，官員主導(dǎo)本身不是問題，所有議會制國家政務(wù)官員均產(chǎn)生于議會，議會本身當(dāng)然應(yīng)該是官員主導(dǎo)；[注]參見(英)白芝浩：《英國憲制》第一章，李國慶譯，北京大學(xué)出版社2005年版。精英化本身也不是問題，議會本身就應(yīng)該是精英吸納之所。[注](德)韋伯：“新政治秩序下的德國議會與政府”，載《韋伯政治著作選》，閻克文譯，東方出版社2009年版，頁107-217。問題的關(guān)鍵在于，官員也好，精英也好，在層層間接選舉的架構(gòu)下無法直接回應(yīng)大眾的意志、利益和需求。

2004年修改《選舉法》時，筆者曾設(shè)想全國劃分為3000個全國人大選區(qū)進行直選。今天，筆者愿意將這一設(shè)想修正如下：全國人大代表中按人口比例分配的2000名代表由目前的省級人大選舉逐步變?yōu)橛墒屑墶⒖h級人大選舉，最后達到由選民直接選舉；其余按照廣泛代表性產(chǎn)生的1000名代表可以保留間接選舉的模式，以利于廣泛代表性的實現(xiàn)。

筆者相信，全國人大代表直選的結(jié)果將是“官員”和“精英”的比例比現(xiàn)在更大。試想，在一個67萬人組成的選區(qū)里，假如一個候選人是執(zhí)政黨的一位中央委員或者中央候補委員，一個候選人是一位農(nóng)民工(我們姑且不論他或她如何獲得提名)，在大部分情況下，天平將向前者傾斜。原因不僅在于前者更容易獲得政黨的組織資源，還在于對于大部分選民來說，重要的是選出一個有能力回應(yīng)本選區(qū)人民意志、利益和需求的人，而不是一個和自己類似的人。換句話說，不斷減少全國人大間接選舉的層次，增強其直接性，是優(yōu)化全國人大結(jié)構(gòu)的真正治本之道。