杭州地方民生立法評(píng)估

□ 蔡金榮

自黨的十六大報(bào)告從國(guó)家政策的層面首先提出民生概念以來(lái)，民生逐步成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的主題。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)保障和改善民生，把保障和改善民生作為政府工作的重要任務(wù)。從實(shí)踐層面來(lái)看，各級(jí)政府亦積極開(kāi)展了形式多樣、內(nèi)容豐富的民生保障工作。其中，地方民生立法——或者鞏固民生保障實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，或者為民生保障提供行為指引——成為民生保障工作和地方立法的一個(gè)新抓手和新領(lǐng)域。而志在建設(shè)東方品質(zhì)之城的杭州，歷來(lái)重視民生保障工作，且其在我國(guó)的立法體制中具有地方立法權(quán)。因此，杭州地方民生立法具有較強(qiáng)的代表性，對(duì)其予以梳理、評(píng)估，既可以把握杭州地方民生立法的基本狀況，亦可以推而廣之，窺探我國(guó)整體地方民生立法之全貌。

一、研究對(duì)象、研究方法和遴選標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)立法法第六十三條和第七十三條之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定地方政府規(guī)章。杭州市作為浙江省人民政府所在地的市，屬于立法法所言之“較大的市”，故杭州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，杭州市人民政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章。由于本文的研究旨在地方民生立法，故研究對(duì)象限定為杭州市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，而不包括位階更高的法律、法規(guī)，亦不包括非立法性行政規(guī)范性文件（俗稱(chēng)“紅頭文件”）。

本文主要借助浙江省人大常委會(huì)的“地方立法網(wǎng)”，在其“浙江省地方性法規(guī)檢索系統(tǒng)”（http://www.locallaw.gov.cn/Lawquery/）中的類(lèi)型一欄中輸入“法規(guī)”，有效性一欄中輸入“有效”，制定機(jī)關(guān)一欄中輸入“杭州市人大及其常委會(huì)”，最終獲得杭州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)文本共計(jì)75件。同時(shí)，借助杭州市人民政府法制辦公室的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，在其“杭州市法規(guī)規(guī)章檢索系統(tǒng)”（http://www.hangzhoufz.gov.cn/list/hzfg.aspx?code=06）中，在默認(rèn)情況下，不設(shè)置查詢(xún)條件，直接點(diǎn)擊“查詢(xún)”按鈕，在給出的結(jié)果中，剔除屬于地方性法規(guī)的部分，最終獲得杭州市現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章文本共計(jì)141件[1]。

如何界定民生立法是展開(kāi)本課題研究的前提。考察我國(guó)現(xiàn)行法制，在規(guī)范層面上并無(wú)“民生權(quán)”或“民生權(quán)利”之表達(dá)，申言之，民生權(quán)利尚屬法學(xué)概念而非法律概念。從內(nèi)容層面觀之，民生權(quán)利不僅僅指某個(gè)單項(xiàng)或某類(lèi)特定的權(quán)利，而是對(duì)滿(mǎn)足民生訴求的一系列權(quán)利的統(tǒng)稱(chēng)，是一個(gè)權(quán)利束。因此，筆者認(rèn)為，不宜簡(jiǎn)單地以現(xiàn)有的權(quán)利類(lèi)型與民生權(quán)利機(jī)械對(duì)接，而應(yīng)以民生權(quán)利的基本特征作為遴選標(biāo)準(zhǔn)，將獲得的所有法律文本逐一與之對(duì)照，但凡符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的地方立法即納入研究范圍。考慮到研究對(duì)象限于216件立法文本，因此該研究的工作量雖大，但仍然可以完成。

筆者認(rèn)為，民生權(quán)利具有以下基本特征：（1）權(quán)利主體的普遍性和特殊性。但凡自然的、生物意義上的人，都應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的民生權(quán)利。同時(shí)，民生權(quán)利主體的普遍性并不排除對(duì)特殊群體給予特別照顧，相反是其題中之意。（2）權(quán)利內(nèi)容的基礎(chǔ)性和發(fā)展性。民生權(quán)利要確保人之為人所必須達(dá)到的基本生計(jì)狀態(tài)的底線(xiàn)，即具有基礎(chǔ)性。如關(guān)涉民眾生存的食物、衣著、住房、醫(yī)療等基礎(chǔ)性事項(xiàng)。當(dāng)然，民生權(quán)利內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限定為前述基礎(chǔ)性事項(xiàng)或與其具有直接相關(guān)性的事項(xiàng)，否則民生權(quán)利將過(guò)于寬泛而失卻獨(dú)立的研究?jī)r(jià)值。同時(shí)，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人類(lèi)的需求分為若干個(gè)層次，在不同的階段對(duì)應(yīng)不同的需求層次。因此，隨著社會(huì)的發(fā)展，基本生計(jì)狀態(tài)的底線(xiàn)是因時(shí)上浮的，民生權(quán)利內(nèi)容又具有發(fā)展性。（3）權(quán)利實(shí)現(xiàn)的政府義務(wù)性。民生概念從一開(kāi)始就是在政府與民眾的關(guān)系層面展開(kāi)的，政府是保障民生任務(wù)的義務(wù)主體，可以是直接給予民眾生存物資，也可以是培養(yǎng)民眾獲取生存物資所必需的技能；可以是政府直接向民眾提供基本生活物資和公共服務(wù)，也可以通過(guò)市場(chǎng)化的方式將民生保障任務(wù)交給社會(huì)主體完成。及民生的立法文本29件：其中地方性法規(guī)18件；地方政府規(guī)章11件。截至2012年4月5日，杭州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共75件，涉及民生的地方性法規(guī)有18件，占總數(shù)的24%；現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章共141件，涉及民生的地方政府規(guī)章11件，占總數(shù)的7.8%。與民生保障的重要性相比，杭州市的地方民生立法無(wú)論在絕對(duì)量還是相對(duì)量上都較低，實(shí)踐中許多民生保障措施沒(méi)有及時(shí)法制化，民生立法尚存在很大的發(fā)展空間。

進(jìn)一步對(duì)上述民生立法文本進(jìn)行歸類(lèi)，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前杭州市地方民生立法主要分布在以下幾個(gè)領(lǐng)域：教育文化體育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、勞動(dòng)保障、特殊群體保護(hù)（見(jiàn)表1）。

表1：杭州市地方民生立法數(shù)量統(tǒng)計(jì)

杭州市地方性法規(guī)層級(jí)的民生立法主要集中在環(huán)境保護(hù)（27%）、教育文化體育（17%）、公共衛(wèi)生（17%）、公共服務(wù)（17%）等領(lǐng)域，而在特殊群體保護(hù)方面則為空白；地方政府規(guī)章層級(jí)的民生立法則主要集中在公共服務(wù)（37%）、社會(huì)保障（27%）和特殊群體保護(hù)（27%）等領(lǐng)域。兩者都對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域給予了高度重視，成為立法的重點(diǎn)，而在勞動(dòng)保障和特殊群體保護(hù)等領(lǐng)域的立法，則有待于進(jìn)一步加強(qiáng)（見(jiàn)表2、表3）。

二、杭州地方民生立法的現(xiàn)狀

筆者對(duì)照民生權(quán)利的上述基本特征，逐一對(duì)杭州市的216件地方立法文本予以梳理，最終得到涉

表2：杭州地方性法規(guī)層級(jí)民生立法在各領(lǐng)域分布

表3：杭州地方政府規(guī)章層級(jí)民生立法在各領(lǐng)域分布

杭州市地方民生立法肇始于1987年，其主要依據(jù)是已經(jīng)試行8年之久的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行），此后，民生立法一直停滯。1992年出臺(tái)《杭州市實(shí)施軍人撫恤優(yōu)待和退伍義務(wù)兵安置若干規(guī)定》后，民生立法復(fù)歸沉寂。到20世紀(jì)最后5年民生立法開(kāi)始得到重視，先后出臺(tái)了9件民生立法。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)民生立法得到了持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，除個(gè)別年份以外，每年都有一定數(shù)量的民生立法產(chǎn)出，在2004年到達(dá)產(chǎn)出量的最大值，其發(fā)展的歷史脈絡(luò)基本與我們?nèi)鐣?huì)對(duì)民生保障的認(rèn)識(shí)程度相契合（見(jiàn)表4）。

表4：杭州地方民生立法的歷史發(fā)展

地方立法在我國(guó)立法體制的地位，決定了其在立法內(nèi)容上可能有如下類(lèi)型：一是屬于執(zhí)行性立法，即對(duì)相同主題上位法的具體化；二是屬于應(yīng)用性立法，即上位法在某一具體領(lǐng)域的運(yùn)用；三是屬于原創(chuàng)性立法，即沒(méi)有明確的上位法而在立法權(quán)范圍內(nèi)所作的立法。地方立法的這三種類(lèi)型所體現(xiàn)的地方立法的靈活性和地方特色依次增強(qiáng)。縱觀杭州市地方民生立法，上述三種類(lèi)型分布比較均衡，分別有9件（如《杭州市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉若干規(guī)定》）、11件（如《杭州市全民健身?xiàng)l例》）、9件（如《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》）。這說(shuō)明對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)切在全國(guó)范圍內(nèi)具有共同性，同時(shí)，由于地方歷史地理環(huán)境有別，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平各異，民生立法的地方特色亦得到了較好體現(xiàn)。

表5：杭州地方民生立法與上位法的關(guān)系

杭州地方民生立法在不同領(lǐng)域的具體分析：

（一）教育文化體育領(lǐng)域

教育文化體育領(lǐng)域的立法，主要是賦予公民受教育權(quán)，以及享受文化體育公共設(shè)施權(quán)利的相關(guān)立法內(nèi)容。受教育權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，既是個(gè)人發(fā)展的手段和目的，又是民族振興的基石，而我們前文講到民生權(quán)利具有發(fā)展性，隨著時(shí)代的發(fā)展，受教育權(quán)內(nèi)涵和外延得到了進(jìn)一步的豐富，因此，我們把文化體育方面的立法一同納入研究范圍。

從總體上看，杭州市的教育立法層級(jí)較高，均為地方性法規(guī)層級(jí)，但數(shù)量相對(duì)匱乏，僅有《杭州市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》兩件立法，且嚴(yán)格來(lái)講《杭州市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》并非直接規(guī)范受教育權(quán)的。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，杭州市應(yīng)加強(qiáng)諸如民辦教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、社會(huì)力量辦學(xué)等方面的立法。而在文化體育方面杭州市的相關(guān)立法則極度薄弱，僅有《杭州市全民健身?xiàng)l例》勉強(qiáng)湊數(shù)，亟待加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的立法。

（二）公共衛(wèi)生領(lǐng)域

公共衛(wèi)生是關(guān)系一國(guó)或一個(gè)地區(qū)人民大眾健康的公共事業(yè)。公共衛(wèi)生的具體內(nèi)容包括對(duì)重大疾病尤其是傳染病的預(yù)防、監(jiān)控和醫(yī)治；對(duì)食品、藥品、公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管制，以及相關(guān)的衛(wèi)生宣傳、健康教育、免疫接種等，以延長(zhǎng)人的壽命和促進(jìn)人身心健康的活動(dòng)。

總體來(lái)看，杭州市公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法既有政府規(guī)章，亦包括地方性法規(guī)。其中，在疾病預(yù)防方面有《杭州市精神衛(wèi)生條例》；在藥品管理方面有《杭州市醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品使用質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》；在衛(wèi)生監(jiān)督方面有《杭州市蔬菜農(nóng)藥殘留監(jiān)督管理?xiàng)l例》《杭州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》。杭州市在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法初具規(guī)模，但還有很大的需求空間，比如在國(guó)家積極推進(jìn)基層衛(wèi)生服務(wù)的背景下，亟需對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)方面進(jìn)行相應(yīng)立法。

（三）環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域

在人與自然和諧發(fā)展的理念日益深入人心的時(shí)代背景下，高度重視自然環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的必然要求。杭州市在這方面的立法獨(dú)具特色，既有與上位法及兄弟城市相應(yīng)的《杭州市環(huán)境噪聲管理?xiàng)l例》《杭州市生活飲用水源保護(hù)條例》，亦有根據(jù)杭州市特定地理?xiàng)l件相關(guān)的《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》《杭州市西湖水域保護(hù)管理?xiàng)l例》《杭州西溪國(guó)家濕地公園保護(hù)管理?xiàng)l例》。當(dāng)然，隨著人們對(duì)環(huán)境要求的不斷提高及環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)方面的立法仍將是民生立法的一個(gè)重要領(lǐng)域。

（四）公共服務(wù)領(lǐng)域

公共服務(wù)是指，通過(guò)政府權(quán)力的介入或者公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂(lè)等活動(dòng)都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣、交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施、郵電與氣象服務(wù)等。

從總體上看，杭州市在公共服務(wù)領(lǐng)域的地方立法相對(duì)完善，既有關(guān)于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)的一般性立法，如《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》，也有針對(duì)各個(gè)特殊行業(yè)的專(zhuān)門(mén)立法，如《杭州市城市供熱管理辦法》《杭州市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《杭州市城市供水管理?xiàng)l例》《杭州市環(huán)境衛(wèi)生有償服務(wù)實(shí)施辦法》《杭州市城市公廁管理辦法》《杭州市城市生活垃圾管理辦法》。當(dāng)然，公共服務(wù)領(lǐng)域覆蓋面廣泛，尚存在結(jié)合本市實(shí)際進(jìn)一步完善的空間和需要。如針對(duì)買(mǎi)房難問(wèn)題，就有必要出臺(tái)保障性住房或者廉租房方面的立法。

（五）社會(huì)保障領(lǐng)域

社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)立法，積極動(dòng)員社會(huì)各方面資源，保證無(wú)收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存，保障勞動(dòng)者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活不受影響，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步增進(jìn)公共福利水平，提高國(guó)民生活質(zhì)量，其主要由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等組成。

相對(duì)于社會(huì)保障在民生保障中的重要地位而言，杭州市相關(guān)地方立法尚顯不足，已有的立法主要集中在醫(yī)療保障和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳上。前者有《杭州市基本醫(yī)療保障違規(guī)行為處理辦法》《杭州市城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》，后者有《杭州市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法》。在社會(huì)救助方面除了單項(xiàng)的《杭州市法律援助條例》外，缺少其他諸如最低生活保障方面的立法。而在社會(huì)保障方面能起到獨(dú)特作用的社會(huì)慈善事業(yè)方面的立法則完全處于空白狀態(tài)。

（六）勞動(dòng)保障領(lǐng)域

勞動(dòng)保障就是以保障勞動(dòng)者的基本合法權(quán)益為目的，所采取的一切措施和行為的總和。杭州市在這個(gè)領(lǐng)域的立法相對(duì)單薄，只有《杭州市工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督條例》一部地方性法規(guī)。這主要由于上位立法相對(duì)完善，地方立法的空間有限。當(dāng)然，地方立法也不是完全沒(méi)有發(fā)揮作用的余地和必要，未來(lái)可以就促進(jìn)就業(yè)、最低工資保障等方面有所作為。

（七）特殊群體保護(hù)領(lǐng)域

特殊群體是指在社會(huì)關(guān)系中處于相對(duì)弱勢(shì)的一方，其由于自然差距（體力、智力等）或社會(huì)差距（出身、財(cái)產(chǎn)、教育水平等），需要在同等保護(hù)的基礎(chǔ)上，給予其特別的或者更多的關(guān)懷和照顧。

從總體上看，杭州市在這方面的立法主要集中在保障殘障人群方面，先后制定了《杭州市無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)和管理辦法》《杭州市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉若干規(guī)定》。此外，針對(duì)軍人保護(hù)方面，制定有《杭州市實(shí)施軍人撫恤優(yōu)待和退伍義務(wù)兵安置若干規(guī)定》。而在社會(huì)人口日益老齡化的時(shí)代背景下，杭州市廢止了《杭州市老年人優(yōu)待辦法》，卻沒(méi)有新的立法跟進(jìn)，這是值得認(rèn)真思考的。

（八）其他

由于認(rèn)知能力的局限，某些民生立法無(wú)法類(lèi)型化到上述領(lǐng)域，筆者在此予以列舉。杭州市這方面的立法主要有：《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》《杭州市殯葬管理?xiàng)l例》。

注釋?zhuān)?/p>

[1]“杭州市法規(guī)規(guī)章檢索系統(tǒng)”包含了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，但由于其地方性法規(guī)部分不是很全面，考慮到研究的權(quán)威性，筆者對(duì)地方性法規(guī)的檢索，主要借助“浙江省地方性法規(guī)檢索系統(tǒng)”。