內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭環(huán)境政策實施效果及建議

　　【摘 要】隨著全球低碳經(jīng)濟的到來，煤炭業(yè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。本文基于內(nèi)蒙古煤炭行業(yè)環(huán)境政策系統(tǒng)梳理與研究，對近年來內(nèi)蒙古煤炭行業(yè)廢水廢氣治理情況進行了分析，提出了幾點環(huán)境政策建議。
　　【關鍵詞】內(nèi)蒙古 煤炭環(huán)境政策 政策效果 政策建議
　　
　　煤炭在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中占有重要地位。長期以來，煤炭在中國一次性能源的生產(chǎn)和消費比例中都占到了2/3以上。內(nèi)蒙古煤炭資源儲量與開采量均居全國第一，為全區(qū)乃至全國經(jīng)濟做出了重大貢獻，但同時造成了煤殲石等廢棄物占用大量土地；化學需氧量污染物的排放嚴重破壞水資源；二氧化硫等有害氣體的不斷排放加劇大氣污染等環(huán)境問題。
　　一 內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境政策體系闡述
　　中國學者對“環(huán)境政策”的理解主要分為三類：廣義的環(huán)境政策（包括環(huán)境法律法規(guī)和狹義的環(huán)境政策）、狹義的環(huán)境政策（專指綱領、決議、通知等政策性文件）與國家環(huán)境目標。本文采用廣義的環(huán)境政策定義。鑒于內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境保護工作是在中國環(huán)境政策總體框架下運行的，下文將先闡述國家層面煤炭環(huán)境政策，然后再闡述內(nèi)蒙古地方性煤炭環(huán)境政策。
　　1．國家層面煤炭環(huán)境政策
　　與中國煤炭環(huán)境保護相關的法律法規(guī)。自1979年《環(huán)境保護法（試行）》頒布以來，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，現(xiàn)已形成了以環(huán)境法律為主、環(huán)境行政法規(guī)和標準為輔的環(huán)境法律體系：
　　（1）憲法中的相關規(guī)定。憲法盡管沒有直接提到“煤炭環(huán)境保護”的條款，但存在與之相關的規(guī)定，它們是煤炭環(huán)境保護的基礎。例如，第26條：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。
　　（2）環(huán)境保護基本法。中國在1979年制定了《環(huán)境保護法（試行）》（后于1989年正式頒布），在環(huán)境保護重要問題上做出了相應規(guī)定。
　?。?）環(huán)境保護單行法?，F(xiàn)已頒布的環(huán)境保護單行法有八部：《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《放射性污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》。其中，與煤炭環(huán)境保護密切相關的有《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》。
　　（4）煤炭資源法律。煤炭資源法律是基本法律以外的煤炭資源專門法律，是煤炭法律體系的重要組成部分?，F(xiàn)行的煤炭資源法律有：《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》等。
　　（5）煤炭資源行政規(guī)章、法規(guī)。煤炭資源行政法規(guī)、規(guī)章是國務院以及國務院有關部委依法制定的有關煤炭資源的規(guī)范性文件，中國煤炭資源保護主要據(jù)此進行調(diào)整。主要有：《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例實施辦法》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法實施細則》、《煤研石綜合利用管理辦法》、《生產(chǎn)礦井煤炭資源回采率暫行管理辦法》等等。
　?。?）地方性煤炭資源法規(guī)。地方性煤炭資源法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的法規(guī)。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方煤礦管理條例》（1994）等。
　?。?）相關法律中的煤炭資源環(huán)境保護條款。在中國的立法體系中，還存在著大量與煤炭環(huán)境保護相關的法律、法規(guī)。例如，《刑法（修訂案）》第六章第六節(jié)專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護罪，具體規(guī)定了12種破壞環(huán)境資源保護罪；《關于進一步加強環(huán)境信訪工作的通知》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等則與煤炭資源環(huán)境保護自愿性環(huán)境政策相關。
　?。?）煤炭標準。煤炭標準主要有國家標準、行業(yè)標準和地方標準之分，例如《中國煤層煤分類》、《煤炭工業(yè)污染物排放標準》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)2009年至2012年煤田（煤礦）火區(qū)治理工作實施方案》等。
　?。?）簽署并批準的國際環(huán)境公約。1980年以來，中國政府已簽署并批準了37個國際環(huán)境保護公約，如《保護臭氧維也納公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等。
　　2．與中國煤炭環(huán)境保護相關的狹義環(huán)境政策
　　與煤炭相關的狹義環(huán)境政策主要包括三十二字方針、基本國策、三項政策、八項環(huán)境基本制度及中國環(huán)境與發(fā)展十大對策和措施等。各學者對其分類不盡相同，本文綜合張坤民等人的分類，將其分為命令-控制性環(huán)境政策、市場經(jīng)濟性環(huán)境政策、自愿性環(huán)境政策三類，詳見表1。
　　
　　2．內(nèi)蒙古地方性煤炭環(huán)境政策
　　筆者搜集內(nèi)蒙古有關煤炭環(huán)境政策如下：
　　
　　二 內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境政策實施效果分析
　　內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了“整體遏制，局部好轉”的良好局面。然而內(nèi)蒙古煤炭行業(yè)（煤炭開采與洗選業(yè)）環(huán)境保護仍然存在著嚴重問題。如下表3所示：
　　
　　1．內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)大氣污染情況
　　2003年以來，內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)工業(yè)廢氣排放總量在2005年達到高峰后，在“十一五”期間迅速下降，于2008年達新低，但在2009年出現(xiàn)了反彈，這也許與2008年全球經(jīng)濟危機、2009年中國經(jīng)濟開始恢復有關，即使這樣也是2003年開始計量時的1.84倍；二氧化硫排放量從2003年開始迅速增長，于2007年達到高峰，而后開始平穩(wěn)下降，減排明顯，但也高于開始計量時的水平；而二氧化硫去除量呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢，這也表明廢氣治理形勢的嚴峻性。
　　2．內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)廢水污染情況
　　內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)在不斷發(fā)展的同時不僅污染了大氣資源，也同時使水資源得到了嚴重破壞?！笆晃濉币詠韮?nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)工業(yè)廢水達標量、工業(yè)廢水達標率也在逐年上升，但與全國水平有一定差距，另外，在水資源保護的重要約束性指標——化學需氧量方面，也經(jīng)歷了先上升后下降的趨勢，這說明內(nèi)蒙古煤炭開采與洗選業(yè)雖然在工業(yè)廢水治理上取得了一定成績，但形勢依然嚴峻。
　　由以上分析可知，雖然內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了“整體遏制”的良好局面，但煤炭開采與洗選業(yè)環(huán)境保護工作依然嚴峻。
　　三 內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境政策建議
　　雖然內(nèi)蒙古環(huán)境問題是由眾多因素造成的，但本文認為其中影響最大的是環(huán)境政策，環(huán)境政策的完善與協(xié)調(diào)運用勢在必行。
　　1．完善煤炭環(huán)境保護相關法律法規(guī)
　　法律保障是煤炭環(huán)境保護的基礎，然而中國各級部門廣泛存在著用政策代替法律的現(xiàn)象。因而有必要整合各種政策制定煤炭環(huán)境保護法律法規(guī)，逐步完善煤炭環(huán)境保護法律法規(guī)體系，以便煤炭資源環(huán)境保護工作有法可依。另外，《環(huán)境保護法》（1989）、《煤炭法》（996）等頒布實施較早，已無法滿足新要求，對其修訂大有必要。內(nèi)蒙古發(fā)布了大量的地方法規(guī)，為本區(qū)煤炭環(huán)境保護做出了卓越貢獻，但本區(qū)環(huán)境保護工作起步晚、法律法規(guī)依然不健全，應努力健全地方煤炭環(huán)境保護法規(guī)，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。
　　2．協(xié)調(diào)運用多種狹義環(huán)境政策
　　由于命令-控制性環(huán)境政策的易操作性、強制性以及實施效果可確定性，各級政府在環(huán)境保護方面都以其為主導，而對其他兩種政策運用較少。然而，發(fā)達國家經(jīng)驗表明命令-控制性環(huán)境政策因其高成本、低刺激、難以解決企業(yè)間差別問題等原因，已不再適合作為環(huán)境保護的主要手段；市場經(jīng)濟性環(huán)境政策則以其低成本、高刺激與靈活性得到了各國認可；而自愿性環(huán)境政策也以其廣泛參與性越來越多地得到了應用。中國市場經(jīng)濟體制還不完善的基本國情以及環(huán)境問題的復雜性，不可避免的要求協(xié)調(diào)使用各種環(huán)境政策。筆者認為，在政府資源有限的情況下，應向其他政策尤其是市場經(jīng)濟性環(huán)境政策傾斜?，F(xiàn)階段命令-控制性環(huán)境政策方面的主要任務是加強政府的行政能力。而在完善市場經(jīng)濟性環(huán)境政策方面應借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。由表4可知，征收碳稅、開放碳排放權交易是發(fā)達國家普遍推行的市場經(jīng)濟性環(huán)境政策。征收碳稅。2009年，中國政府推進增值稅改革，將煤炭等礦產(chǎn)品的增值稅率調(diào)高至17%，向煤炭資源環(huán)境保護領域傳遞了一種積極的信號。但是，中國“碳稅”政策卻遲遲未曾出臺，希望中國各級政府注意這方面的建設，以推進中國煤炭行業(yè)乃至全國經(jīng)濟的綠色發(fā)展；開放碳排放權交易。在這方面，中國政府發(fā)出了積極信號：2010年發(fā)改委應對氣候變化司副司長張翠華表示將盡快出臺《自愿減排交易暫行管理辦法》，建立資源碳排放交易注冊登記系統(tǒng)，鼓勵和支持有條件的地區(qū)和行業(yè)探索碳排放權交易。作為產(chǎn)煤第一大省的內(nèi)蒙古更應該積極響應國家號召，抓緊開放碳排放權交易。
　　 3．自愿性環(huán)境政策
　　環(huán)保觀念的普及是環(huán)境保護政策設計和實施的先導。內(nèi)蒙古應建立健全環(huán)境教育機構，加強環(huán)保宣傳增強全民環(huán)保意識。
　　煤炭環(huán)境政策的完善與協(xié)調(diào)運用是應對煤炭環(huán)境問題的重要手段。同時，還可以通過提高煤炭開采伴生物的綜合利用、積極開發(fā)煤基清潔能源、大力發(fā)展風能等新能源等辦法解決煤炭環(huán)境問題。
　　四 結語
　　面對低碳經(jīng)濟時代的到來，本文結合內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境保護政策體系以及煤炭環(huán)境保護政策實施現(xiàn)狀，提出了完善煤炭環(huán)境保護相關法律法規(guī)、協(xié)調(diào)運用多種狹義環(huán)境政策的建議，希望為內(nèi)蒙古煤炭環(huán)境保護工作提供一點幫助。
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