淺談機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理

　　 [提 要] 機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是機(jī)構(gòu)編制管理的一種手段，同時(shí)也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的多種因素綜合作用的產(chǎn)物。它的產(chǎn)生最根本的原因是時(shí)代背景的改變、編制與實(shí)有人員不符、行政成本的增加以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求。推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制有其積極的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也存在一系列亟待解決的問題。要使其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，必須要拓展思維，多角度深層次，探索完善這一管理模式。
　　[關(guān)鍵詞] 機(jī)構(gòu)編制；實(shí)名制；管理
　　[作者簡介]陶加煜（１９７０—），男，江西旅游商貿(mào)職業(yè)學(xué)院講師；彭先坤（１９７５—），男，江西旅游商貿(mào)職業(yè)學(xué)院副教授。（江西南昌 ３３０１００）
　　
　　 一、實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的現(xiàn)實(shí)意義
　　從宏觀上看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是機(jī)構(gòu)編制管理的一種方法，目的是為了控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員膨脹、落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理方針政策。操作中，它必須以部門協(xié)調(diào)配合為前提，以編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容，將審批的機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有機(jī)構(gòu)、人員對(duì)應(yīng)起來。從機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的功用來論，主要有以下幾方面的現(xiàn)實(shí)意義：
　?。ㄒ唬┯欣谌耸鹿补?br/>　　 市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權(quán)，而這種自主權(quán)又很難正當(dāng)調(diào)控，使得編制數(shù)與實(shí)有人數(shù)常常無法一一對(duì)應(yīng)，在崗不在編人員、編外人員、混編人員不同程度地涌現(xiàn)。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，就是因市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)有人員大于經(jīng)審批的編制數(shù)額現(xiàn)象，把單純的管人和管事形成一個(gè)整體，從而實(shí)現(xiàn)人事共管。
　?。ǘ┯欣谡蠗l塊分割管理
　　 現(xiàn)實(shí)中的機(jī)構(gòu)編制管理諸環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上是由多個(gè)部門分別行使的。機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制的數(shù)額，組織、人事等部門負(fù)責(zé)錄用、調(diào)配、安置人員并審批人員工資，財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制部門預(yù)算、核撥或核減工資，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)辦理社會(huì)保障手續(xù)，紀(jì)檢、監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權(quán)力劃分，機(jī)構(gòu)編制部門無權(quán)干涉組織、人事、財(cái)政等部門的具體業(yè)務(wù)。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政、人事體制的改革導(dǎo)致各地、各部門在財(cái)政和人員管理方面有了一定的自主選擇權(quán)，這給機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員大于經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制創(chuàng)造了可能。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的功用，就是把由組織編制人事財(cái)政等部門共同完成的機(jī)構(gòu)編制管理的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”等環(huán)節(jié)串聯(lián)起來，將多部門的割據(jù)式管理職能整合。
　?。ㄈ?gòu)建超編、混編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備、吃空餉、底數(shù)不清等違規(guī)現(xiàn)象的制約機(jī)制
　　 實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的目的在于將機(jī)構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制一一對(duì)應(yīng)起來，以節(jié)約財(cái)政開支、降低行政成本，以確保管理的科學(xué)性和實(shí)效性，是相當(dāng)必要的。
　　二、當(dāng)前編制實(shí)名制管理存在的問題及原因分析
　　根據(jù)近年來對(duì)行政機(jī)關(guān)編制實(shí)名制日常管理和事業(yè)單位推行實(shí)名制工作來看，實(shí)名制現(xiàn)已逐步成為推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的主要管理制度，也是整個(gè)機(jī)構(gòu)編制管理工作的基礎(chǔ)，具有舉足輕重的作用。從工作的實(shí)踐來看，實(shí)名制管理工作存在以下幾方面的問題，影響了實(shí)名制的進(jìn)一步推廣和深化。
　　（一）人員超編和混編混崗制約了實(shí)名制的建立和應(yīng)用
　　人員超編問題由來已久，在行政事業(yè)單位普遍存在。人員超編問題不解決，落實(shí)編制實(shí)名制就是一句空話。經(jīng)調(diào)查分析，單位人員超編的原因主要是以下三個(gè)方面：一是過去大中專畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人、干部職工子弟就業(yè)安置造成的歷史遺留問題；二是政策性超編安置退伍軍官和超編安排領(lǐng)導(dǎo)干部，導(dǎo)致公務(wù)員與參照管理單位管理人員超編和超職數(shù)；三是在編非在崗人員引起的超編。以前實(shí)行到齡離崗不占編，而現(xiàn)在工作人員雖到離崗年齡卻沒有離崗政策，占編卻又不工作，做事的沒編，不做事的占編，造成新的超編和混編混崗現(xiàn)象。
　?。ǘC(jī)構(gòu)編制管理的協(xié)調(diào)配合機(jī)制不完善
　　從理論上看，實(shí)行編制實(shí)名制可以進(jìn)一步防止混編混崗、“吃空餉”、無編進(jìn)人、違規(guī)借調(diào)等違反機(jī)構(gòu)編制規(guī)定的現(xiàn)象發(fā)生。但實(shí)際上，編辦能夠制約的也就是通過核定和公示的一部分“吃空餉”人員，通過函告財(cái)政部門停發(fā)這些人的工資和相關(guān)經(jīng)費(fèi)。但大多數(shù)“吃空餉”人員都有特殊關(guān)系，真正執(zhí)行起來存在很多困難，加之一部分單位瞞報(bào)的情況，單純依靠編辦一家不可能完成，同級(jí)的相關(guān)職能部門之間也并沒有就編制實(shí)名制問題形成完善的長效協(xié)調(diào)制約機(jī)制。這就只能讓編制實(shí)名制本應(yīng)具有的功能不能有效發(fā)揮，以致于清查也只能以一種短暫的運(yùn)動(dòng)式的方式進(jìn)行。
　?。ㄈ┚幹茖?shí)名制管理意識(shí)不強(qiáng)
　　編制意識(shí)不強(qiáng)，管理不規(guī)范，使用不嚴(yán)格，給編制實(shí)名制管理帶來了困難。一是因編制實(shí)名制管理在實(shí)踐工作中，沒有具體的實(shí)施細(xì)則，也缺乏比較明確的操作意見，同時(shí)相當(dāng)部門人員編制概念模糊，認(rèn)為人員即編制，有多少人就要有多少編制，或者是對(duì)編制性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，把事業(yè)編制和行政編制等同起來，把全額編制、差額編制、自籌編制混淆，甚至認(rèn)為只要有工資拿，每天正常上班，有沒有編制無所謂。二是超編單位思想抵觸大，實(shí)名制工作部署難。某些單位超編成因與人員情況十分復(fù)雜，界定不準(zhǔn)確、不公平容易產(chǎn)生矛盾，造成鬧事、集體上訪等情況發(fā)生。三是干部群眾怕影響到自身利益和前途。在職人員不愿意沒有編制，未辦理離崗手續(xù)卻不在崗人員更害怕成為超編人員，擔(dān)心如果作為超編人員進(jìn)行登記，在升遷、工資統(tǒng)發(fā)、調(diào)動(dòng)、福利待遇等問題上和在編人員不具有相同資格，一旦政策發(fā)生變化或推行機(jī)構(gòu)改革，自己將失去財(cái)政供養(yǎng)，可能會(huì)成為無業(yè)人員。
　　三、加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的對(duì)策及建議
　　編制實(shí)名制的實(shí)行牽涉的不只是編辦一家單位，它的實(shí)行需要法律法規(guī)及有關(guān)政策的支撐、領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視和相關(guān)部門的密切配合。編制實(shí)名制作為機(jī)構(gòu)編制管理的重要組成部分，不僅關(guān)系到政府的財(cái)政支出的控制，更重要的是牽涉到政府的運(yùn)作效率、行政成本以及政府自身的形象和政府的公信力問題。因此在機(jī)構(gòu)編制管理中加強(qiáng)編制實(shí)名制工作的意義很大。鑒于上述存在的問題，應(yīng)從以下方面加以解決。
　?。ㄒ唬┓至飨挥嗳藛T，切實(shí)解決制約實(shí)名制的瓶頸
　　超編意味著編制和人員不能一一對(duì)應(yīng)，超編有兩種情況：一是歷史遺留的；二是新產(chǎn)生的。解決人員超編問題，首先要采取有效措施杜絕新產(chǎn)生超編問題。要嚴(yán)把入口關(guān)，嚴(yán)格用編審批制度。其次要規(guī)范人員編制管理，妥善分流超編人員。建議方法如下：根據(jù)本地實(shí)際，一是規(guī)范人員編制，配強(qiáng)配齊職能機(jī)構(gòu)人員。二是對(duì)在編非在崗人員實(shí)行到齡及時(shí)辦理手續(xù)，核減編制，這一類型可分流出來。三是嚴(yán)格控制新招聘人員。對(duì)單位因自然減員等空缺的編制，實(shí)行統(tǒng)一掌握，除有特殊專業(yè)要求外，原則上先安排超編人員，做到在總量控制的原則下，進(jìn)行編制調(diào)劑；或?qū)β毮苋趸?，但人員富余的單位，在政策允許的情況下，連人帶編劃轉(zhuǎn)到職能強(qiáng)化、人員不足的單位，采取調(diào)劑的辦法，逐年可消化超編。通過以上措施，逐步可望解決超編問題，為實(shí)施實(shí)名制創(chuàng)造條件。
　?。ǘ┩晟乒芾碇贫?，健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制
　　發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制部門的主導(dǎo)作用，建立健全編辦與組織、人事、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，密切配合，各司其職，切實(shí)維護(hù)編制實(shí)名制管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。凡不執(zhí)行編制實(shí)名制管理制度的，編制部門不予列編，人事部門不予審批工資，財(cái)政部門不予辦理工資和經(jīng)費(fèi)核撥手續(xù)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門不得為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)，住房公積金管理機(jī)構(gòu)不得為其辦理住房公積金手續(xù)。
　　（三）加大宣傳力度，提高編制實(shí)名制管理的意識(shí)
　　要充分利用各種媒體，廣泛宣傳實(shí)名制的重大意義，通過宣傳，有力促進(jìn)編制實(shí)名制工作的開展。一是利用黨政機(jī)關(guān)信息辦公平臺(tái)、電視臺(tái)、通訊報(bào)刊等向機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)進(jìn)行廣泛宣傳編制實(shí)名制工作。二是收集匯編機(jī)構(gòu)編制政策文件發(fā)至各單位。在發(fā)送的同時(shí)，重點(diǎn)推薦各單位及其領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)了解編制實(shí)名制工作的相關(guān)文件。
　?。ㄋ模?qiáng)化監(jiān)督，加快制定規(guī)范統(tǒng)一的管理辦法
　　建議建立全省或全國統(tǒng)一的實(shí)名制管理辦法和詳盡的、操作性強(qiáng)的規(guī)定說明，以保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、人員與按照規(guī)定權(quán)限審批的機(jī)構(gòu)、編制相對(duì)應(yīng)，從源頭上遏制超職數(shù)配備干部、吃“空餉”等違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的現(xiàn)象發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，對(duì)機(jī)構(gòu)編制法規(guī)的實(shí)施進(jìn)行更加有力地監(jiān)督，為機(jī)構(gòu)編制的管理提供強(qiáng)有力的法律保障。
　　總之，機(jī)構(gòu)編制管理是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)過程。市場經(jīng)濟(jì)背景下，管理環(huán)境和管理對(duì)象始終處于不確定性狀態(tài)，只有采取動(dòng)態(tài)的循環(huán)往復(fù)式管理，使科學(xué)管理行為滲透到機(jī)構(gòu)編制工作的每一個(gè)細(xì)小環(huán)節(jié)，才有可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從總體上看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理雖然力圖將管理的過程從一而終，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等相關(guān)部門支持與配合才能完成整個(gè)管理過程。它亟需在相關(guān)部門之間真正構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)配合、資源共享的動(dòng)態(tài)科學(xué)管理機(jī)制，同時(shí)機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)內(nèi)部也需要建立并完善一套包含申請(qǐng)、審批、核準(zhǔn)、公示、督查、處理、反饋等順次遞進(jìn)的管理流程，這需要我們更理性的思考和創(chuàng)新實(shí)名制管理等高端科學(xué)管理模式。
　　[參考文獻(xiàn)]
　　[１]中共中央辦公廳．國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》的通知（中辦發(fā)〔１９９６〕１７號(hào)）．
　　[２]《湖北省委辦公廳省政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理減少財(cái)政供養(yǎng)人員的意見》（鄂辦發(fā)[２００５]３９號(hào)）．
　　[３]《關(guān)于在全省機(jī)關(guān)事業(yè)單位推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的通知》（浙編辦[２００９]１２號(hào)）．
　　[責(zé)任編輯：程文燕]