非常狀態(tài)下應(yīng)急權(quán)規(guī)制的剖析維度：以突發(fā)公共事件為背景

李紅勃

(中國政法大學(xué) 法治政府研究院, 北京 100088)

一、非常狀態(tài)下的國家治理若干關(guān)系變化

非常狀態(tài)與平常狀態(tài)相對(duì)應(yīng)，在一般討論中有時(shí)也被稱為緊急狀態(tài)，指在某些突發(fā)重大事件發(fā)生后，國家陷入的一種危險(xiǎn)、緊迫甚至面臨生死存亡的狀態(tài)。引發(fā)非常狀態(tài)的情形主要有戰(zhàn)爭(zhēng)、叛亂騷亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、自然災(zāi)害、重大事故以及嚴(yán)重傳染病流行或突發(fā)公共衛(wèi)生事件等等。根據(jù)2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。非常狀態(tài)不同于平常狀態(tài)，它意味著國家必須采取特殊的應(yīng)對(duì)措施，可能暫停一些行政、立法和司法權(quán)力的功能，并要求公民改變他們正常的行為習(xí)慣，或者命令政府機(jī)構(gòu)實(shí)施應(yīng)急方案。

從國家治理的角度講，平常狀態(tài)要實(shí)施常規(guī)法治，而非常狀態(tài)要堅(jiān)持應(yīng)急法治，兩者相比，非常狀態(tài)對(duì)國家的治理體系和治理能力提出了更高的要求，甚至可以說，“衡量現(xiàn)代國家法治發(fā)達(dá)程度的真正時(shí)機(jī)是在緊急狀態(tài)時(shí)，而非平常狀態(tài)時(shí)”[1]。在非常狀態(tài)下，政府危機(jī)處理能力不足，應(yīng)急權(quán)的不恰當(dāng)行使，將有可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。一方面是有形的損失，包括公民生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受的損害，另一方面則是無形的損失，包括政府公信力和國家國際形象遭受的損害，甚至還會(huì)引發(fā)后續(xù)的社會(huì)動(dòng)蕩。從國家治理的角度講，非常狀態(tài)會(huì)對(duì)平常狀態(tài)下的法律實(shí)施提出挑戰(zhàn)，它會(huì)導(dǎo)致如下幾方面的變化。

(一)社會(huì)利益關(guān)系和法律價(jià)值位階關(guān)系的變化

非常狀態(tài)下法律保護(hù)的利益和價(jià)值會(huì)發(fā)生某些變化，主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：(1)個(gè)人利益、公共利益和國家利益關(guān)系發(fā)生變化。在平常狀態(tài)下，個(gè)人利益往往是法律保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象。然而，非常狀態(tài)的到來將會(huì)改變這種格局，公共利益和國家利益的地位會(huì)大大提升，受到優(yōu)先考慮和特殊保護(hù)。(2)自由、正義、秩序等法律價(jià)值位階發(fā)生變化。在正常狀態(tài)下，自由、正義等目的性價(jià)值無疑處于相對(duì)優(yōu)先的地位，但在非常狀態(tài)下安全和秩序等工具性價(jià)值的重要性將會(huì)躍升，成為國家優(yōu)先保護(hù)的目標(biāo)。比如，在突發(fā)公共事件發(fā)生后，心理學(xué)研究已經(jīng)顯示：“民眾在此類事件中，不確定感陡增，控制感被削弱，安全感面臨威脅，他們迫切需要感知到國家、社會(huì)及自己周圍的生活環(huán)境依舊是有序的。所以，無論采取什么樣的應(yīng)對(duì)處置辦法，都應(yīng)該把保障民眾日常的秩序感知作為重要的決策范疇?！盵2]

(二)權(quán)力運(yùn)行關(guān)系的變化

非常狀態(tài)并不改變國家憲法，自然也不會(huì)改變國家機(jī)關(guān)的職權(quán)分工，但是它會(huì)深刻影響權(quán)力運(yùn)行的模式，這集中表現(xiàn)在兩個(gè)層面：(1)從國家機(jī)關(guān)的關(guān)系角度講，非常狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)的地位會(huì)變得突出，它會(huì)在危機(jī)處理中扮演主要角色，而其他如立法、司法、監(jiān)察等機(jī)關(guān)的角色會(huì)相對(duì)邊緣化。(2)從權(quán)力行使的角度講，則會(huì)出現(xiàn)“行政應(yīng)急權(quán)優(yōu)先”的格局。行政應(yīng)急權(quán)屬于行政權(quán)中的一種特殊權(quán)力，在非常狀態(tài)應(yīng)對(duì)中這種特殊權(quán)力會(huì)成為最優(yōu)先和最重要的權(quán)力。這種權(quán)力不會(huì)像平常狀態(tài)下的普通權(quán)力那樣中規(guī)中矩地運(yùn)行，它會(huì)更主動(dòng)，更強(qiáng)烈，并且有著更少的程序要求和約束。

(三)公民權(quán)利關(guān)系及國家安全與個(gè)人自由關(guān)系的變化

與上述利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的變化相聯(lián)系，非常狀態(tài)下行政應(yīng)急權(quán)的運(yùn)行，會(huì)對(duì)公民的權(quán)利產(chǎn)生直接的消極影響。相對(duì)于一般行政權(quán)力，行政應(yīng)急權(quán)最顯著的特性就是：行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)危機(jī)應(yīng)對(duì)的需要，中止自己在正常狀態(tài)下應(yīng)履行的憲法義務(wù)，同時(shí)克減和限制公民的基本權(quán)利。非常狀態(tài)下存在著國家安全與個(gè)人自由之間的緊張，而客觀情勢(shì)決定著后者必須做出必要的犧牲，通過自我權(quán)利縮限以配合行政應(yīng)急權(quán)高效運(yùn)行。

鑒于非常狀態(tài)下的國家治理若干關(guān)系變化，法律史上有“緊急狀態(tài)無法律”的說法。然而，在現(xiàn)代社會(huì)這句話顯然不能被理解為非常狀態(tài)下不存在法律或不需要遵守法律，它僅僅是說，普通的法律和常規(guī)的法治標(biāo)準(zhǔn)可能并不適合非常狀態(tài)。事實(shí)上，為了應(yīng)對(duì)非常狀態(tài)，保障國家的應(yīng)急行為在法律之下進(jìn)行，很多國家除了在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)做了專門規(guī)定外，還制定了專門的緊急狀態(tài)法，如英國《緊急狀態(tài)權(quán)力法》(1920年)、法國《法蘭西共和國緊急狀態(tài)法》(1955年)、美國《全國緊急狀態(tài)法》(1976年)。在我國，除了憲法的相關(guān)條款外，戒嚴(yán)法、防洪法、防震減災(zāi)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等單行法律法規(guī)，也對(duì)各類緊急情況的法律應(yīng)對(duì)做出了詳細(xì)規(guī)定。

過去一段時(shí)期，我國應(yīng)對(duì)非常狀態(tài)的主流模式被學(xué)者稱為“政治動(dòng)員模式”，這種模式在客觀上有著集中力量辦大事的效果導(dǎo)向價(jià)值，但是政治動(dòng)員從本質(zhì)上是一種政治行為而非法治行為，它不僅容易忽視對(duì)公民權(quán)利和利益的保護(hù)，還會(huì)因其自上而下的決策機(jī)制降低了政治動(dòng)員的正當(dāng)性。[3]在當(dāng)前全面依法治國的大背景下，政府的非常狀態(tài)應(yīng)對(duì)需要以應(yīng)急法治為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)從“政治動(dòng)員模式”向“依法應(yīng)急模式”的轉(zhuǎn)型，而應(yīng)急法治的核心命題之一就是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急權(quán)的規(guī)制，保障應(yīng)急權(quán)在法治的軌道上運(yùn)行。因此，以突發(fā)公共事件為背景，從權(quán)力行使、公民權(quán)利保護(hù)、多方監(jiān)督等不同維度探討“非常狀態(tài)下如何規(guī)制應(yīng)急權(quán)”能夠?yàn)閼?yīng)急立法和應(yīng)急執(zhí)法提供參考和借鑒，推動(dòng)應(yīng)急法治理論的研究。

二、非常狀態(tài)下的應(yīng)急權(quán)規(guī)制：權(quán)力行使的維度

行政應(yīng)急權(quán)是應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的一種特別權(quán)力，其內(nèi)涵一般包括決定、停止或延長緊急狀態(tài)；頒布特定法規(guī)、發(fā)布命令；施行戒嚴(yán)、軍事管制、宵禁、限制或停止公民權(quán)利；對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用、實(shí)施隔離措施等。作為一種特殊權(quán)力，應(yīng)急權(quán)的行使除了要遵守依法行政、法律保留、正當(dāng)程序等一般法治標(biāo)準(zhǔn)外，還要特別強(qiáng)調(diào)如下兩點(diǎn)。

(一)符合比例原則

比例原則是現(xiàn)代公法中的基本原則，它源于18世紀(jì)末德國警察法，因其理念和價(jià)值契合了當(dāng)代法治的深層次需求，它在不同法系和不同法律部門中均得以傳播，以至于有學(xué)者直言“我們生活在比例原則的時(shí)代”[4]457?！白鳛楣ǖ摹弁踉瓌t’，比例原則是公權(quán)力行使應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，是任何有理智的人都不會(huì)不接受的原則。哪里有權(quán)力和權(quán)利，哪里就應(yīng)當(dāng)有比例原則。”[5]比例原則的核心意旨在于提醒政府采取行政措施時(shí)必須考慮其必要性和限度，通俗來說就是“別太過分了”。所以，“比例原則就其功能是體現(xiàn)了平衡的正義,即用平衡目的與手段來體現(xiàn)法的正義?！盵6]一般來說，比例原則主要由三個(gè)子原則組成：適當(dāng)性(suitability)、必要性(necessity)和狹義比例原則(proportionality in its narrow)?！斑m當(dāng)性”指政府所采取的手段必須適合法律目的，“必要性”要求政府在所有可采取的手段中應(yīng)選取最溫和的手段，“狹義比例原則”要求某一手段對(duì)公民的傷害越高，則手段所要實(shí)現(xiàn)的目的就必須隨之提高，即手段和目的之間必須是合理的、相稱的和成比例的。[7]

相較于平常狀態(tài)而言，非常狀態(tài)的比例原則的重要性會(huì)尤為突出。在非常狀態(tài)下，政府行使應(yīng)急權(quán)力采取應(yīng)急措施，會(huì)對(duì)公民、企業(yè)的權(quán)利造成限制，會(huì)對(duì)正常生產(chǎn)生活帶來影響，因而政府的行為必須遵循比例原則，需要在應(yīng)急管理目的和保護(hù)相對(duì)人權(quán)益之間找到平衡，尤其是在所采取的應(yīng)急措施會(huì)給相對(duì)人造成不利影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)把這種不利影響控制在最小限度，把給社會(huì)和公民帶來的損害降到最低。對(duì)此，我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！痹谖覈?dāng)前的應(yīng)急法律體系中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》扮演著部門基本法的角色，因此，上述條文是關(guān)于非常狀態(tài)下比例原則的權(quán)威表達(dá)，它適用于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等各類情形。比例原則的一般性規(guī)定，在不同領(lǐng)域和不同情形下會(huì)表現(xiàn)為具體的、差別化的標(biāo)準(zhǔn)和要求。以重大公共衛(wèi)生事件為例，比例原則的要求重點(diǎn)體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

1. 緊急措施。為了應(yīng)對(duì)惡性傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件，根據(jù)我國《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)規(guī)定，政府可以采取包括人員隔離、限制公共活動(dòng)和疫區(qū)封鎖等緊急措施。例如《傳染病防治法》第41條規(guī)定對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地方人民政府可以實(shí)施隔離措施。第42條規(guī)定傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，可以采取下列緊急措施：限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動(dòng)；停工、停業(yè)、停課；封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽，封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所。第43條規(guī)定甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，政府可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)，對(duì)出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫，可以對(duì)甲類傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也有上述類似規(guī)定。

非常狀態(tài)的緊急措施可以有效阻斷和遏制疾病傳染，但也會(huì)給公民生活和社會(huì)交往帶來嚴(yán)重影響，那么就需要運(yùn)用比例原則在兩者之間尋求最佳的平衡。尤其是在采取大規(guī)模的疫區(qū)封鎖措施時(shí)，政府為了評(píng)估封鎖的必要性以及封鎖規(guī)模的大小需要進(jìn)行專業(yè)的科學(xué)評(píng)估，組建由醫(yī)學(xué)專家、管理學(xué)專家和法律專家等組成的評(píng)估組，對(duì)要不要封鎖、封鎖多大范圍、多長時(shí)間等問題進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算評(píng)價(jià)，給出建議及其理由。這些建議及其理由供政府決策采用，并應(yīng)在適當(dāng)時(shí)間向社會(huì)公布。

2. 財(cái)產(chǎn)征用。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要消耗大量的資源，當(dāng)政府的資源儲(chǔ)備不足以滿足應(yīng)急需求時(shí)，就有可能對(duì)私人和企業(yè)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用。對(duì)此，《傳染病防治法》第45條規(guī)定“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條規(guī)定應(yīng)急處理指揮部“有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”。例如，在新冠肺炎疫情緊張時(shí)期政府臨時(shí)征用賓館、學(xué)校用于隔離病人和建設(shè)“方艙醫(yī)院”。財(cái)產(chǎn)征用涉及對(duì)他人財(cái)產(chǎn)的限制，因而必須用比例原則進(jìn)行嚴(yán)格的檢驗(yàn)，總體的要求是對(duì)公民和企業(yè)的財(cái)產(chǎn)征用應(yīng)該以“最需要和最節(jié)儉”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而在緊急情況結(jié)束后應(yīng)在第一時(shí)間予以歸還，并對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行合理補(bǔ)償，將其損失控制在最小限度。

3. 強(qiáng)制措施。在嚴(yán)重傳染病流行期間，為了維持社會(huì)治安，保障公共秩序，政府可以對(duì)違反法律、破環(huán)疫情防控的個(gè)人和企業(yè)采取強(qiáng)制措施。雖然在緊急情況下對(duì)違法者實(shí)施的強(qiáng)制措施一般要比正常時(shí)期更嚴(yán)更重，但也不能超過必要的限度，不能明顯與目的不符。在新冠肺炎疫情防控期間一些地方政府在強(qiáng)制措施的使用方面就顯得比較隨意，超過了必要限度，引起了社會(huì)關(guān)注和爭(zhēng)議。例子有2020年2月16日，湖北省孝感市進(jìn)一步升級(jí)管控措施，要求所有城鄉(xiāng)居民嚴(yán)禁外出，違反命令的一律處10日或以下治安拘留，一律納入失信人員名單。同一時(shí)期，湖北省其他地市也出臺(tái)了類似的管控措施。[8]比例原則要求平衡與恰當(dāng)，過度和極端的強(qiáng)制措施，不僅對(duì)相對(duì)人造成了不公正對(duì)待，而且也可能增加社會(huì)恐慌，不利于疫情防控工作的開展。

另外，為了防止緊急權(quán)過度持續(xù)，有些國家的法律中還設(shè)計(jì)了行政應(yīng)急權(quán)的落日條款(Sunset Clause)，亦即應(yīng)急權(quán)措施條款應(yīng)強(qiáng)制采取限時(shí)失效，以避免當(dāng)權(quán)者擁有永無止息的應(yīng)急權(quán)。[1]美國《全國緊急狀態(tài)法》規(guī)定緊急狀態(tài)時(shí)間最長為6個(gè)月。1958年《法蘭西共和國憲法》第36條規(guī)定“非經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，戒嚴(yán)不得超過12天”，《巴林國憲法》36條第2款規(guī)定“戒嚴(yán)期一般不得超過3個(gè)月。但如經(jīng)國民議會(huì)以議員總額的2/3多數(shù)同意，得全部或局部地延長，一次或一次以上地延長。”落日條款在某種程度上也是比例原則的重要體現(xiàn)。

(二)政府的公開與回應(yīng)

政府在行政管理和公共服務(wù)中的公開與回應(yīng)是必須的。“公開”意味著政府要主動(dòng)向社會(huì)提供相關(guān)信息，滿足公眾的知情權(quán)，而“回應(yīng)”意味著政府對(duì)于公民的咨詢、請(qǐng)求、投訴、舉報(bào)或者媒體報(bào)道的突出問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)給出答復(fù)或予以解決。在非常狀態(tài)下，公眾對(duì)于政府的公開和回應(yīng)的要求會(huì)更加迫切，而來自政府的權(quán)威信息和及時(shí)溝通，對(duì)于凝聚各界力量、化解社會(huì)危機(jī)具有特殊而重要的作用。

1. 公開和回應(yīng)有助于安撫社會(huì)恐慌，維護(hù)公共秩序。在非常狀態(tài)下，當(dāng)危機(jī)發(fā)生后各種信息滿天飛，公眾茫然無措，無從選擇，恐慌情緒不斷加劇，這會(huì)對(duì)政府危機(jī)處理帶來巨大壓力和不利影響。對(duì)于個(gè)體而言，謠言止于智者；對(duì)于政府來說，謠言止于公開。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，在疫情發(fā)生后政府若能在第一時(shí)間給公眾提供權(quán)威的信息，對(duì)于公眾的關(guān)注和疑問若能在第一時(shí)間予以回應(yīng)和解釋，公眾就不會(huì)被各種流言所誤導(dǎo)，社會(huì)就不會(huì)陷入動(dòng)蕩不安?！凹皶r(shí)準(zhǔn)確公開疫情信息，不僅可以減少過度恐慌，保證老百姓的知情權(quán)，而且可以將政府應(yīng)急狀態(tài)下的各種決策和措施置于陽光之下，接受社會(huì)監(jiān)督。事實(shí)證明，疫情信息越公開，社會(huì)越穩(wěn)定，公眾越安心，防控越有序，矛盾也越少?！盵9]

2. 公開和回應(yīng)有助于引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與危機(jī)處理。在重大危機(jī)發(fā)生后，政府的力量和資源可能不足，需要社會(huì)協(xié)助，需要公民、企業(yè)、民間組織的積極參與。在一個(gè)健康的社會(huì)里，“政府主導(dǎo)—社會(huì)參與”應(yīng)該成為現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)對(duì)非常狀態(tài)的常規(guī)模式，在此過程中社會(huì)力量的參與不僅需要政府的引導(dǎo)和支持，還需要政府提供充分、全面的信息，如果缺乏有效的溝通和充分的信息，社會(huì)參與危機(jī)處理的效果就會(huì)大打折扣。比如新冠肺炎疫情早期醫(yī)療機(jī)構(gòu)口罩、防護(hù)服等醫(yī)療器材高度緊張，個(gè)人、團(tuán)體和企業(yè)的捐贈(zèng)就發(fā)揮了重要的作用，而在這個(gè)過程中政府就需要保持與社會(huì)對(duì)話，提供信息并對(duì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題及時(shí)展開調(diào)查、做出回應(yīng)。

3. 公開和回應(yīng)有助于督促政府提供更高水平的危機(jī)管理和緊急服務(wù)。政府要接受公眾監(jiān)督，無論是正常狀態(tài)還是非常狀態(tài)，而公眾監(jiān)督的前提都是知情。在非常狀態(tài)下，公眾因?yàn)槊媾R前所未有的危險(xiǎn)，對(duì)政府的依賴更多，對(duì)政府的期待也更高。在這種情況下，政府部門及其工作人員必須做出更為科學(xué)的決策，提供有效的應(yīng)急管理和服務(wù)。面對(duì)隨時(shí)變化的緊急情況，政府要與民眾保持最密切的溝通，通過信息公開，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督；通過溝通與回應(yīng)，及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，以便提供最佳的管理和服務(wù)。

在非常狀態(tài)下的危機(jī)中政府和民眾處在一種地位不對(duì)等和信息不對(duì)稱的狀態(tài)，而對(duì)于政府的應(yīng)急管理活動(dòng)，公眾會(huì)有困惑、抱怨、投訴、要求，對(duì)此政府必須按照現(xiàn)代善政的“公開性”和“回應(yīng)性”標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)公開信息，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切。為了實(shí)現(xiàn)這一要求，除了常規(guī)的溝通渠道外，在通訊技術(shù)和自媒體越來越發(fā)達(dá)的時(shí)代，政府理應(yīng)構(gòu)建一套快速反應(yīng)的信息系統(tǒng)。在非常狀態(tài)下，政府不僅在第一時(shí)間知悉情況，而且要在第一時(shí)間做出公開和回應(yīng)，發(fā)出理性和權(quán)威的聲音。事實(shí)證明，在重大突發(fā)事件發(fā)生后，政府越是躲在幕后或裝聾作啞或拖延蒙蔽，越有可能導(dǎo)致事態(tài)復(fù)雜化，加劇社會(huì)恐慌、矛盾，不僅無助于危機(jī)解決，還可能會(huì)對(duì)政府公信力造成不可估量的損害。相反，危機(jī)發(fā)生后政府若能在第一時(shí)間做出權(quán)威回應(yīng)，會(huì)大大減少誤解和謠言的滋生，引導(dǎo)事態(tài)朝好的方向發(fā)展。

在非常狀態(tài)下有可能存在著公眾知情權(quán)和國家安全之間的緊張，比如在知悉危險(xiǎn)信息后個(gè)體會(huì)采取某些自發(fā)和自救行為，而有些行為可能會(huì)對(duì)公共利益和國家安全構(gòu)成危害，會(huì)對(duì)政府統(tǒng)一部署造成妨礙。因此，哪些信息可公開，哪些信息不可公開，什么時(shí)間適合公開，這些都需要政府按照法定程序、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把握和處理。具體來說，哪些信息要發(fā)布、如何發(fā)布，需要按照法定程序做出決定，在知情和保密之間尋求平衡，這是程序性要求；同時(shí)對(duì)于信息發(fā)布的內(nèi)容、范圍、可能產(chǎn)生的負(fù)面影響及其應(yīng)對(duì)，需要由專業(yè)人員進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，這是實(shí)質(zhì)性要求。

三、非常狀態(tài)下的應(yīng)急權(quán)規(guī)制：公民權(quán)利保護(hù)的維度

(一)人道主義原則

任何形態(tài)的社會(huì)危機(jī)，無論戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫、自然災(zāi)害或安全事故，都會(huì)給公眾的生命安全造成直接的威脅，從而引發(fā)不同程度的人道主義危機(jī)。“人命關(guān)天”，政府在處理非常狀態(tài)、化解社會(huì)危機(jī)時(shí)，必須堅(jiān)持人道主義原則。人道主義原則源于人的尊嚴(yán)和價(jià)值，它從生物意義上的個(gè)體出發(fā)，要求政府在處理危機(jī)時(shí)把保證公民的生命健康安全放在首位，盡最大努力減少傷亡，最大程度減低個(gè)體在非常情況下遭受的身體和精神的痛苦?！巴话l(fā)事件直接對(duì)社會(huì)和個(gè)人造成危害，危及社會(huì)秩序和個(gè)人生命，在這種狀態(tài)下，社會(huì)共同體的存續(xù)和個(gè)人的生命權(quán)成為法律首要保障的對(duì)象?！盵10]救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防疫必須把人道主義放在最先位置，尊重和保障公民的生命權(quán)?！皞鹘y(tǒng)的憲法生命權(quán)大致有三個(gè)方面內(nèi)容:第一是公民享有生命權(quán)；第二是政府有尊重生命權(quán)的消極義務(wù)；第三是在特殊情況下政府還負(fù)有一定程度上保護(hù)公民生命權(quán)的積極義務(wù)?！盵11]在平常狀態(tài)下，政府對(duì)于公民生命權(quán)承擔(dān)的主要是消極義務(wù)，表現(xiàn)為不傷害，而在非常狀態(tài)下，政府對(duì)公民生命權(quán)則更主要承擔(dān)的是積極義務(wù)，動(dòng)用一切資源、想盡一切辦法、采取一切措施，盡最大程度減少生命傷亡、減少個(gè)體痛苦和恐懼。對(duì)此，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的“工作原則”第一項(xiàng)即“以人為本，減少危害。切實(shí)履行政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，把保障公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大程度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害?！薄秶易匀粸?zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》的“工作原則”第一項(xiàng)也是“堅(jiān)持以人為本，確保受災(zāi)人員基本生活?！睉?yīng)急預(yù)案中的“以人為本”，在某種意義上體現(xiàn)和彰顯的就是人道主義精神。人道主義原則具體體現(xiàn)在事前預(yù)防、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)的全過程中。

1. 事前預(yù)防階段。政府在做好應(yīng)急預(yù)案制定、救災(zāi)物資籌備的同時(shí)，還要面向公眾開展安全保護(hù)和緊急救助方面的宣傳教育，提供保護(hù)和救助方面的知識(shí)和信息。這需要政府將針對(duì)公眾的安全教育納入日常議程，保證足夠的資源投入，提供全方位和可操作的咨詢、信息。在這一方面，日本堪稱楷模。日本是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，因此特別注重安全教育。日本的學(xué)校教育中有很多關(guān)于火災(zāi)、水災(zāi)、地震等方面的知識(shí)，引導(dǎo)兒童從小掌握自救知識(shí)。針對(duì)社會(huì)公眾，日本政府也有各種形式的安全、救助知識(shí)宣傳，比如日本國土交通省官方網(wǎng)站專門設(shè)置了“防災(zāi)資訊”的網(wǎng)頁，并用多種語言提供了大量災(zāi)害、自救、避難設(shè)施等信息，這些資訊和知識(shí)會(huì)引導(dǎo)公民科學(xué)避難和求助。

2. 應(yīng)急處置階段。政府在動(dòng)用應(yīng)急權(quán)力、采取緊急措施應(yīng)對(duì)危機(jī)的過程中，一定要堅(jiān)持生命健康至上原則。這具體表現(xiàn)在：當(dāng)生命權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)、個(gè)體生命健康與政府管理之間發(fā)生沖突時(shí)，政府應(yīng)堅(jiān)定地選擇生命優(yōu)先，救人優(yōu)先，想方設(shè)法降低傷亡，減少個(gè)體的痛苦；在救助資源配置方面，公共資源充足時(shí)則公共資源優(yōu)先用于救人、治療和保障受害者基本生活，公共資源不足時(shí)政府運(yùn)用應(yīng)急權(quán)征用企業(yè)和個(gè)人的資源用于搶救或保障人命；在救助力量方面，除了政府的公務(wù)人員、警察軍人、醫(yī)療人員之外，還應(yīng)該允許社會(huì)力量有序參與。總之，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí),調(diào)動(dòng)所有的資源，發(fā)動(dòng)所有的力量，把處于危險(xiǎn)境況的個(gè)體轉(zhuǎn)移安置，讓受到傷害的人得到救助和護(hù)理，把公眾的恐怖和痛苦控制在最小范圍。

3. 事后恢復(fù)階段。危機(jī)消除之后，除了要考慮恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序外，政府還要從人道主義角度考慮如何幫助受害者恢復(fù)身心健康和正常生活。每次危機(jī)，無論是疾病瘟疫還是自然災(zāi)害，活下來的人都會(huì)遭受嚴(yán)重的精神創(chuàng)傷，有著難以磨滅的精神痛苦。除此之外，“緊急情況通常會(huì)造成個(gè)人、家庭、社區(qū)和社會(huì)層面的廣泛?jiǎn)栴}。在各個(gè)層面，緊急情況往往會(huì)削弱保護(hù)支持體系，增加各種問題的風(fēng)險(xiǎn)，而且可能會(huì)加劇先前存在的社會(huì)不公平和不平等問題?！盵12]因此，對(duì)于緊急情況之后的傷害康復(fù)、精神衛(wèi)生和社會(huì)心理問題，政府必須采取積極措施，調(diào)動(dòng)各方資源，為受害者提供身體康復(fù)、心理輔導(dǎo)和社會(huì)救助，幫助受害者盡快擺脫痛苦，走出困境。已有研究發(fā)現(xiàn)，新冠肺炎等疫情會(huì)對(duì)貧困群體的生產(chǎn)發(fā)展、外出就業(yè)、穩(wěn)定增收等方面產(chǎn)生不同程度的影響，加大了貧困家庭生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和脫貧家庭的返貧風(fēng)險(xiǎn)[13],這也需要政府及時(shí)采取對(duì)應(yīng)的救濟(jì)和幫助措施。

(二)權(quán)利克減原則

“國家尊重和保障人權(quán)”是憲法確立的一項(xiàng)基本原則，德國學(xué)者黑賽( Konrad Hesses) 指出憲法的規(guī)范功能“應(yīng)該不僅在平時(shí)，而且在緊急及危機(jī)情況，亦被證明是可靠的”[14]135。在非常狀態(tài)下，公民必須承受必要的負(fù)擔(dān)，做出必要的犧牲，其諸多基本權(quán)利要受到限制，包括通訊自由、人身自由、政治權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等，此即“權(quán)利克減”。不過，非常狀態(tài)下政府應(yīng)急權(quán)對(duì)公民的“權(quán)利克減”也要在憲法之下進(jìn)行，遵循人權(quán)保障的基本要求。

在非常狀態(tài)下為了公共利益和國家安全而對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制，既必要也合理，但是限制不能超過限度，也不能突破人權(quán)保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。換而言之，即使在非常狀態(tài)下，尊重和保障公民權(quán)利依然是政府的核心職責(zé)，也是應(yīng)急權(quán)行使的根本目標(biāo)。對(duì)此，聯(lián)合國《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約》第4條有清晰的表述：在社會(huì)緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經(jīng)正式宣布時(shí)，本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)，但克減的程度以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限，此等措施并不得與它根據(jù)國際法所負(fù)有的其他義務(wù)相矛盾，且不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會(huì)出身的理由的歧視。除了聯(lián)合國的核心人權(quán)公約外，一些地區(qū)性人權(quán)公約也對(duì)緊急狀態(tài)下的權(quán)利克減提出了明確要求，例如《美洲人權(quán)公約》第27條：(1)在戰(zhàn)爭(zhēng)、公共危險(xiǎn)或威脅到一個(gè)締約國的獨(dú)立和安全的其他緊急情況時(shí)，該締約國可以采取措施在形勢(shì)緊迫所嚴(yán)格需要的范圍和時(shí)間內(nèi)減除其根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)，如果這些措施同該國依照國際法所負(fù)有的其他義務(wù)并不抵觸，并且不引起以種族、膚色、性別、語言、宗教、或社會(huì)出身為理由的歧視。(2)上述規(guī)定不許可暫時(shí)停止實(shí)施下列各條，第3條(法律人格的權(quán)利)、第4條(生命的權(quán)利)、第5條(人道待遇的權(quán)利)、第6條(不受奴役的自由)、第9條(不受有追溯力法律的約束)、第12條(良心和宗教自由)、第17條(家庭的權(quán)利)、第18條(姓名的權(quán)利)、第19條(兒童的權(quán)利)、第20條(國籍的權(quán)利)和第23條(參加政府的權(quán)利)，或暫時(shí)停止實(shí)施為保護(hù)這些權(quán)利所必要的司法保證。(3)使用暫停實(shí)施權(quán)的任一締約國應(yīng)立即將該國已暫停實(shí)施的各項(xiàng)規(guī)定，導(dǎo)致暫停實(shí)施的理由和結(jié)束這種暫停實(shí)施的日期，通過美洲國家組織秘書長，通知其他各締約國。國際人權(quán)公約的相關(guān)規(guī)定用一句話概括就是：非常狀態(tài)下公民權(quán)利可以克減，但必須正當(dāng)合理。結(jié)合國際人權(quán)公約和憲法的一般原理來看，非常狀態(tài)下政府對(duì)公民權(quán)利的克減必須遵循如下標(biāo)準(zhǔn)。

1. 克減目的的正當(dāng)性。公民權(quán)利克減必須是為了正當(dāng)目的，這個(gè)目的在《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約》中被表述為“國家的生命(the life of the nation)”，一般可以將其理解為維護(hù)國家統(tǒng)一、國家安全、公共衛(wèi)生、公共秩序等。除非為了正當(dāng)目的即國家利益，否則不應(yīng)減少公民基本權(quán)利。

2. 克減程序的合法性。公民權(quán)利克減涉及到對(duì)基本權(quán)利的限制，屬于非常嚴(yán)肅的憲法問題，因此，必須按照嚴(yán)格程序進(jìn)行?？陀^來講，當(dāng)前我國緊急狀態(tài)相關(guān)法律對(duì)權(quán)利克減的程序規(guī)定還不夠嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致，以《戒嚴(yán)法》為例，該法規(guī)定戒嚴(yán)實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)集會(huì)、游行、示威、通訊、新聞、出入境等進(jìn)行禁止或管制，但對(duì)其程序卻缺乏明確的規(guī)定。因此，為完善應(yīng)急法律體系，對(duì)于這些重大問題，后期的法律修改或下位法制定，應(yīng)該予以高度重視，及時(shí)予以彌補(bǔ)和完善。

3. 克減程度的適當(dāng)性。權(quán)利克減的程度問題，與上文談到的比例原則密切相關(guān)，即政府對(duì)公民權(quán)利克減的范圍和程度越小越好，不能隨意擴(kuò)張，不能帶來不必要的損害。用《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約》的話說，就是“克減的程度以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限”。

4. 核心權(quán)利絕對(duì)保留。非常狀態(tài)下政府可以對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制，但有一些最核心、最基本的權(quán)利則不容克減，這些權(quán)利可以被稱為“非克減人權(quán)”[15]。或者說，可以把公民的基本權(quán)利分為可限制權(quán)利與絕對(duì)保留權(quán)利，前者是指那些可以被政府限制的權(quán)利，后者則指無論怎樣都不能予以限制的權(quán)利[16]，這些權(quán)利包括生命權(quán)、人格尊嚴(yán)、平等權(quán)等等，應(yīng)該得到絕對(duì)的保留和尊重。這些權(quán)利劃出了政府應(yīng)急措施不可侵奪的人權(quán)底線。

總之，政府在運(yùn)用應(yīng)急權(quán)力處理危機(jī)時(shí)要堅(jiān)持人權(quán)保障的原則，把握人權(quán)的底線思維，如同世界衛(wèi)生組織頒布的《國際衛(wèi)生條例》第3條“本條例的執(zhí)行應(yīng)充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”。疾病、瘟疫、地震、洪水本身就是災(zāi)難，而缺乏人權(quán)思維和突破人權(quán)底線的危機(jī)應(yīng)對(duì)，則有可能帶來新的災(zāi)難，讓痛苦和傷害進(jìn)一步擴(kuò)大。

四、非常狀態(tài)下的應(yīng)急權(quán)規(guī)制：多方監(jiān)督的維度

在非常狀態(tài)下政府行使的是行政應(yīng)急權(quán)，是一種特殊權(quán)力，它賦予政府非常大的行使空間，使其可以調(diào)動(dòng)、汲取足夠的資源，凝聚強(qiáng)大的力量及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)情況。在法治社會(huì)，應(yīng)急行為非同尋常，但也必須在法治框架下進(jìn)行，應(yīng)急權(quán)力空間巨大，但也必須接受合法合理的監(jiān)督。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，不受監(jiān)督的權(quán)力容易異化，而非常狀態(tài)下的權(quán)力放任尤其危險(xiǎn)，比如德國《魏瑪憲法》賦予了總統(tǒng)不受制約的緊急命令權(quán)，造就了一個(gè)“帝王總統(tǒng)”，這被學(xué)者認(rèn)為是魏瑪共和國失敗的重要原因。[17]3-4應(yīng)急權(quán)受監(jiān)督是應(yīng)急和危機(jī)治理中必須堅(jiān)持的基本原則，在我國現(xiàn)行憲法體制下對(duì)應(yīng)急權(quán)監(jiān)督主要來自四個(gè)方面。

(一)人大的監(jiān)督

非常狀態(tài)下的危機(jī)處理是由政府來主導(dǎo)的，但這絕不意味著人大可以缺位或沉默。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，應(yīng)該在非常狀態(tài)下代表民眾表達(dá)關(guān)切和訴求，對(duì)政府的應(yīng)急行為進(jìn)行宏觀監(jiān)督?！霸诜浅顟B(tài)下，民主代議機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)著決斷和審查的職責(zé)：對(duì)某一非常狀態(tài)是否出現(xiàn)進(jìn)行決斷，判斷行政機(jī)構(gòu)對(duì)于非常狀態(tài)的宣布是否必須，是否應(yīng)當(dāng)延續(xù)或撤銷非常狀態(tài)，審查特殊的緊急措施是否合理?！盵10]在推進(jìn)非常狀態(tài)治理法治化的進(jìn)程中，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)承擔(dān)其法定職責(zé)在應(yīng)對(duì)危機(jī)中有所作為：盡快出臺(tái)應(yīng)急監(jiān)督的相關(guān)法律，明確人大在應(yīng)急管理中的決定權(quán)、撤銷權(quán)，完善應(yīng)急監(jiān)督程序，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府宣布緊急狀態(tài)、發(fā)布應(yīng)急規(guī)范性文件、采取重大應(yīng)急措施的請(qǐng)求依法做出決定，對(duì)于政府出臺(tái)的不當(dāng)應(yīng)急措施和命令，依法予以撤銷或責(zé)令修改。

(二)上下級(jí)政府之間的監(jiān)督

非常狀態(tài)下上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為特定事項(xiàng)的批準(zhǔn)、備案和其他形式的監(jiān)督。對(duì)于非常狀態(tài)下上下級(jí)政府之間的監(jiān)督，法律一般只能做出原則性和程序性規(guī)定，為了更好地加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)于不同情況下的具體監(jiān)督，建議可以通過應(yīng)急預(yù)案做出比較詳細(xì)的規(guī)定。應(yīng)急預(yù)案是政府制定的規(guī)范性文件，是各級(jí)政府在遇到非常情況時(shí)最直接的處置依據(jù)，因此，若能在其中清楚規(guī)定上下級(jí)政府之間的職權(quán)分工和制約機(jī)制，無疑將有助于規(guī)范應(yīng)急權(quán)的運(yùn)行。

(三)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督

監(jiān)察監(jiān)督是一種極具中國特色、切實(shí)有效的權(quán)力監(jiān)督模式,在現(xiàn)實(shí)操作中國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公使得這種監(jiān)督覆蓋面更廣、效率更高、權(quán)威性更大。在應(yīng)急管理中監(jiān)察機(jī)關(guān)通過恰當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)公職人員的違法、違紀(jì)行為啟動(dòng)調(diào)查和予以處分，對(duì)政府部門的不作為、慢作為、亂作為追責(zé)和督促，推動(dòng)政府以最大的責(zé)任心、最佳的方式保障公民權(quán)益，維護(hù)國家安全，化解社會(huì)危機(jī)。

(四)司法的監(jiān)督

非常狀態(tài)下的司法權(quán)會(huì)更顯消極和謙抑，但這并不意味著司法機(jī)關(guān)在應(yīng)急權(quán)監(jiān)督方面無所作為。事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)急權(quán)的監(jiān)督具有獨(dú)特的法治功能。人大和上級(jí)政府的應(yīng)急權(quán)監(jiān)督主要是宏觀層面和政府管理層面的監(jiān)督，監(jiān)察委的監(jiān)督主要是從公職人員履職角度進(jìn)行的監(jiān)督，而法院通過審理具體案件的監(jiān)督則主要是從公民權(quán)利救濟(jì)的角度進(jìn)行的，其價(jià)值不可替代。對(duì)此國外的例如，法國1955年的《緊急狀態(tài)法》規(guī)定受到政府緊急措施約束者可以向行政法庭提起訴愿,美國聯(lián)邦最高法院的審判權(quán)甚至還會(huì)延伸到關(guān)于非常狀態(tài)的決斷問題領(lǐng)域，在1866年著名的米利根案(Ex Parte Milligan)中美國聯(lián)邦最高法院法官戴維斯(Davis)就直接否認(rèn)了印第安納州實(shí)施戒嚴(yán)的必要性。

非常狀態(tài)下公民對(duì)于政府的緊急措施會(huì)有更大的容忍和理解，然而一旦政府應(yīng)急行為違反了法律、侵犯了公民合法權(quán)益，則司法機(jī)關(guān)務(wù)必要堅(jiān)守法治底線，捍衛(wèi)法律權(quán)威，通過個(gè)案審判對(duì)政府行為進(jìn)行司法審查?？紤]到非常狀態(tài)的社會(huì)資源應(yīng)在最大程度上被運(yùn)用在恢復(fù)社會(huì)正常狀態(tài)方面，司法權(quán)所擁有的資源會(huì)被縮減而只能運(yùn)用在足夠重要的領(lǐng)域以實(shí)現(xiàn)最大的利益。因此，公民通過司法機(jī)制維護(hù)自己的權(quán)利，應(yīng)被限定在基本和重要的權(quán)利方面，“緊急權(quán)力必然在較大程度上限制公民權(quán)利，只有當(dāng)這種限制造成了對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯，以及對(duì)公民普通權(quán)利的故意而無益的侵犯時(shí)，公民才得以享有起訴原告資格”[18]。

總而言之，“歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，緊急狀態(tài)來臨之時(shí),往往是法治原則受到挑戰(zhàn)之時(shí)，也是公民基本權(quán)利受到嚴(yán)重威脅的時(shí)候?！盵19]就我國的新冠肺炎疫情防控而言，各級(jí)政府采取了積極措施，取得了較好效果，但也暴露了一些地方政府依法治理能力的不足。總結(jié)這次突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，各級(jí)政府必須認(rèn)識(shí)到在應(yīng)對(duì)非常狀態(tài)和處理社會(huì)危機(jī)的過程中，一定要堅(jiān)持應(yīng)急法治的基本原則與理念，才能恰當(dāng)行使應(yīng)急權(quán)，取得良好的治理效果。我國在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，必須認(rèn)真對(duì)待非常狀態(tài)下的應(yīng)急權(quán)規(guī)制問題，法治政府不僅意味著政府在平常狀態(tài)下要依普通法辦事，也意味著在非常狀態(tài)下要依特別法辦事，這樣才能在危機(jī)處理中推進(jìn)和發(fā)展應(yīng)急法治。