重大突發(fā)公共事件中慈善組織的作用機(jī)制及其優(yōu)化路徑
——以新冠肺炎疫情防控為例

邵任薇，任昱萱

(1.廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 廣東省社會(huì)組織研究中心，廣東 廣州 510440；2.廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510440)

一、引言

(一)研究問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書記指出：“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考?！币咔榈膫鞑ニ俣戎?、感染規(guī)模之廣對(duì)我國(guó)的應(yīng)急治理能力而言是一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)，它涉及到從中央到地方各個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的治理體系和治理能力提出了更高層次的要求。高效有序、協(xié)同配合的綜合社會(huì)治理體系不僅僅需要政府的統(tǒng)籌調(diào)度指揮，也需要慈善組織等社會(huì)力量的參與。

在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，多個(gè)慈善組織迅速響應(yīng)并積極加入疫情防控的全線戰(zhàn)斗，在動(dòng)員募集捐款、運(yùn)輸醫(yī)療防疫物資、組織開展志愿服務(wù)、為受疫情影響的特殊群體提供救助等各方面都發(fā)揮了不可或缺的作用，慈善組織付出的努力也得到公眾認(rèn)可。但是在此過(guò)程中，由于慈善組織自身機(jī)制不完善以及組織之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)作的意識(shí)，導(dǎo)致行動(dòng)效率沒(méi)有達(dá)到理想預(yù)期，暴露出我國(guó)慈善組織在重大突發(fā)公共事件面前仍存在不少短板與不足。如何使慈善組織在危機(jī)事件中及時(shí)響應(yīng)，資源發(fā)動(dòng)能力得到充分利用，物資周轉(zhuǎn)更加公平透明，都是慈善組織當(dāng)前亟待改善的問(wèn)題。本文基于此背景對(duì)慈善組織參與重大突發(fā)公共事件治理進(jìn)行研究并提出建議，以期為政府部門及慈善組織提供決策參考。

(二)文獻(xiàn)綜述

我國(guó)關(guān)于公共危機(jī)事件的研究起步較晚，從美國(guó)9·11事件后才開始逐漸出現(xiàn)公共危機(jī)管理方面的研究者，且當(dāng)時(shí)的研究主要是政府導(dǎo)向的，聚焦于政府部門在突發(fā)公共危機(jī)事件中所扮演的角色，以及采取何種措施來(lái)更高效地應(yīng)對(duì)此類事件，而較少將研究視角放在第三部門，包括慈善組織的作用上。隨著近些年慈善組織在突發(fā)事件中的活躍程度逐漸增大，許多專家學(xué)者意識(shí)到慈善組織所發(fā)揮的作用能夠彌補(bǔ)政府功能的局限性，有助于構(gòu)建多元協(xié)調(diào)共治的應(yīng)急管理體系，開始重新審視慈善組織在突發(fā)公共危機(jī)事件以及災(zāi)害救援重建中的角色和定位。

2020年初新冠疫情的爆發(fā)，讓更多學(xué)者將目光聚焦到了慈善組織突發(fā)公共事件治理能力上，涌現(xiàn)出一批探討慈善組織在重大突發(fā)事件中如何運(yùn)作的研究者。具體到研究?jī)?nèi)容上，大多數(shù)學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)在于如何加快建立靈敏高效的預(yù)警防范機(jī)制與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)范慈善組織的信息公開情況以及從政府視角為所有慈善組織提供平等的法制環(huán)境等。

一是慈善組織自身治理機(jī)制的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為要提升慈善組織的自治性、專業(yè)性、協(xié)同性和透明度，打造高效有序的協(xié)同應(yīng)急治理體系。[1]還有學(xué)者著眼于應(yīng)急體系的完善，提出要加快建立慈善領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急救援機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升慈善組織的應(yīng)急管理能力。[2]二是慈善組織與政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，在近年來(lái)的新冠肺炎疫情防控中，慈善組織雖然恪守自身宗旨，關(guān)注疫情影響下的特殊群體，一定程度上體現(xiàn)了自身的價(jià)值，但政社協(xié)同機(jī)制的缺位使得慈善組織在統(tǒng)籌資源合理配置方面存有缺憾，還需進(jìn)一步完善。[3]三是將慈善組織活動(dòng)與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為要將慈善活動(dòng)的監(jiān)督與管理與現(xiàn)代的互聯(lián)網(wǎng)及物流技術(shù)相結(jié)合，提高信息透明度與共享度，以提高慈善資源的配置效率。[4]

以上文獻(xiàn)，學(xué)者們主要基于宏觀視角來(lái)對(duì)慈善組織參與重大突發(fā)公共事件的問(wèn)題進(jìn)行分析探討，而本文則采用文獻(xiàn)研究法和案例分析法，對(duì)新冠肺炎疫情治理過(guò)程中慈善組織的參與情況、響應(yīng)速度、行為特點(diǎn)等作出概述，并選取30個(gè)參與疫情治理的官方慈善組織和民間慈善組織，對(duì)比官方慈善組織和民間慈善組織在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)的行為異同及其亮點(diǎn)和困難，以探討慈善組織參與重大突發(fā)公共事件的作用、優(yōu)勢(shì)及不足，并提出更加具有針對(duì)性的可行建議。

本研究對(duì)慈善組織在突發(fā)公共事件治理體系中的長(zhǎng)效參與具有重要的理論意義，近年來(lái)，慈善組織在突發(fā)公共事件中的表現(xiàn)愈發(fā)突出，而學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的研究卻不多。本文以近年來(lái)的新冠肺炎疫情防控為背景，選取了60個(gè)慈善組織進(jìn)行研究，觀察慈善組織的參與情況與困境，從而提出優(yōu)化建議，以期豐富慈善組織參與突發(fā)公共事件治理領(lǐng)域的研究，也為政府如何將慈善組織吸納進(jìn)突發(fā)公共事件治理體系及慈善組織如何與政府配合發(fā)揮最大作用提供決策參考。

二、慈善組織在重大突發(fā)公共事件中的作用分析

由于慈善組織自身的靈活性和公益性，使得它們能夠從各個(gè)方面參與到重大突發(fā)公共事件的治理中，最大程度地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。在近年來(lái)的新冠肺炎疫情防控中，慈善組織憑借自身優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了不可或缺的作用。

(一)部分慈善組織響應(yīng)迅速

疫情剛開始，就有民間慈善組織迅速開始組織動(dòng)員。2020年1月22日，湖北省剛啟動(dòng)突發(fā)公共事件二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，壹基金于當(dāng)天便迅速啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，與湖北省慈善總會(huì)、壹基金救援聯(lián)盟項(xiàng)目—武漢云豹救援隊(duì)、壹基金聯(lián)合救災(zāi)項(xiàng)目湖北伙伴—孝感義工聯(lián)密切溝通合作，協(xié)助當(dāng)?shù)毓餐箵粢咔?。[5]壹基金對(duì)湖北的應(yīng)急救援主要聚焦在四個(gè)行動(dòng)方向，包括為一線工作者提供醫(yī)療防護(hù)物資、為疑似感染患者提供檢測(cè)試劑盒等物資、為確診病人提供治療設(shè)備以及為社區(qū)防疫與公眾在線問(wèn)診提供相應(yīng)資源。

官方慈善組織也在疫情初期便迅速開始行動(dòng)。中華慈善總會(huì)率先發(fā)起了戰(zhàn)勝新型肺炎疫情的公共募捐行動(dòng)，成立了專項(xiàng)的行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)6個(gè)分工明確的工作小組有序行動(dòng)，向嚴(yán)重受災(zāi)的疫區(qū)輸送捐款物資，而其他省級(jí)慈善會(huì)組織也積極馳援湖北，聯(lián)動(dòng)進(jìn)行湖北省的物資援助調(diào)度。2020年1月25日傍晚，中華慈善總會(huì)率先向社會(huì)各界發(fā)出《呼吁書》，號(hào)召全力籌款捐物支援湖北疫區(qū)。截至當(dāng)年1月29日下午16時(shí)，中華慈善總會(huì)共募集款物價(jià)值1.174億元，并根據(jù)捐贈(zèng)者意愿，于1月28日、29日分批次撥付7000多萬(wàn)元捐款到湖北省慈善總會(huì)賬戶，超過(guò)捐贈(zèng)收入總額的70%。[6]

不過(guò)與響應(yīng)迅速的壹基金與中華慈善總會(huì)形成對(duì)比的是，在疫情爆發(fā)初期，也有許多慈善組織由于缺乏對(duì)突發(fā)事件的敏感性和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)外部力量動(dòng)員緩慢，導(dǎo)致自身陷入不知所措的茫然局面，物資周轉(zhuǎn)及募捐動(dòng)員均效率低下，到中后期才逐漸進(jìn)入抗疫角色的狀態(tài)。

(二)關(guān)注一線工作者，助力病毒防控研究

部分慈善組織將目光聚焦于一線的醫(yī)務(wù)工作者及其家屬、以及抗疫前線的志愿者及工作者。從2020年1月25日到2020年2月20日，字節(jié)跳動(dòng)發(fā)起設(shè)立了專項(xiàng)基金，旨在為在一線抗擊疫情的醫(yī)務(wù)工作者提供援助和保障。[7]2020年1月27日，東潤(rùn)公益基金會(huì)捐贈(zèng)500萬(wàn)元善款設(shè)立專項(xiàng)基金，主要為此次在疫情防控中湖北地區(qū)有突出貢獻(xiàn)的醫(yī)護(hù)人員子女提供一次性的就學(xué)保障資金。[8]2020年1月26日，中國(guó)宋慶齡基金會(huì)人民日?qǐng)?bào)媒體公益專項(xiàng)基金聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)共同發(fā)起“抗擊疫情一線媒體人保障計(jì)劃”，為在一線采訪的媒體工作者提供保障。[9]此外，馬云公益基金會(huì)捐贈(zèng)了一億元，用于支持新冠病毒疫苗研發(fā)方面的科學(xué)研究。[10]

(三)聚焦專業(yè)領(lǐng)域，發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)

慈善組織在防疫中可以發(fā)揮的作用并不止于防疫物資支持，在疫情防控中，其主要作用是與政府部門的調(diào)度指揮形成了聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)，政府部門在統(tǒng)籌大局時(shí)無(wú)暇顧及的方面，恰恰是慈善組織可以大展身手的舞臺(tái)。在近年來(lái)的疫情防控過(guò)程中，很多慈善組織在捐款捐物資的同時(shí)，積極組織動(dòng)員志愿者加入到共同抗疫中，并結(jié)合自身組織特性開展了許多有溫度的特色項(xiàng)目。

比如疫情爆發(fā)后，北京三一公益基金會(huì)在第一時(shí)間做出響應(yīng)，首批資金用于支持“京鄂iWill志愿者聯(lián)合行動(dòng)”項(xiàng)目，做出這個(gè)決定是由于三一公益基金會(huì)體量不大，且組織在救災(zāi)方面的能力和經(jīng)驗(yàn)不足，但是對(duì)公眾需求進(jìn)行觀察分析之后他們發(fā)現(xiàn)，在疫情導(dǎo)致人心惶惶的大環(huán)境下，心理援助是一個(gè)需求量大但少有組織注意并采取行動(dòng)的領(lǐng)域，于是便投入了100萬(wàn)元支持民間公益組織進(jìn)行社會(huì)心理干預(yù)的項(xiàng)目，而非盲目進(jìn)行物資捐贈(zèng)。[11]又比如，為保障疫情期間罕見病患者得到持續(xù)的藥物治療，中國(guó)罕見病聯(lián)盟聯(lián)合北京病痛挑戰(zhàn)公益基金會(huì)，啟動(dòng)了罕見病患者用藥援助項(xiàng)目，不僅幫買不到藥的罕見病患者聯(lián)系藥物供給方，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)患者的藥物配送，解決了疫情期間許多罕見病患者的求醫(yī)用藥難題。[12]

還有些體量較小的慈善組織將關(guān)注點(diǎn)放在自己身邊能夠觸及的特殊人群，結(jié)合自身專業(yè)能力與優(yōu)勢(shì)所在，盡其所能發(fā)揮最大價(jià)值。如關(guān)愛行動(dòng)公益基金會(huì)聯(lián)合街道與社區(qū)基金會(huì)，為隔離群眾送去新鮮蔬菜；旨在促進(jìn)中國(guó)兒童健康事業(yè)發(fā)展的拾玉兒童公益基金會(huì)把援助重點(diǎn)放在受疫情影響無(wú)法接受治療的患癌兒童上，幫助他們聯(lián)系治療資源；以恤病助醫(yī)、科普教育、跨界交流等為主要業(yè)務(wù)的猛犸基金會(huì)關(guān)注到疑似感染和受感染人群，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，將捐贈(zèng)病毒檢測(cè)試劑盒以及援建病毒檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室作為發(fā)力方向；致力于資助和開展?jié)?、助學(xué)、助醫(yī)、恤病、救災(zāi)等慈善活動(dòng)的恒暉基金會(huì)則發(fā)起針對(duì)“戰(zhàn)疫”行動(dòng)中的犧牲人員家庭后續(xù)保障的“傳薪計(jì)劃”。[13]

(四)官方慈善組織與民間慈善組織共同抗疫

本研究選取了中華慈善總會(huì)、多個(gè)省份的紅十字會(huì)等30個(gè)官方慈善組織，以及韓紅愛心慈善基金會(huì)和中國(guó)扶貧基金會(huì)等30個(gè)民間慈善組織，通過(guò)官網(wǎng)所披露的數(shù)據(jù)以及相關(guān)新聞報(bào)道來(lái)觀察其在新冠肺炎疫情中的作為。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在被調(diào)查的30家民間慈善組織中(部分見表1)，超過(guò)90%的組織在疫情初期選擇了籌款采購(gòu)醫(yī)用口罩、呼吸機(jī)、制氧機(jī)、防護(hù)服等醫(yī)用物資向湖北運(yùn)輸，中后期物資緊缺程度有所減緩時(shí)，便開始有針對(duì)性地開展項(xiàng)目，比如騰訊基金會(huì)聯(lián)合十余家慈善機(jī)構(gòu)和國(guó)家有關(guān)部門開展幫助鄉(xiāng)村困境群體的“春暖行動(dòng)”公益項(xiàng)目；靈山慈善基金會(huì)設(shè)立的解決戰(zhàn)疫前線醫(yī)護(hù)女性衛(wèi)生用品短缺問(wèn)題的“姐妹戰(zhàn)疫安心行動(dòng)”項(xiàng)目；愛德基金會(huì)與餓了么企業(yè)等聯(lián)合發(fā)起的為一線工作者供餐的“守護(hù)天使”項(xiàng)目等，僅有極個(gè)別企業(yè)旗下的基金會(huì)選擇了直接捐款。

表1 民間慈善組織在疫情防控中的作用

官方慈善組織的工作則與民間慈善組織有差異，如表2，大多著重于受政府部門委托接受調(diào)撥物資和社會(huì)愛心捐贈(zèng)，各省市的紅十字會(huì)遵照捐贈(zèng)人的意愿，對(duì)于定向捐贈(zèng)的物資，直接聯(lián)系其指定接收單位安排車輛和人員提前到達(dá)捐贈(zèng)現(xiàn)場(chǎng)等待，物資抵達(dá)便當(dāng)場(chǎng)辦理物資交接手續(xù)，非定向捐贈(zèng)物資則及時(shí)和疫情防控指揮部對(duì)接，由指揮部根據(jù)物資種類和需求情況制定分配計(jì)劃，辦理物資分配，還會(huì)與其他組織或企業(yè)聯(lián)合開展一些救助項(xiàng)目。

表2 官方慈善組織在疫情中的作用

總的來(lái)說(shuō)，在突發(fā)公共危機(jī)事件前，民間慈善組織更加傾向于物資采買運(yùn)輸，并利用自身的優(yōu)勢(shì)靈活開展特色項(xiàng)目，對(duì)比之下，官方慈善組織則還要不斷與疫情防控指揮部和衛(wèi)健委對(duì)接溝通，將接收到的捐款用于置辦防疫物資，收到的捐贈(zèng)物資也要根據(jù)是否定向捐贈(zèng)來(lái)按計(jì)劃分配到大小醫(yī)院以及疾控中心，多方介入使得官方紅十字會(huì)在有指揮有計(jì)劃行動(dòng)的同時(shí)，也很難規(guī)避行政審批及周轉(zhuǎn)效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。

三、慈善組織參與重大突發(fā)公共事件的優(yōu)勢(shì)與不足

(一)慈善組織參與重大突發(fā)公共事件的優(yōu)勢(shì)

突發(fā)公共事件爆發(fā)的突然性和普遍性使得對(duì)其進(jìn)行防控治理絕不只是某個(gè)人或者某個(gè)組織的事情，而像新冠肺炎疫情這種大型突發(fā)公共危機(jī)事件更是需要舉國(guó)之力來(lái)應(yīng)對(duì)。由于政府強(qiáng)大的號(hào)召力與統(tǒng)籌調(diào)度資源的能力，這個(gè)過(guò)程必須以政府為主導(dǎo)才能順利有序地進(jìn)行。但政府提供公共服務(wù)的能力和范圍是有限的，需要第三方機(jī)構(gòu)如慈善組織和社會(huì)企業(yè)的加入，才能動(dòng)員更多社會(huì)力量參與到公共服務(wù)中來(lái)。慈善組織多是具有明確分工與專業(yè)技能的機(jī)構(gòu)，因此，可以通過(guò)專業(yè)的分工合作來(lái)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)，使合作治理更加高效有序，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。同時(shí)，由于慈善組織自身所具有的公益性與靈活性，使它更能關(guān)注到困難群體的需求，而且能更快速地做出短期資源調(diào)配以解燃眉之急，在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中及時(shí)提供社會(huì)資源的補(bǔ)給，并提高公民的參與度。

(二)慈善組織參與重大突發(fā)公共事件的不足

1.應(yīng)急處突機(jī)制未健全，反應(yīng)速度與效率低下

建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是第一時(shí)間應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件最有效的措施，在新冠肺炎疫情爆發(fā)之前，應(yīng)急處突機(jī)制更多地被視作是政府部門才需要具備的機(jī)制，但實(shí)際上慈善組織也是突發(fā)公共危機(jī)事件和社會(huì)治理不可或缺的一環(huán)，作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件社會(huì)力量的關(guān)鍵組成部分，慈善組織應(yīng)急處突機(jī)制的健全是完善國(guó)家應(yīng)急治理體系的重要一步，如果不盡快建立完整的慈善組織應(yīng)急機(jī)制，就無(wú)法成功將慈善組織等社會(huì)力量吸納到國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急治理的流程中來(lái)，對(duì)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)效率而言都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

在舉國(guó)抗疫的關(guān)鍵時(shí)期，像壹基金這種本身就以災(zāi)害救援為主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域之一且具有豐富救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的慈善組織，具有比較完備的應(yīng)急機(jī)制，能夠在第一時(shí)間便啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，但這樣的組織目前還只是鳳毛麟角，大部分慈善組織都缺乏對(duì)大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有建立健全應(yīng)急處突機(jī)制，導(dǎo)致在疫情防控過(guò)程中往往陷入手足無(wú)措、效率低下的境地。

2.協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)不完善，難以整體性高效調(diào)動(dòng)資源

突發(fā)公共危機(jī)事件出現(xiàn)時(shí)，有序的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)能夠使危機(jī)的應(yīng)對(duì)事半功倍。在近年來(lái)的疫情防控過(guò)程中，可以明顯看到一些慈善組織各自為政，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)發(fā)力和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，而且沒(méi)能與政府設(shè)立的新冠肺炎疫情防治指揮部門相互配合。與應(yīng)急處突機(jī)制類似，此前的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)也主要是以政府部門為主導(dǎo)，精準(zhǔn)度與靈活性不足，沒(méi)能將慈善組織納入到原有的應(yīng)急處突機(jī)制中，形成更加全面的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

疫情出現(xiàn)之后，絕大多數(shù)慈善組織都意識(shí)到單打獨(dú)斗并不能夠有效地解決危機(jī)，于是逐漸開始與其他的慈善組織合作開展活動(dòng)，但是這種合作大多是基于某一個(gè)項(xiàng)目來(lái)開展，比如騰訊基金會(huì)攜手中國(guó)扶貧基金會(huì)等10余家慈善機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)家有關(guān)部門，發(fā)起幫扶鄉(xiāng)村困境群體的“春暖行動(dòng)”公益項(xiàng)目；德勤公益基金會(huì)與救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)豐富的公益組織合作從國(guó)內(nèi)外多地采購(gòu)一線急需的醫(yī)療防護(hù)物資；萬(wàn)科公益基金會(huì)聯(lián)合阿拉善SEE基金會(huì)、大道應(yīng)對(duì)氣候變化促進(jìn)中心等機(jī)構(gòu)推出精細(xì)的新型冠狀病毒疫情地圖，定時(shí)發(fā)布疫情分析報(bào)告并動(dòng)態(tài)更新。這些都是慈善組織聯(lián)手應(yīng)對(duì)新冠疫情的有力佐證，但這種聯(lián)合只是性質(zhì)相近的幾家慈善組織共同推動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目，本質(zhì)是一種小型網(wǎng)絡(luò)，并沒(méi)有形成統(tǒng)籌調(diào)度、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、全國(guó)層面的系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和溝通平臺(tái)。

在疫情防控中，也出現(xiàn)過(guò)比較有規(guī)模的、有協(xié)作機(jī)制框架的慈善組織網(wǎng)絡(luò)。比如深圳壹基金公益基金會(huì)、愛德基金會(huì)、正榮公益基金會(huì)等攜手正式啟動(dòng)了“抗擊新冠疫情社會(huì)組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”，旨在響應(yīng)中央關(guān)于“加強(qiáng)社會(huì)力量組織動(dòng)員”的決策精神，推動(dòng)民間力量能安全、高效、有序地參與新冠疫情防控工作。該協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的工作目標(biāo)包括發(fā)布社會(huì)組織行動(dòng)信息、支持一線社會(huì)組織響應(yīng)本地行動(dòng)、抗擊新冠疫情的公眾倡導(dǎo)和行業(yè)倡導(dǎo)、國(guó)際工作網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接以及其他基于疫情發(fā)展?fàn)顩r和小組成員討論通過(guò)的行動(dòng)。[14]協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的架構(gòu)主要包括總協(xié)調(diào)、國(guó)際協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)和一線的行動(dòng)機(jī)構(gòu)，同時(shí)邀請(qǐng)了清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國(guó)家衛(wèi)健委相關(guān)部門主任等領(lǐng)域內(nèi)專家來(lái)提供專業(yè)性的指導(dǎo)，但遺憾的是這一網(wǎng)絡(luò)覆蓋到的慈善組織數(shù)量并不多，規(guī)模也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)較大增長(zhǎng)，并且其聯(lián)動(dòng)成員的聚集靠的主要是壹基金在過(guò)往多年搭建出的社會(huì)組織聯(lián)合救災(zāi)體系，沒(méi)能和政府設(shè)立的新冠肺炎疫情防治指揮部門積極配合，也沒(méi)能形成全國(guó)性的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

3.信息未及時(shí)公開披露，影響公信力與組織形象

在湖北的新冠肺炎疫情防控中，政府部門發(fā)文明確接受捐贈(zèng)的急需物資，同時(shí)指定由湖北省紅十字會(huì)、武漢市紅十字會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)等進(jìn)行接收，除需按照捐贈(zèng)人意向分配的定向捐贈(zèng)外，捐贈(zèng)物資原則上服從當(dāng)?shù)匦鹿诜窝追揽刂笓]部的分配計(jì)劃和統(tǒng)一調(diào)配。[3]新冠肺炎疫情這樣大規(guī)模的突發(fā)公共事件時(shí)刻受到全國(guó)人民的高度關(guān)注，慈善組織的每個(gè)舉動(dòng)都在接受無(wú)形的監(jiān)督。湖北省疫情肆虐之際，如何讓寶貴的醫(yī)用物資及時(shí)抵達(dá)一線工作者手中成為關(guān)鍵。但由于全國(guó)各地的大量物資都向湖北聚集，短時(shí)間內(nèi)物資的管理分配難度劇增，湖北省的官方慈善組織湖北省紅十字會(huì)出現(xiàn)了物資發(fā)放不及時(shí)和物資信息披露遲緩等問(wèn)題，招致了一些公眾的不滿與不信任。

南方都市報(bào)記者整理官網(wǎng)信息發(fā)現(xiàn)，在湖北當(dāng)?shù)氐?7個(gè)紅十字會(huì)中，間隔三天以上才公示捐贈(zèng)情況的現(xiàn)象較為普遍，鄂州市曾經(jīng)實(shí)現(xiàn)過(guò)當(dāng)天獲捐當(dāng)天公布，但也有拖延三四天才公布的記錄。荊門市紅十字會(huì)表現(xiàn)最差，出現(xiàn)31日才補(bǔ)錄24日的幾例捐贈(zèng)信息的情況，間隔了七天。而這17個(gè)紅十字會(huì)中又有10個(gè)沒(méi)有官方網(wǎng)站，其中3個(gè)紅十字會(huì)將捐贈(zèng)信息公示在了當(dāng)?shù)厝嗣裾W(wǎng)站或者衛(wèi)健委官網(wǎng)，但仍有7個(gè)紅十字會(huì)沒(méi)有在官方網(wǎng)站公示任何信息。[15]

4.對(duì)弱勢(shì)群體關(guān)懷不足，未充分發(fā)揮慈善組織社會(huì)功能

據(jù)方德瑞信對(duì)騰訊公益、阿里巴巴公益、支付寶公益三家互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息發(fā)布平臺(tái)數(shù)據(jù)上發(fā)布的新冠疫情相關(guān)項(xiàng)目的不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年2月11日，三家平臺(tái)上69家慈善組織上線的106個(gè)新冠疫情相關(guān)籌款項(xiàng)目，累計(jì)籌款超過(guò)6億元。在新冠抗疫籌款項(xiàng)目計(jì)劃覆蓋支持的模塊統(tǒng)計(jì)中，扶持弱勢(shì)群體的項(xiàng)目占比甚至不足4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于占比91.5%的物資采購(gòu)項(xiàng)目，而比起受益對(duì)象為殉職醫(yī)護(hù)人員及家屬撫恤以及公眾倡導(dǎo)的項(xiàng)目，受益對(duì)象為弱勢(shì)群體的項(xiàng)目數(shù)量也不足其三分之一。[16]

在形勢(shì)嚴(yán)峻的新冠肺炎疫情面前，奮斗在抗疫一線的醫(yī)護(hù)工作者是最應(yīng)該受到全面物資支持和保障的，政府部門和有能力的慈善組織都第一時(shí)間將目光放在醫(yī)護(hù)人員的物資采購(gòu)和調(diào)配上。但與此同時(shí)，弱勢(shì)群體在新冠肺炎疫情中所受到的影響也不容樂(lè)觀，管控政策在大大減緩病毒傳播速度的同時(shí)，可能導(dǎo)致一些群體無(wú)法出門務(wù)工，從而影響到整個(gè)家庭的生計(jì)來(lái)源，給日常生活也帶來(lái)一定困難。慈善組織在配合政府部門對(duì)受疫情影響最嚴(yán)重的地區(qū)和醫(yī)護(hù)人群輸送物資的同時(shí)，也不應(yīng)忘記其最主要的社會(huì)功能，即時(shí)刻注重關(guān)懷和保護(hù)弱勢(shì)群體的利益與需求。

5.專業(yè)性和理性欠缺，浪費(fèi)大量慈善資源

近年來(lái)的新冠肺炎疫情暴露出很多公益慈善組織的一個(gè)缺陷：專業(yè)能力和理性判斷力有所欠缺。疫情剛爆發(fā)的時(shí)候，許多慈善組織沒(méi)有仔細(xì)衡量自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)就盲目上場(chǎng)，不管自己平時(shí)專注的領(lǐng)域與新冠肺炎疫情有無(wú)交叉，也不顧自身的籌款資質(zhì)和采購(gòu)運(yùn)輸能力是否到位，直接開始加大籌款力度、采買運(yùn)送物資、組建志愿團(tuán)隊(duì)，結(jié)果因?yàn)槭遣簧瞄L(zhǎng)的領(lǐng)域，沒(méi)有可以馬上對(duì)接的資源，也沒(méi)有正規(guī)的合適的渠道，買到不合國(guó)家使用規(guī)范的醫(yī)用物資，甚至有些慈善組織因?yàn)樽陨韺I(yè)能力和防護(hù)規(guī)劃不足，導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)的志愿者在防護(hù)不到位的情況下也受到感染，造成了慈善資源的極大浪費(fèi)。因此，只有崇高使命感和一腔熱血是不夠的，專業(yè)的事情必須交給專業(yè)的組織來(lái)做，每個(gè)慈善組織在行動(dòng)之前都應(yīng)該理性判斷自己是否具有應(yīng)對(duì)該事件的素養(yǎng)和能力，在行動(dòng)目標(biāo)、組織資源、專業(yè)能力等都具備的情況下再參與到突發(fā)公共事件的治理中。

四、優(yōu)化重大突發(fā)公共事件中慈善組織作用的策略分析

(一)明確自身定位，關(guān)注公眾需求

當(dāng)一個(gè)企業(yè)想要開拓新的業(yè)務(wù)市場(chǎng)、推出新產(chǎn)品或新服務(wù)時(shí)，首先要做的便是進(jìn)行需求調(diào)研和評(píng)估，這一前置程序在慈善組織中也適用。突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，慈善組織第一時(shí)間需要做的不是看行業(yè)里的頭部組織在做什么然后盲目跟風(fēng)，首先要做的應(yīng)該是明確自身的定位：這件事是我們熟悉的領(lǐng)域嗎？我們有可靠的對(duì)接資源嗎？然后再確定目標(biāo)規(guī)劃：以我們的能力能做到哪種程度？我們能為這件事所波及到的哪些人群提供幫助？作為公益慈善組織，要清楚自己與政府的職能定位是不同的，更主要的還是執(zhí)行社會(huì)功能，要找準(zhǔn)自身愿景、能力和資源的交集點(diǎn)，在力所能及的范圍內(nèi)發(fā)揮出最大的優(yōu)勢(shì)，也要關(guān)注到那些不被政府優(yōu)先考慮的、容易被大眾忽略的群體，時(shí)刻照顧到有需要的人，關(guān)心和解決他們的訴求，這樣反而更能達(dá)成組織的責(zé)任與使命，實(shí)現(xiàn)真正的組織價(jià)值。

(二)加強(qiáng)組織間交流，與政府形成聯(lián)動(dòng)

疫情初期，慈善組織呈“各自為戰(zhàn)”之象，各個(gè)組織都在搶購(gòu)物資導(dǎo)致物資價(jià)格飛速上升，也使得趁機(jī)發(fā)國(guó)難財(cái)?shù)纳碳覍映霾桓F。像北京水滴匯聚公益基金會(huì)這樣第一時(shí)間發(fā)起物資捐贈(zèng)的有醫(yī)療項(xiàng)目的組織，第一批物資是由其常年的醫(yī)療物資供應(yīng)商提供的，但是后面需求量劇增便只能轉(zhuǎn)而尋找其他購(gòu)買途徑，不僅遭遇過(guò)對(duì)方提供賬戶為私人賬戶、對(duì)方企業(yè)資質(zhì)已被注銷等情況，導(dǎo)致差點(diǎn)受騙，還遇到過(guò)不少本來(lái)已經(jīng)溝通好的訂單出現(xiàn)變動(dòng)，原因是供應(yīng)商覺得在醫(yī)用物資緊缺的情況下，原先的售價(jià)太低，主動(dòng)返還定金，造成物資采購(gòu)成為了難題。

由于近年來(lái)的疫情也暴露出我國(guó)的慈善組織協(xié)作缺乏一個(gè)全國(guó)性的信息整合溝通平臺(tái)，導(dǎo)致供需雙方信息不對(duì)稱，所以大部分慈善組織都經(jīng)歷過(guò)重復(fù)采購(gòu)的事情。比如疫情爆發(fā)初期武漢新洲醫(yī)院發(fā)出生活物資的需求，于是某基金會(huì)緊急聯(lián)系企業(yè)推進(jìn)相關(guān)生活物資的捐贈(zèng)，但當(dāng)物資快要抵達(dá)新洲醫(yī)院的時(shí)候，院方卻表示已經(jīng)收到了其他基金會(huì)的物資捐贈(zèng)。[17]

面對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)事件，任何組織都不能單兵作戰(zhàn)，整個(gè)慈善行業(yè)既然有著共同的目標(biāo)，在遇到危機(jī)時(shí)就應(yīng)當(dāng)形成有效合作，做到組織之間的信息共享，資源和行動(dòng)都應(yīng)在信息共享的前提下形成一條完整的閉合鏈條，比如與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合打造全國(guó)性的數(shù)據(jù)化平臺(tái)，將慈善組織的抗疫動(dòng)向和供需雙方的需求狀況實(shí)時(shí)更新披露，避免信息差帶來(lái)的資源分配失衡，組織之間如果能夠互相了解動(dòng)向，就有助于自發(fā)形成行業(yè)協(xié)作和專業(yè)化分工，更能將危機(jī)中容易被忽略的訴求和群體都考慮到，提高慈善資源配置和利用的效率。

此外，民間慈善組織還應(yīng)重視與政府之間的溝通和協(xié)作，在突發(fā)公共危機(jī)事件前，這類慈善組織需要擁有不缺位的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也要擁有不越位的判斷思考。一方面，普通民間慈善組織的公信力和對(duì)接資源大部分都不如官方慈善組織，應(yīng)多找機(jī)會(huì)與政府協(xié)作，從而更全面更快速地彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府管理體制下的漏洞；另一方面，政府也應(yīng)有所行動(dòng)，對(duì)社會(huì)力量的參與應(yīng)有一定的開放度和信任度，保證社會(huì)力量能夠在政府的整體統(tǒng)一調(diào)控和指揮下發(fā)揮最大的功能，達(dá)到資源的最優(yōu)化配置，形成一張政府、企業(yè)、慈善組織等多方協(xié)作的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

(三)完善內(nèi)部治理機(jī)制，做好整體規(guī)劃

在疫情的應(yīng)對(duì)中，有很多中小型的慈善組織自身沒(méi)有足夠的硬件實(shí)力卻還是跟風(fēng)加大募捐力度去采購(gòu)和輸送物資造成資源浪費(fèi)，有些組織沒(méi)有做好準(zhǔn)確的規(guī)劃和需求信息采集就盲目發(fā)力導(dǎo)致資源旱澇不均，還有許多慈善組織在危機(jī)剛爆發(fā)時(shí)缺乏風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)意識(shí)導(dǎo)致手足無(wú)措，這很大程度上都是由組織自身內(nèi)部的治理機(jī)制薄弱所導(dǎo)致的。

有效防范是化解風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不僅是政府必須擁有的素質(zhì)，慈善組織作為突發(fā)事件社會(huì)治理的同盟軍也應(yīng)構(gòu)建起相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制。慈善組織可以參考汶川大地震以及本次新冠肺炎疫情的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做好應(yīng)對(duì)此類突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案，建立起能夠迅速發(fā)現(xiàn)危機(jī)并報(bào)告預(yù)警信息的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、能夠迅速調(diào)配和聯(lián)動(dòng)資源的應(yīng)急保障機(jī)制以及能夠迅速開展募捐和救助活動(dòng)的應(yīng)急救援機(jī)制。同時(shí)，慈善組織也應(yīng)對(duì)組織內(nèi)部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的流程進(jìn)行優(yōu)化，從衡量自身定位到找準(zhǔn)目標(biāo)受助人群再到開展慈善活動(dòng)都要精準(zhǔn)，還要注重專業(yè)人才的吸納和培養(yǎng)，定期開展組織內(nèi)部專業(yè)技能培訓(xùn)和應(yīng)急救災(zāi)培訓(xùn)，從而完善組織的內(nèi)部治理機(jī)制。

最后，慈善組織應(yīng)在發(fā)生危機(jī)的第一時(shí)間做好靈活準(zhǔn)確的整體部署規(guī)劃，發(fā)揮自身的專業(yè)性和優(yōu)勢(shì)，扎根弱勢(shì)群體扶持領(lǐng)域的組織可以關(guān)注危機(jī)為弱勢(shì)群體帶來(lái)的不利影響并及時(shí)進(jìn)行救助，主要業(yè)務(wù)為災(zāi)害救援的組織可以第一時(shí)間調(diào)動(dòng)資源馳援前線，注重發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+方面業(yè)務(wù)的組織可以迅速聯(lián)合建立全國(guó)數(shù)據(jù)平臺(tái)，打破信息不對(duì)稱的困局。組織需要在危機(jī)事件爆發(fā)的不同階段需求中挖掘更能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的切入點(diǎn)，找出政府尚未找到或無(wú)暇顧及的方面跟進(jìn)，做好政府力量的補(bǔ)位。

(四)加強(qiáng)政府監(jiān)管，提供支持保障

在近年來(lái)的新冠肺炎疫情防控中，慈善組織出現(xiàn)的諸如信息未及時(shí)準(zhǔn)確公開、信息不對(duì)稱、專業(yè)素養(yǎng)參差不齊等問(wèn)題，從側(cè)面反映出當(dāng)前大部分慈善組織在管理能力和專業(yè)機(jī)制等方面仍存在一定問(wèn)題，一直以來(lái)慈善組織處于一個(gè)缺乏政府監(jiān)管的狀態(tài)，其專業(yè)度和邊界感難以把控。因此，政府應(yīng)加大對(duì)慈善組織的監(jiān)管力度，完善關(guān)于慈善組織信息公開、人才培養(yǎng)、管理機(jī)制等各方面的政策，由政府出面管控慈善組織更加合法合規(guī)運(yùn)作。

此外，在重大突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)，政府也應(yīng)向慈善組織提供更多資源，安排其接收愛心捐贈(zèng)的渠道和流程，向缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的慈善組織提供臨時(shí)培訓(xùn)和行動(dòng)方案，由政府組織社會(huì)各界迅速搭建起信息共享平臺(tái)解決供需失衡問(wèn)題，對(duì)慈善組織開展應(yīng)急救援行動(dòng)的大方向進(jìn)行指導(dǎo)和把控，為慈善組織提供更多支持和保障，使其快速穩(wěn)定地成長(zhǎng)為國(guó)家多元共治應(yīng)急體系中的堅(jiān)實(shí)力量。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的開放，慈善組織彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)缺陷的作用正越來(lái)越被大眾所認(rèn)知，在疫情防控中，慈善組織更是在籌集善款、物資采辦、關(guān)懷社會(huì)等方面發(fā)揮了難以替代的作用，能夠通過(guò)專業(yè)的分工合作來(lái)提供更具有針對(duì)性的志愿服務(wù)，且更能關(guān)注到需要幫助的群體，能夠更加快速及時(shí)地做出短期的資源調(diào)配以解燃眉之急，提高大部分公民的參與度，但是在信息公開程度、專業(yè)關(guān)懷、協(xié)作機(jī)制等方面，慈善組織需要改善的地方還有很多。隨著未來(lái)全國(guó)性突發(fā)事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的逐漸完善，慈善組織必將在其中大有所為，未來(lái)慈善組織參與重大突發(fā)公共危機(jī)事件的方向，應(yīng)逐漸朝著與政府聯(lián)合、與互聯(lián)網(wǎng)+結(jié)合、與全行業(yè)合作來(lái)發(fā)展，從而突破慈善組織各自為戰(zhàn)的局面，最大程度上發(fā)揮其社會(huì)功能及獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。慈善組織應(yīng)在政府調(diào)控下有秩序地參與到治理體系中，加強(qiáng)全行業(yè)信息、資源和行動(dòng)的合作交流，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)配合。可以預(yù)見，當(dāng)下及未來(lái)的重大突發(fā)公共事件治理中，慈善組織的長(zhǎng)效參與將成為提升治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平的必由之路。