美國金融監(jiān)管體制:特征與改革趨勢

　　美國是最早建立金融分業(yè)監(jiān)管體制的國家，也是金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜的國家。一方面，分業(yè)監(jiān)管體制是美國金融監(jiān)管當(dāng)局為應(yīng)對(duì)1929～1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)做出的必然選擇，對(duì)保證美國金融體系的安全穩(wěn)定運(yùn)行發(fā)揮了積極的作用；另一方面，1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》通過后，美國重新建立了混業(yè)經(jīng)營的金融體系，金融市場發(fā)生了重大變革，美國金融監(jiān)管體制的缺陷和弊端開始逐漸顯露，要求改革金融監(jiān)管的呼聲日漸高漲。2007年次貸危機(jī)的爆發(fā)，再次暴露了美國金融監(jiān)管制度的不足。在新的形勢下，2010年7月，美國頒布了新的金融監(jiān)管改革法案。雖然法案的落地還要經(jīng)過一定的過程，但它反映了美國金融監(jiān)管體制變革的基本方向。
　　監(jiān)管體制基本特征
　　次貸危機(jī)前，美國的金融監(jiān)管體制是一種典型的雙層多元監(jiān)管體制，也是“機(jī)構(gòu)型監(jiān)管”和“功能型監(jiān)管”相互結(jié)合的體制。
　　機(jī)構(gòu)性監(jiān)管方面，在最基本的管轄權(quán)屬上，美國聯(lián)邦分業(yè)監(jiān)管結(jié)構(gòu)如下：美聯(lián)儲(chǔ)(FRS)、貨幣監(jiān)理署(OCC)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)三家機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)(SEC)、商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)和美國投資者保護(hù)公司(SIPC)三家機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)對(duì)證券期貨機(jī)構(gòu)及證券期貨市場的監(jiān)管，信用合作社監(jiān)管局(NCUA)負(fù)責(zé)對(duì)信用合作社的監(jiān)管，儲(chǔ)蓄信貸會(huì)監(jiān)管局(OTS)負(fù)責(zé)對(duì)儲(chǔ)貸會(huì)的監(jiān)管。表1列示了美國主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工情況。
　　在三家銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分權(quán)上，除銀行進(jìn)入的審批權(quán)由貨幣監(jiān)理署獨(dú)享外，在信息報(bào)送、兼并收購、破產(chǎn)銀行的接管和行政救濟(jì)等方面，三家機(jī)構(gòu)行使大體一致的監(jiān)管權(quán)。但在資本充足率標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)場檢查權(quán)方面，則有較大的差別。
　　美國證監(jiān)會(huì)與期貨交易委員會(huì)的分權(quán)相對(duì)明晰，前者對(duì)證券機(jī)構(gòu)和全國性證券市場擁有排他性的監(jiān)管權(quán)，后者對(duì)商品期貨的交易機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品擁有排他性監(jiān)管權(quán)。但是，在金融衍生產(chǎn)品、特別是金融期貨和金融期權(quán)方面，兩者存在交叉和沖突。
　　功能性監(jiān)管方面，主要體現(xiàn)在對(duì)金融控股公司的監(jiān)管上。美國所有類型的金融控股公司的子公司，均由相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。例如，銀行控股公司的證券子公司由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管。另外，行業(yè)內(nèi)的控股公司也由各自的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。因此，銀行控股公司(BHC)、儲(chǔ)貸會(huì)控股公司(THC)與證券控股公司(SIBHC)分別由聯(lián)儲(chǔ)、儲(chǔ)貸會(huì)監(jiān)管局和證監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。
　　對(duì)于擁有跨行業(yè)子公司的金融控股公司，按照1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，其母公司的監(jiān)管實(shí)行傘形監(jiān)管與聯(lián)合監(jiān)管共存的制度。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)所有金融控股公司擁有監(jiān)管權(quán)，即所謂傘形監(jiān)管，如圖1所示。但是，在傘形監(jiān)管條件下，對(duì)擁有其他行業(yè)大型子公司的金融控股公司，相關(guān)的行業(yè)監(jiān)管者也可以作為聯(lián)合監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管。例如，傳統(tǒng)銀行控股公司在收購證券子公司后，或者傳統(tǒng)證券控股公司在收購銀行后，證監(jiān)會(huì)有權(quán)作為其“聯(lián)合監(jiān)管”機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。同樣的情況也適用于儲(chǔ)貸會(huì)監(jiān)管局。
　　此外，美國的州政府擁有多方面的金融監(jiān)管權(quán)力，其中最完整的體現(xiàn)在保險(xiǎn)行業(yè)。美國聯(lián)邦層面沒有保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，州政府包辦了對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的全部監(jiān)管權(quán)。州政府在商業(yè)銀行、儲(chǔ)貸會(huì)與信用合作社三個(gè)行業(yè)也享有較大的權(quán)力，其權(quán)屬劃分以“誰審批、誰監(jiān)管”為原則，即由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)頒發(fā)牌照的由聯(lián)邦進(jìn)行監(jiān)管，由州政府頒發(fā)牌照的由州政府進(jìn)行監(jiān)管。
　　不可否認(rèn)，美國的這套金融監(jiān)管體制確實(shí)在歷史上支持了美國金融業(yè)的繁榮。但是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，全球金融市場發(fā)生了影響深遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)性變化，復(fù)雜的、創(chuàng)新型金融工具作用越來越大，表外交易模式占比日益增大，而且資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)渠道公司（ABCP Conduits）、結(jié)構(gòu)性投資工具公司（SIVs）、對(duì)沖基金等新的市場參與者幾乎不受監(jiān)管或僅受較少監(jiān)管，這造成金融體系透明度降低，并潛藏流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)全球金融市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整，美國并沒有順應(yīng)全球協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的潮流和行動(dòng)而采取根本性變革。次貸危機(jī)所暴露的是美國監(jiān)管方面的一些深層次問題。面對(duì)市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權(quán)，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢。
　　未來改革趨勢
　　美國金融監(jiān)管體制未來改革趨勢尚存爭議，本文認(rèn)為可以從如下四個(gè)方面進(jìn)行分析和思考。
　　第一，金融監(jiān)管將從寬松的監(jiān)管周期向從嚴(yán)監(jiān)管周期轉(zhuǎn)變?？疾烊蚪鹑诒O(jiān)管發(fā)展歷史，金融監(jiān)管的嚴(yán)格與寬松程度呈周期性變動(dòng)，當(dāng)市場的競爭壓力加大，各國將會(huì)推動(dòng)金融自由化進(jìn)程，放松監(jiān)管；當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)加大，甚至金融危機(jī)來臨時(shí)，各國將會(huì)以此為契機(jī)展開金融監(jiān)管改革，從而推動(dòng)寬松的監(jiān)管周期向從嚴(yán)的監(jiān)管周期轉(zhuǎn)變。
　　上一個(gè)全球金融監(jiān)管放松周期始于20世紀(jì)80年代，以英國、日本以及美國為代表。全球金融監(jiān)管的放松潮流在促進(jìn)全球金融快速發(fā)展的同時(shí)也積聚了金融風(fēng)險(xiǎn)，并為此次全球金融危機(jī)的爆發(fā)埋下了伏筆。而金融危機(jī)往往會(huì)推動(dòng)金融監(jiān)管改革的步伐，嚴(yán)格金融監(jiān)管周期隨之來臨。危機(jī)促使全球金融監(jiān)管改革提速，美國頒布的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，雖然沒有結(jié)束美國金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營，但涉及廣泛的改革條例，將推動(dòng)美國回歸從嚴(yán)的金融監(jiān)管周期。但仍然可以預(yù)計(jì)，當(dāng)下一個(gè)繁榮周期來臨，市場競爭壓力加劇，美國金融監(jiān)管仍無法回避從加強(qiáng)監(jiān)管到放松管制的回歸。
　　第二，金融監(jiān)管框架仍存在不確定性。美國金融監(jiān)管改革仍將面臨種種挑戰(zhàn)，未來3～5年，金融監(jiān)管改革方案的落地依然存在著諸多不確定性。金融監(jiān)管改革方案的出臺(tái)只是一個(gè)新階段的開始，從改革方案到具體實(shí)施的進(jìn)程不僅是觀念的交鋒，也將展開新一輪利益的博弈。
　　在美國，誰來監(jiān)管權(quán)力過大的美聯(lián)儲(chǔ)、央行的獨(dú)立性問題、消費(fèi)者金融保護(hù)與金融機(jī)構(gòu)盈利空間之間的權(quán)衡、新成立的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)、消費(fèi)者金融保護(hù)局與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)等一系列有爭議的問題，使美國金融監(jiān)管改革法案的落地充滿變數(shù)。美國金融監(jiān)管法案后續(xù)大量建制立章的工作或?qū)⒕d延數(shù)年，尤其是在未來，美國各個(gè)監(jiān)管部門將集中進(jìn)入法規(guī)制訂階段，各相關(guān)部門將制訂各類法規(guī)243項(xiàng)、專項(xiàng)研究67項(xiàng)。實(shí)際上，這些細(xì)則的制訂過程才會(huì)真正決定新法律將如何影響金融機(jī)構(gòu)的行為，相關(guān)集團(tuán)的游說也將影響監(jiān)管細(xì)則的制訂。金融監(jiān)管改革的不確定性也可能最終使金融監(jiān)管改革計(jì)劃成為不同國家利益、不同政黨之間利益調(diào)和的犧牲品，從而使美國金融監(jiān)管最終喪失一次結(jié)構(gòu)性調(diào)整的最佳時(shí)機(jī)。
　　第三，金融監(jiān)管套利的機(jī)會(huì)依然存在。由于各國金融體制和監(jiān)管措施的不同，目前全球還沒有一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管體系、法規(guī)和準(zhǔn)則，不同國家之間仍將存在監(jiān)管差異，金融監(jiān)管套利仍將存在。美國通過了“大蕭條”以來最嚴(yán)厲的金融監(jiān)管改革法案，而廣大新興市場國家的監(jiān)管門檻仍然較低，客觀上為“監(jiān)管套利”創(chuàng)造了可能。
　　美國的金融監(jiān)管一向比歐洲嚴(yán)格，對(duì)銀行業(yè)限制更多，這次改革則對(duì)銀行業(yè)又施加了更多限制。盡管美國政府期望其他國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取和美國相似的行動(dòng)改革監(jiān)管，但可以預(yù)計(jì)，其他市場不太可能追隨美國制訂相似法規(guī)，例如禁止銀行業(yè)自營交易、限制衍生交易等。相反，其他國家的金融監(jiān)管當(dāng)局、金融機(jī)構(gòu)可能非常具體地針對(duì)美國的新法規(guī)制訂相應(yīng)法規(guī)和戰(zhàn)略對(duì)策，從事新的監(jiān)管套利，以增強(qiáng)自己的競爭力，擴(kuò)展市場份額。
　　美國對(duì)對(duì)沖基金、私募基金以及衍生品投資的新限制，將迫使美國銀行在未來幾年內(nèi)逐步減少有關(guān)投資，并且有可能使銀行的相關(guān)投資向監(jiān)管相對(duì)寬松的地區(qū)遷移。未來，香港地區(qū)、新加坡有可能成為監(jiān)管套利的“洼地”。由于香港地區(qū)實(shí)行低稅率，成立基金的成本較低且不限制賣空，而且擁有緊鄰我國大陸市場的優(yōu)勢，對(duì)對(duì)沖基金形成了獨(dú)特的吸引力。根據(jù)另類投資管理協(xié)會(huì)（AIMA）的數(shù)據(jù)，2009年底，在香港地區(qū)注冊(cè)的對(duì)沖基金共有542只，是2004年的五倍。此外，對(duì)沖基金研究機(jī)構(gòu)（HFR）的報(bào)告顯示，2010年一季度，全球?qū)_基金共有約677億美元的資金凈流入，資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)1.67萬億美元，而同期亞洲對(duì)沖基金的資產(chǎn)規(guī)模達(dá)770億美元。預(yù)計(jì)未來兩年，亞洲（除日本外）的基金資產(chǎn)規(guī)模將增長70%，超過全球50%的增速。當(dāng)前，在人民幣匯改及人民幣升值預(yù)期不斷強(qiáng)化背景下，隨著人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算范圍的擴(kuò)大和人民幣在境外數(shù)量不斷增加，這些因素可能加劇國際資本利用中國大陸、香港地區(qū)與全球金融監(jiān)管的差異進(jìn)行套利，熱錢流動(dòng)更加頻繁，從而對(duì)金融市場及資產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生不利影響。
　　第四，美歐金融監(jiān)管合作取得進(jìn)展，但仍存在困難。金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）成立以來公布了金融監(jiān)管改進(jìn)報(bào)告、薪酬管理原則、30家金融巨頭跨境監(jiān)管等一系列方案，這表明國際金融監(jiān)管合作已經(jīng)跨出了歷史性第一步。國際監(jiān)管合作不僅是防范外源性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，同時(shí)也有助于統(tǒng)一各國在金融監(jiān)管改革上的尺度，避免其他國家或地區(qū)較為寬松的金融市場環(huán)境對(duì)已有國際金融中心地位造成威脅。為加強(qiáng)跨境和跨職能監(jiān)管，減少不必要的差異，克服對(duì)具有全球和地區(qū)重要性公司的監(jiān)管障礙，采取更協(xié)調(diào)的早期補(bǔ)救行動(dòng)，母國將努力加強(qiáng)與東道國的合作，以確保溝通渠道的暢通。
　　歐美盡管都認(rèn)同制定統(tǒng)一規(guī)則的重要性，但在具體措施的考慮上又都表現(xiàn)出“單邊主義”傾向。歐美之間的利益分歧將注定全球金融監(jiān)管合作的進(jìn)程仍將存在摩擦，這主要體現(xiàn)為：（1）薪酬方面。法英德三國將從2011年開始征收銀行稅，美國并未最終要求銀行將其高管的薪酬與銀行業(yè)績掛鉤，此外，其他國家的大銀行高管薪酬仍未與銀行業(yè)績掛鉤。（2）對(duì)沖基金方面。美國不同意歐盟對(duì)美國對(duì)沖基金的限制措施，公開對(duì)歐盟擬議中的對(duì)大型投資基金的新管理措施表示反對(duì)，認(rèn)為歐盟對(duì)私營證券和對(duì)沖基金的限制措施，將構(gòu)成對(duì)美國企業(yè)的歧視，實(shí)際上是將其趕出歐洲市場。（3）資本金方面。美歐在補(bǔ)充銀行資本金方面的執(zhí)行力度差異較大。（4）倫敦與紐約國際金融中心地位的競爭方面。雖然美歐競相推出看似嚴(yán)厲的金融監(jiān)管改革方案，但在如何維護(hù)本國或地區(qū)國際金融中心地位方面存在諸多分歧。
　　總之，雖然美國監(jiān)管者意識(shí)到全球性金融機(jī)構(gòu)合作監(jiān)管的重要性，但由于各國存在利益分歧，短時(shí)期內(nèi)沒有辦法構(gòu)建一個(gè)全球統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，全球金融監(jiān)管合作與國際協(xié)調(diào)的道路還很漫長，世界主要經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將繼續(xù)“各自為政”。
　?。ㄗ髡呦抵袊y行戰(zhàn)略管理部副總經(jīng)理、研究員）