人民銀行基層行履職難點與對策

　　2003年，修訂后的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）對人民銀行職能進行了較大調(diào)整?；鶎尤嗣胥y行作為人民銀行總行的重要支撐，在履行央行職責方面具有承上啟下、不可替代的作用。但是，近8年的實踐證明，由于新的職能具有一定的宏觀性、動態(tài)性和前瞻性，基層人民銀行實際操作起來還存在一定的難度，因此必須認真分析并加以解決，從而不斷提高基層人民銀行履職能力。
　　
　　當前基層人民銀行履職中的難點與問題
　　金融監(jiān)管職責弱化。2003年銀監(jiān)會分設后，由于各種各樣的原因，基層人民銀行在履職方面存在模糊認識，認為銀行監(jiān)管職責劃轉到銀監(jiān)部門后，人民銀行不再承擔金融監(jiān)管職責，特別是一段時期以來，人民銀行自上而下對金融管理職責沒有進行安排部署，導致基層人民銀行不論在思想認識上還是在履職實踐中都存在強調(diào)金融服務、弱化金融管理的傾向。金融管理職責“空心化”導致人民銀行在金融機構心目中的地位降低，金融機構不重視、不配合人民銀行工作的問題時有發(fā)生，降低了基層人民銀行履職效能。
　　金融管理職責的弱化本質(zhì)上反映了基層人民銀行依法履職不到位?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定了9項直接監(jiān)督檢查權、１項建議監(jiān)督檢查權和１項全面監(jiān)督檢查權。國務院制定的人民銀行新“三定”方案，進一步擴展和明確了人民銀行對金融機構、金融市場的監(jiān)督檢查權。同時，作為國務院組成部門，相比銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等專項監(jiān)管部門，人民銀行天然負有對整體金融業(yè)的行政管理職責。因此，強化金融管理職責是當前形勢下人民銀行特別是基層人民銀行依法履職的重要內(nèi)容。
　　貨幣政策傳導機制不暢。當前，貨幣政策實施效果與政策預期有較大差別，主要原因在于傳導機制不暢，使貨幣政策信號的傳導隨著傳導路徑的加長而層層削弱，時滯較長，極大地影響了貨幣政策的傳導效果。
　　從人民銀行自身的角度分析。一是貨幣政策全國“一盤棋”與區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾弱化了對區(qū)域經(jīng)濟結構調(diào)整的作用。目前我國的國民經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，貨幣信貸政策在全國范圍內(nèi)的高度統(tǒng)一不能實現(xiàn)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有機結合，沒有考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不同因素，人民銀行基層行難以根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況和經(jīng)濟結構特點進行必要和及時的調(diào)整，弱化了貨幣信貸政策對經(jīng)濟結構調(diào)整的作用。二是貨幣政策工具種類和運用權限在基層人民銀行層層削減，使貨幣政策工具的作用越來越弱。從貨幣政策工具的運用權限來看，人民銀行總行具有再貸款、再貼現(xiàn)、法定存款準備金、公開市場業(yè)務操作、利率制定和窗口指導等所有政策工具的操作權限；中心支行雖然名義上也具有再貸款、再貼現(xiàn)和窗口指導的權限，但是再貸款僅限于支農(nóng)再貸款，窗口指導的效果也大打折扣，真正可以運用的再貼現(xiàn)工具卻受規(guī)模約束；而縣支行則基本限于“軟約束”的窗口指導形式，大大影響了貨幣政策的傳導效果。
　　從商業(yè)銀行層面分析。貨幣政策傳導至商業(yè)銀行后，在商業(yè)銀行內(nèi)部還要經(jīng)歷一個再次傳輸?shù)倪^程。在從商業(yè)銀行總行向分支機構傳導的過程中，由于商業(yè)銀行的集權管理、營銷策略、發(fā)展目標更加側重于自身，基層商業(yè)銀行受各種考核指標的利益驅(qū)使，也往往更專注于其上級行對貨幣政策的解讀與反應，而“忽視”當?shù)厝嗣胥y行的窗口指導，在一定程度上導致貨幣政策信號被扭曲和削弱。
　　貨幣政策、財政政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)不緊密，相關配套措施跟不上也是影響貨幣政策實施效果的一個重要因素。2009年，我國出臺了4萬億元投資計劃，取得了明顯效果，但也給普通百姓帶來了迅速竄升的高房價和相對縮水的購買力，“馬太效應”更加明顯。當前，中國宏觀經(jīng)濟面臨兩重約束，一是資產(chǎn)泡沫和通脹壓力；二是2009年“4萬億元投資+近10萬億元信貸”刺激政策的“后遺癥”開始顯現(xiàn)，從2009年上半年的流動性釋放信號已轉變?yōu)?011年的穩(wěn)健貨幣政策。
　　金融穩(wěn)定職能定位缺失?！吨袊嗣胥y行法》雖然從法律上明確了人民銀行維護金融穩(wěn)定的職能，但也僅在第二條、第三十四條進行了簡單的表述，基層人民銀行開展金融穩(wěn)定工作如何定位，沒有嚴格的制度規(guī)范依據(jù)，基本是上級安排什么干什么，主要存在著“四難”現(xiàn)象。
　　信息難共享。開展金融穩(wěn)定工作，需要加強與地方政府有關部門如財政局、稅務局、工商局、統(tǒng)計局、發(fā)改局、環(huán)保局、商務局等經(jīng)濟主管部門的溝通聯(lián)系，及時了解不同行業(yè)的相關信息。然而需要人民銀行采集哪些信息、如何采集等沒有具體規(guī)定，相關部門之間的配合缺乏相應的機制，加大了基層人民銀行履行金融穩(wěn)定職能的難度。
　　資料難采集。風險監(jiān)測是人民銀行基層行在金融穩(wěn)定工作方面的重點工作，監(jiān)管職能分離后，各金融機構向人行報送報表和資料相對很少，盡管可以發(fā)文或以“指導意見”等方式要求報送，但對于遲報、漏報或不報行為缺乏剛性約束，導致基層人民銀行對轄區(qū)金融運行情況缺乏全局性、完整性的判斷，更無法有效發(fā)現(xiàn)風險和防范風險。
　　技術難監(jiān)控。基層人民銀行處于防范和化解金融風險的最前沿，是轄區(qū)金融風險的直接監(jiān)測者，但目前人民銀行自上而下沒有形成一套完整的風險監(jiān)測、預警機制，基層人民銀行只能憑借以往的監(jiān)管經(jīng)驗對風險狀況、程度進行粗略的判斷、識別。這種落后的工作方式難以適應日益發(fā)展的現(xiàn)代化技術手段和形勢要求。
　　檢查難落實?！吨袊嗣胥y行法》第三十三條規(guī)定：“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復?！睂嶋H操作中，這條規(guī)定很難落實，在縣級人民銀行更不可行，大大降低了維護金融穩(wěn)定工作的效率。
　　
　　提高基層人民銀行履職能力的建議
　　以“兩管理兩綜合”為抓手，大力強化基層人民銀行金融監(jiān)管職責
　　開展新設銀行機構管理工作。為及時掌握新設銀行業(yè)機構開業(yè)情況，指導其完善制度建設，順利接入人民銀行有關業(yè)務系統(tǒng)，作為基層人民銀行，應該開展新設銀行機構管理工作。制訂相應的管理辦法和實施細則，要求擬新設立的銀行業(yè)金融機構，應當向當?shù)匮胄羞M行籌建與開業(yè)申報。明確規(guī)定經(jīng)檢查驗收、技能考核合格的，方可接入人民銀行有關業(yè)務系統(tǒng)辦理業(yè)務。
　　建議由人民銀行法律事務部門，負責新設銀行業(yè)金融機構籌建與開業(yè)的申報受理和綜合協(xié)調(diào)等工作；人民銀行有關職能部門，負責對金融機構籌建與開業(yè)申報材料進行審查，組織檢查驗收、業(yè)務技能考核，辦理接入人民銀行業(yè)務系統(tǒng)和有關業(yè)務等工作。
　　健全重大事項報告管理工作。為保障金融穩(wěn)定運行，基層人民銀行應該建立重大事項報告管理制度，要求金融機構對于不同的重大事項應該按照不同的時間要求和標準向當?shù)厝嗣胥y行及時報送。通過金融機構重大事項報告制度，可以進一步加強開業(yè)后的持續(xù)管理，在人民銀行法定職責范圍內(nèi)，對報告事項進行審查或分析研究，及時處置發(fā)現(xiàn)的可能影響金融穩(wěn)定的重大風險，有效監(jiān)測和預防了轄內(nèi)金融風險。
　　加強綜合執(zhí)法檢查工作。作為基層人民銀行，應該把有效提升基層人民銀行依法履行管理與服務職能作為新的課題，整合監(jiān)管力量，成立綜合執(zhí)法檢查工作領導小組，每年組織所有具有執(zhí)法職能的部門對金融機構統(tǒng)一進行綜合執(zhí)法檢查。為最大限度減少檢查過程中可能出現(xiàn)的問題，綜合檢查應該做到方案、隊伍、內(nèi)容、時間、文書、流程、標準和處罰八項統(tǒng)一，有效保證現(xiàn)場檢查和行政處罰工作合法、規(guī)范、高效進行。通過執(zhí)法檢查和行政處罰，可以有效地規(guī)范金融機構的經(jīng)營管理，疏通貨幣政策傳導渠道，為基層人民銀行有效履行央行職能創(chuàng)造有利條件。
　　
　　開展金融機構綜合評價工作。作為對整個金融業(yè)都具有行政管理職責的部門，人民銀行可以對金融機構執(zhí)行有關金融法律法規(guī)和人民銀行（含國家外匯管理局）政策措施、管理規(guī)定情況進行全面評估，確定評價等級，并分級采取相應管理和服務措施。綜合評價的內(nèi)容應該包括人民銀行履職涉及到的各項工作；評價結果可以在合適的范圍內(nèi)予以通報，并抄送給當?shù)卣推渖霞壭?。開展綜合評價工作是人民銀行強化履職效能、擴大履職影響，促進金融機構依法合規(guī)經(jīng)營，促進法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的重要舉措。
　　在時機成熟時，還可以在基層人民銀行增設管理檢查部門，專門行使對金融機構管理檢查職能，承擔“兩管理兩綜合”的工作。明確《中國人民銀行法》等金融法律法規(guī)賦予基層人民銀行的業(yè)務執(zhí)行監(jiān)督檢查職責納入管理檢查部門，既可以提高監(jiān)督管理效果，又可以減少監(jiān)管成本，從根本上改變以往人民銀行監(jiān)督管理職責由多個職能部門行使、各自為戰(zhàn)的局面，避免了多頭檢查和重復檢查。
　　總之，“兩管理兩綜合”不僅有利于規(guī)范商業(yè)銀行業(yè)務操作，而且有利于提高人民銀行履職的權威性和效能。但從依法履職要求看，還存在一些問題。針對這些問題，提出以下建議：一是建議完善“兩管理兩綜合”的有關法律依據(jù)。目前，除綜合執(zhí)法檢查外，其他三項工作的執(zhí)行依據(jù)多是規(guī)范性文件，法律效力不是很高。為此，建議總行以規(guī)章的形式對“兩綜合兩管理”工作進行定位，對工作的內(nèi)容、程序以及相關罰則等做出統(tǒng)一規(guī)定。二是建議加強法規(guī)清理。2003年以前制定的部分法規(guī)、規(guī)章的一些條文明顯過時，執(zhí)法檢查中對問題如何定性以及如何進行處罰時，基層人民銀行只能有選擇地使用相關法律依據(jù)，很不方便，建議總行能夠?qū)Ψㄒ?guī)、規(guī)章進行修訂規(guī)范。三是建議多開展綜合執(zhí)法檢查。相對于專項檢查而言，綜合執(zhí)法檢查在行政處罰方面的罰款金額更大，更能引起金融機構的重視；同時綜合執(zhí)法檢查能夠整合檢查資源，在部分檢查專業(yè)間實現(xiàn)檢查信息共享。
　　以開展金融消費者權益保護為契機，切實提高基層人民銀行金融服務水平
　　進一步完善金融消費者保護的法律法規(guī)。法律法規(guī)是金融消費者維護其權利的最重要制度保障。要盡快修改或制訂新的法律法規(guī)，明確金融消費者的概念，改變立法對金融消費者權利保護的不足之處。一是修改《消費者權益保護法》，引入金融消費者概念，設立專門章節(jié)規(guī)定其權利義務，提高對金融消費者的適用性。二是在條件成熟時，制訂專門的金融消費者保護規(guī)范，強化監(jiān)督和保護。三是制訂《個人信息保密法》和《征信法》，明確個人信息特別是金融信息的收集和使用范圍，加大對違法使用個人信息的懲罰力度，禁止個人金融信息被用于法律規(guī)定以外的其他目的。四是頒布《金融機構破產(chǎn)條例》、《存款保險條例》，明確對金融消費者財產(chǎn)權的保護和限制范圍，既實現(xiàn)對金融消費者合法權益的有效保護，又可防范金融機構的道德風險。五是要進一步修改《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律，進一步增加和完善對金融投資者權利保護的內(nèi)容。
　　建立專門的金融消費者保護機構。建議仿效美國做法，在人民銀行內(nèi)部設立金融消費者權益保護中心，負責金融消費者權益的保護工作。并且建立相應的制度，進一步明確金融消費者權益保護中心的主要職能、受案范圍和工作流程。
　　理清思路，找準定位，認真履行基層人民銀行金融穩(wěn)定職能
　　金融穩(wěn)定事關經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定大局，基層人民銀行肩負著執(zhí)行貨幣政策、防范和化解系統(tǒng)性金融風險、維護金融穩(wěn)定的重任。因此，必須建立與各部門的協(xié)調(diào)合作機制，實現(xiàn)信息共享和工作互動，推動縣域經(jīng)濟金融的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。加強與地方政府各職能部門的聯(lián)系和溝通，找準貨幣政策與金融穩(wěn)定的結合點，在貨幣政策傳導過程中促進金融穩(wěn)定。建立健全符合基層實際的金融穩(wěn)定工作機制，在風險防化過程中保障金融穩(wěn)定。
　　首先，要建立人民銀行與各金融監(jiān)管部門的監(jiān)管協(xié)作機制。在金融統(tǒng)計資料交流、文件抄送、信息通報方面搭建信息共享平臺，以利各方充分掌握貨幣信貸和金融監(jiān)管信息，相互協(xié)調(diào)監(jiān)管手段，提高工作效能。
　　其次，要建立人民銀行與政府及有關部門金融穩(wěn)定協(xié)作機制。政府在經(jīng)濟生活中發(fā)揮著重要作用，是擁有行政、司法和經(jīng)濟調(diào)配權的重要組織，依靠行政資源所帶來的權威性和信譽，是平穩(wěn)化解風險的重要力量。按照目前我國防范化解金融風險特別是地方金融機構風險的工作機制看，地方政府負有重要責任。因此，人民銀行金融穩(wěn)定工作，必須處理好與政府的關系，通過溝通協(xié)調(diào)，建立起政府重視、支持和參與的工作格局。要建立系統(tǒng)性金融風險監(jiān)測體系、綜合分析制度、預警通報機制和風險應急處置機制，制訂《突發(fā)性金融風險應急預案》。要從法律上明確人民銀行的協(xié)調(diào)主導地位。一是要明確央行在金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制中的主導地位；二是要明確央行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中的主導地位；三是要明確央行在反洗錢工作協(xié)調(diào)中的主導地位；四是要明確央行在征信體系建設協(xié)調(diào)中的主導地位。同時，優(yōu)化區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境，在轄區(qū)經(jīng)濟金融和諧發(fā)展過程中實現(xiàn)金融穩(wěn)定。建議制訂《金融穩(wěn)定法》，制訂金融穩(wěn)定監(jiān)測指標體系，使金融穩(wěn)定監(jiān)測工作走上科學化、規(guī)范化的軌道。
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