我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考

張池

（賓縣國土資源局，黑龍江 賓縣 150400）

1 現(xiàn)行集體土地管理制度立法存在的突出問題

1.1 在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失

《民法通則》第71條規(guī)定："財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利。"但從我國目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項(xiàng)權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。集體土地使用權(quán)主要包括兩個(gè)方面，一是農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)，二是建設(shè)用地的使用權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第8條第l款規(guī)定："農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。"可見，對于承包經(jīng)營的農(nóng)用地，國家規(guī)定只能用于農(nóng)業(yè)用途，不能用于非農(nóng)用途。《土地管理法》第63條規(guī)定："農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況除外。"從以上規(guī)定可見，集體土地使用權(quán)是一種被限制的物權(quán)。我國集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。根據(jù)《土地管理法》第2條第4款規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。"這里的土地當(dāng)然包括集體土地?？梢?，集體土地的最終處置權(quán)實(shí)際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。

1.2 在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問題

根據(jù)《土地管理法》第2條第4款規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償"，但問題是相關(guān)法律至今沒有對所謂的"公共利益"進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合"公共利益"；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補(bǔ)償，但問題是相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第1款規(guī)定："征用土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施"、第2款規(guī)定："市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村予以公告，聽取被征用土地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。"可見，市、縣人民政府既是土地征收者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運(yùn)動員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。

2 現(xiàn)行集體土地管理制度執(zhí)法存在的突出問題

2.1 盡管法律早已對土地利用應(yīng)規(guī)劃作出明確規(guī)定

但有些地方政府及其職能部門并沒有依法行政。土地用途包括集體土地用途至今仍缺乏規(guī)劃?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定："國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地"；第17條第1款規(guī)定："各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)用地對土地的要求，組織編制土地利用總體規(guī)劃"；第18條第1款規(guī)定："下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制"；第20條第1款規(guī)定："縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地的用途"，第2款規(guī)定："鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用的條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告"。國務(wù)院早在1993年6月29日頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第6條第3款規(guī)定："鄉(xiāng)級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作"、第14條第1款規(guī)定："村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃，須經(jīng)鄉(xiāng)級人民代表大會審查同意，由鄉(xiāng)級人民政府報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)"，第2款規(guī)定："村莊建設(shè)規(guī)劃，須經(jīng)村民會議討論同意，由鄉(xiāng)級人民政府報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)"。我國相關(guān)法律法規(guī)對土地利用應(yīng)當(dāng)規(guī)劃已作出明確規(guī)定。然而，這些規(guī)定至今沒有得到很好的貫徹施行，導(dǎo)致集體土地的規(guī)劃用途至今不清，村民申請住宅建設(shè)因缺乏規(guī)劃而無法得到審批。

2.2 法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟(jì)權(quán)利形同虛設(shè)

盡管國務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》第25條第2款規(guī)定："對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決"，但在現(xiàn)實(shí)中，縣級人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)力的國務(wù)院、省級人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機(jī)構(gòu)。

3 現(xiàn)行集體土地管理制度帶來的不良后果

3.1 一些地方政府濫用征收權(quán)

征占集體土地。據(jù)《新華網(wǎng)》2008年12月10日報(bào)道："國土資源部今天在其官方網(wǎng)站全文刊登了國土資源部部長徐紹史12月1日在第八次衛(wèi)片執(zhí)法檢查整改工作電視電話會議上的講話。徐部長在講話中說，根據(jù)今年開展的全國第八次執(zhí)法檢查顯示，有15個(gè)城市的違規(guī)違法用地不降反升。"可見，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)，為了地方利益，或?yàn)樽非笳?，或?yàn)槠渌?，打?公共利益"的旗號，置國家法律、國家長遠(yuǎn)利益于不顧，肆無忌憚?wù)魇占w土地。導(dǎo)致耕地銳減，大量農(nóng)民失地；失地農(nóng)民生活無著，長遠(yuǎn)生計(jì)難于保障；由于相關(guān)土地征收救濟(jì)途徑缺失或不暢，導(dǎo)致農(nóng)民因土地征收引發(fā)的群體上訪事件，已占農(nóng)民上訪案件數(shù)的70%，影響到社會穩(wěn)定；滋生地方政府及其官員的腐敗，降低了政府及其官員在百姓中的威信。

3.2 克服我國目前集體土地管理制度存在問題的對策思考

3.2.1 在立法方面，國家相關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快修正《土地管理法》等有關(guān)集體土地法律中不合時(shí)宜的規(guī)定

首先，在有關(guān)土地征收立法方面，筆者認(rèn)為，應(yīng)制定專門的《土地征收法》，明確規(guī)定"公共利益"的判斷標(biāo)準(zhǔn)及其判斷機(jī)關(guān)；根據(jù)市場價(jià)格制定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對不服土地征收行為、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題賦予被征收土地農(nóng)民及其集體有提起行政i~-7k的權(quán)利；明確規(guī)定屬于村的土地，其所有權(quán)者就是村委會，屬于村民小組的土地，其所有權(quán)者就是村民小組；明確規(guī)定凡國家建設(shè)需要征收屬于村民小組集體土地，應(yīng)經(jīng)村民小組集體討論同意；對違法占用集體土地的行為，賦予相關(guān)村民集體及其成員有直接提起訴訟的權(quán)利。

[1]馬曉河.解讀"健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度".華夏星火.2008-11-20.期刊