關(guān)于洪水工程建設(shè)管理的問題探析

陸永新

（河北省承德水文水資源勘測局，河北 承德067000）

1 關(guān)于防洪工程建設(shè)

1.1 控制洪水策略的困境

1.1.1 水災(zāi)損失仍呈攀升趨勢

盡管經(jīng)歷了50多年的以控制洪水為目標(biāo)的持續(xù)不斷的防洪工程建設(shè)，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒面積減少了70%以上，但水災(zāi)損失絕對(duì)值仍在上升，其中除了因河道洪水淹沒區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資產(chǎn)增值，導(dǎo)致單位面積損失值增加外，內(nèi)澇成為水災(zāi)損失增長的主要因素之一。

1.1.2 防洪水庫的建設(shè)所面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重

雖然在個(gè)別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設(shè)防洪水庫的自然條件，但在現(xiàn)階段，由于其經(jīng)濟(jì)、移民、公平性及對(duì)生態(tài)環(huán)境影響等問題，使得許多水庫的興建變得不可行。

1.1.3 堤防建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境因素的制約

我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高，多是經(jīng)數(shù)十、數(shù)百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患，在堤內(nèi)外水頭差不大時(shí)，經(jīng)過搶險(xiǎn)，通?？梢远裳矗暨M(jìn)一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現(xiàn)搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 防洪工程建設(shè)方向

考慮到經(jīng)濟(jì)合理性以及社會(huì)、環(huán)境和公平性等因素，可以認(rèn)為目前我國的防洪工程體系總體上與防洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。未來的防洪工程建設(shè)方向應(yīng)側(cè)重于工程的管理維護(hù)與局部調(diào)整，使其形成一個(gè)有機(jī)的整體，發(fā)揮綜合防洪功能。

2 洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理

2.1 "32字方針"與洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理

1998年大水后，國家出臺(tái)的"32字方針"啟動(dòng)了我國洪水管理體系中最薄弱的環(huán)節(jié)--洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理。

我國現(xiàn)有防洪工程體系基本可以防御常遇洪水，重要地區(qū)的防洪安全已得到較高程度的保證，洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)主要分布于沿江河湖泊的洲灘民垸以及行洪區(qū)和部分蓄滯洪區(qū)，人口約有1000萬，這些區(qū)域是我國近階段洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理的重點(diǎn)。

2.2 人口遷移趨勢與洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理

我國目前正處于城市化快速發(fā)展階段，據(jù)預(yù)測，到2010年和2030年我國的城市化率將由目前的32%提高到約40%和50%，屆時(shí)農(nóng)村人口將由目前的8.8億分別減少到8.3億和7.2億左右，考慮到人口增長因素，這兩個(gè)階段相應(yīng)大約分別有0.72億和1.4億農(nóng)村人口脫離對(duì)土地依存進(jìn)入城鎮(zhèn)。

對(duì)于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，特別是洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，目前面臨著左右洪水管理決策的三大問題：人口、發(fā)展與減災(zāi)。對(duì)于目前人均1～2畝地的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)模式，充其量也只能解決溫飽，而無望提高承受災(zāi)害的能力和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。配合城市化進(jìn)程，制定開發(fā)式移民政策是解決或有效緩解這三大問題的首選方略。

2.3 以開發(fā)式移民為主要措施的洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理模式

在未來20～30年內(nèi)，開發(fā)式移民的重點(diǎn)應(yīng)放在洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（洪水淹沒頻率高于10%）和使用幾率較高的蓄滯洪區(qū)。對(duì)于這些區(qū)域，有兩種發(fā)展模式：規(guī)模經(jīng)營型和濕地恢復(fù)型。

開發(fā)性移民指配合城市化進(jìn)程并輔之以相應(yīng)的激勵(lì)政策，將上述區(qū)域內(nèi)的大部分居民遷移到城鎮(zhèn)，從事農(nóng)業(yè)以外的其他職業(yè)，脫離對(duì)土地的依賴。

高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)移民后，對(duì)于原有生產(chǎn)效率較高的土地，可采取低防洪標(biāo)準(zhǔn)下的規(guī)模化經(jīng)營方式，使經(jīng)營者的收入即使在某些年份蓄洪的情況下也和周邊地區(qū)居民相當(dāng)。對(duì)于高運(yùn)用幾率的蓄滯洪區(qū)，因面臨著運(yùn)用補(bǔ)償問題，應(yīng)以建設(shè)無人區(qū)、實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)正常運(yùn)用為目標(biāo)，將其改造為濕地，發(fā)展集團(tuán)化的水產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，改善流域生態(tài)環(huán)境為宜。

3.內(nèi)澇治理

澇災(zāi)態(tài)勢日趨惡化的成因主要有兩個(gè)方面，其一，平原地區(qū)天然水面嚴(yán)重萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。雖然修建了大量的排澇設(shè)施，仍不抵因蓄澇區(qū)減少所增加的澇水量，加之平原區(qū)積澇之時(shí)多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現(xiàn)河道洪水倒灌的情況而被迫關(guān)閉排澇涵閘，另一方面為緩解河道防洪壓力，有時(shí)會(huì)強(qiáng)制性地停用機(jī)排設(shè)施，形成"關(guān)門淹"的局勢。這種情況在各流域普遍存在。其二，隨著城市化進(jìn)程，城市向周邊地區(qū)高速擴(kuò)張，這些地區(qū)又往往是低洼地帶，城市不透水面積的增加，導(dǎo)致地表積澇水量增多，加之在城市發(fā)展過程中對(duì)澇水問題往往缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，排澇通道和滯蓄雨水設(shè)施不充分，而造成一旦發(fā)生較強(qiáng)的降雨出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)澇的情況。

在以城市為重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象，江河層次化防洪格局基本形成之后，城市，尤其是重點(diǎn)防洪城市，因河道堤防潰決而遭受淹沒的可能性已經(jīng)很小，這種情況已被近十余年的防洪實(shí)踐所證實(shí)。同樣，近來的水災(zāi)特性還表明，隨著城市區(qū)域的迅速擴(kuò)張，比之日趨嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)內(nèi)澇災(zāi)害，城市內(nèi)澇問題顯得更為突出，長江中下游重要城市，如武漢、上海、南京、蘇州、無錫等，內(nèi)澇災(zāi)害幾乎每年都有發(fā)生。由于城市不斷地向低洼地帶發(fā)展、不透水面積的增加、地面沉陷，排水系統(tǒng)不完善等原因，同等降雨下的內(nèi)澇損失呈增長趨勢。有些城市的機(jī)排能力雖然很強(qiáng)，但城市河道的宣泄能力卻難以與之適應(yīng)。

與防洪一樣，我國城市澇水的治理方針也是"以排為主"，由于上述原因，通過增加城市排澇能力緩解內(nèi)澇問題已受到制約，就地消化城市雨洪將成為城市內(nèi)澇治理的重點(diǎn)。

城市雨洪就地消化措施有多種形式。擴(kuò)大城市天然湖泊或開挖人工湖泊是世界上各個(gè)城市都普遍采用的方法，在已經(jīng)高度開發(fā)的市區(qū)，由于占地問題，這種方法受到很大的限制。

分散式地消化內(nèi)水是緩解城市內(nèi)澇問題的重要特征。城市的露天休閑娛樂場地，例如公園、運(yùn)動(dòng)場，通過設(shè)置可控的排水設(shè)施，可成為有效的臨時(shí)滯蓄澇水的場所；建設(shè)下凹式城市綠地，也可大量儲(chǔ)蓄雨水，同時(shí)還具有回補(bǔ)地下水的功效，這在北方地區(qū)顯得尤為重要。

結(jié)語

"32字"方針的提出和具體實(shí)施，標(biāo)志著我國洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)管理的正式啟動(dòng)，結(jié)合城市化和土地制度的改革進(jìn)程，通過移民、土地規(guī)?；?jīng)營、規(guī)范土地利用模式，是減輕洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)洪水災(zāi)害、協(xié)調(diào)人-----水關(guān)系、實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)正常運(yùn)用、達(dá)成可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)的有效手段。

在河道洪水得到有效的控制之后，內(nèi)澇，尤其是城市內(nèi)澇災(zāi)害問題變得更為突出。對(duì)于農(nóng)業(yè)地區(qū)，特別是南方易澇區(qū)，配合人口遷移趨勢，因地制宜地改變部分土地的經(jīng)營模式，恢復(fù)部分濕地，可經(jīng)濟(jì)有效地緩解內(nèi)澇問題。而在城市發(fā)展和改造規(guī)劃中，合理設(shè)置分散式的可兼顧休閑、娛樂、景觀、雨洪利用等目標(biāo)的城市內(nèi)澇治理系統(tǒng)，將是減輕城市內(nèi)澇災(zāi)害的主要手段之一。

[1]洪慶余，羅鐘毓.長江防洪與98大洪水.中國水利水電出版社，1999.11.

[2]洪慶余.長江水利委員會(huì).中國江河防洪叢書，長江卷.中國水利水電出版社，1998.4.

[3]馮焱主編.海河水利委員會(huì).中國江河防洪叢書，海河卷.中國水利水電出版社，1993.3.