解析我國縣鄉(xiāng)財政風險的特點及其影響

【摘 要】縣鄉(xiāng)財政風險問題已經成為制約我國基層政府職能發(fā)揮的重要問題，研究我國縣鄉(xiāng)財政風險的特點及其對社會福利的影響，可以為制定減輕和治理縣鄉(xiāng)財政風險對策打下良好的基礎。

【關鍵詞】財政風險；特點；影響

財政風險以其客觀實在性蘊含于財政運行的全過程?？h鄉(xiāng)財政是我國財政體系的基礎，其穩(wěn)定性直接關系著基層政府職能的發(fā)揮。目前我國縣鄉(xiāng)財政系統(tǒng)中蘊藏著巨大的風險問題已經成為共識，但是縣鄉(xiāng)財政風險的特點及其應影響還有待于再認識。

一、我國縣鄉(xiāng)財政風險的特點

（一）我國縣鄉(xiāng)財政風險帶有明顯轉型期的特點

我國自1978年實行財政體制改革以來，相繼進行了幾次大的調整，尤其實行分稅制后，中央政府和地方政府明晰了事權與財權的劃分，但是在省以下政府對此卻沒有清晰的劃分，這導致上級政府利用手中規(guī)則制定權，上收財權下放事權，引發(fā)縣鄉(xiāng)政府事權與財權的倒掛現象，造成縣鄉(xiāng)政府自身職能弱化，基本公共產品與服務長期供給不足。眾多縣鄉(xiāng)政府依靠借款和欠債維持其基本職能，債務負擔沉重。據統(tǒng)計截至2008年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府負債約在 2500億元左右，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)500萬元以上。雖然我國縣鄉(xiāng)財政風險有不斷加強的趨勢，但卻體現出明顯的轉型期特點。我國計劃經濟體制帶有巨大的慣性，農業(yè)結構調整緩慢，農業(yè)產業(yè)化水平較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)層次低、發(fā)展緩慢，農村城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后引發(fā)了農村經濟社會發(fā)展緩慢，近幾年中央政府加大了對農村地區(qū)的投入力度，農村居民收入有了一定的增長，農村居民對于公共產品和服務的需求呈現較快的增長趨勢，但由于農村公共產品和服務欠債過多，縣鄉(xiāng)政府的可支配財力達不到與公共需求同步增長的程度，由此造成收支矛盾加劇，增加了縣鄉(xiāng)財政風險，但是這樣的財政風險又是可以隨著縣鄉(xiāng)經濟體制的調整，上級政府加大對縣鄉(xiāng)政府轉移支付力度以及事權與財權不斷調整規(guī)范而逐漸減少，因此我國的縣鄉(xiāng)財政風險帶有明顯的轉型期的特點。

（二）我國縣鄉(xiāng)財政風險地域分布不均衡

我國目前經濟發(fā)展呈現東高西低的態(tài)勢，即東部沿海地區(qū)經濟發(fā)展水平強于中西部地區(qū)，東部沿海7省3市占全國領土面積的10.8%，但是卻生產了全國60.8%的GDP（2010年），這反映了不同地區(qū)間縣鄉(xiāng)財政發(fā)展的不平衡。從財政收入看，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入遠低于東部地區(qū)，且收入質量也不及東部地區(qū)。東部地區(qū)平均每鎮(zhèn)財政收入2832萬元，而西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只有477萬元。在未取消農業(yè)稅之前，西部地區(qū)縣鄉(xiāng)農業(yè)四稅是地方財政收入的主要來源，而且越是經濟貧困地區(qū)，對農業(yè)稅依賴越大。在取消農業(yè)稅之后，如何增加中西部縣鄉(xiāng)財政收入成為亟待解決的問題，財政收入低、質量差導致的直接后果是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政負債嚴重，赤字縣、赤字鄉(xiāng)占本省縣鄉(xiāng)比例較高，從而使中西部地區(qū)教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生等公共產品供給能力薄弱，這又制約了中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)經濟的進一步發(fā)展，使縣鄉(xiāng)財政風險呈不斷積累的趨勢。

（三）各地區(qū)縣鄉(xiāng)財政風險形成原因差異較大

東、中、西部經濟發(fā)展水平差異較大一方面引起了不同地域之間縣鄉(xiāng)財政風險程度不同，另一方面也造成了各地區(qū)縣鄉(xiāng)財政風險來源的差異。相對于中西部地區(qū)經濟發(fā)展水平不高，財政收入偏少、質量偏低引發(fā)的財政風險而言，東部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入充裕，整體水平較高，工商業(yè)稅收在財政收入中占有一定比例，但是財政支出結構卻存在偏差。由于縣鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平與領導人的政績直接掛鉤，其有更多擴大支出的沖動，但是財政支出方向并非完全按照效率原則優(yōu)先投入到基礎設施等公共領域，而是優(yōu)先建設某些形象工程，這些工程的實用性并不高，因此東部縣鄉(xiāng)居民也并未隨經濟發(fā)展與財政收支的增長而同步提高對公共產品的享有水平，當有突發(fā)事件爆發(fā)時，這時財政風險也會驟然顯現。2003年的非典事件就是一個例證。在東部地區(qū)，縣鄉(xiāng)政府還熱衷于為招商引資提供優(yōu)惠政策，為本地縣鄉(xiāng)企業(yè)提供擔保，使縣鄉(xiāng)政府背上了沉重的或有負債包袱，由于道德風險和信息不對稱等因素的存在，易于使縣鄉(xiāng)政府的或有負債變?yōu)橹苯迂搨?，從而加大了縣鄉(xiāng)財政風險的可能性。

（四）居民對縣鄉(xiāng)財政風險認識不足，從而加大了化解難度

根據我國《預算法》規(guī)定，縣鄉(xiāng)政府不允許出現赤字，也不允許存在負債。因此在預算報告中，縣鄉(xiāng)政府總會想盡各種辦法使預算平衡，這樣會使本地居民雖然會對財政收支情況有一個大體的感受，但是對財政收支真實情況難以有清醒地認識。由于我國主要以流轉稅制為主，居民的稅收支出與財政支出難以有效掛鉤，在經濟人理性條件下總是不愿意多納稅而愿意享有更多的公共產品，這樣使財政收入受到制約，財政支出不斷擴大。當面對政府的赤字和債務時，由于流轉稅的特點，居民總是難以與自身境況變壞聯系，而其得到的公共產品和服務卻可以真實的感受到，這又會進一步要求擴大財政支出，收支差距加大的過程也是財政風險不斷積累的過程，所以居民對縣鄉(xiāng)財政風險認識的模糊性，又會使化解財政風險的難度加大。

二、縣鄉(xiāng)財政風險對當地經濟社會發(fā)展的影響

財政是縣鄉(xiāng)經濟社會協調可持續(xù)發(fā)展的重要支撐力量，財政風險是否存在以及風險程度的大小會對縣鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展產生直接的巨大影響，其具體表現在以下幾方面：

（一）縣鄉(xiāng)財政風險影響經濟發(fā)展

財政對經濟發(fā)展的促進作用早已被實踐證明，雖然縣鄉(xiāng)由于自然條件、經濟產業(yè)結構和人口流動性等影響，財政對于經濟發(fā)展的促進作用沒有在國家層面表現的明顯，但是財政對于縣鄉(xiāng)經濟可持續(xù)發(fā)展的推動作用仍然不可忽視。財政風險作為財政在資源配置過程引發(fā)損失的可能性，其對縣鄉(xiāng)經濟發(fā)展的影響是消極的，也是巨大的。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政出現日益拮據的問題，表現在縣鄉(xiāng)政府債務問題加重，財政收入難以實現政府職能，尤其在西部地區(qū)，80%以上的縣級財政出現赤字，多數縣級政府為維持基本的運轉以借債、拖欠工資福利和挪用專項支出度日。許多縣鄉(xiāng)政府為完成自身職能挪用社保資金、專項資金、項目?？睿冑u國有資產已是十分普遍的現象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級私自截留縣級財政收入，使本已困難重重的縣級財政雪上加霜，這樣會進一步影響縣域經濟的發(fā)展，而縣域經濟作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的外在“宏觀經濟環(huán)境”必然又會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，通過這種連環(huán)式的相互作用，縣鄉(xiāng)財政風險對縣鄉(xiāng)經濟的影響逐漸放大，形成經濟發(fā)展緩慢-財政險加劇的惡性循環(huán)。

（二）縣鄉(xiāng)財政風險影響居民生活水平提高

縣鄉(xiāng)居民生活水平提高要靠公共產品和私人產品數量、質量的提高和結構的合理搭配以實現，因此縣鄉(xiāng)財政風險對居民生活水平的影響也體現在兩個方面：一方面財政作為縣鄉(xiāng)公共產品生產與提供的物質基礎，其存在風險必然動搖縣鄉(xiāng)公共產品提供的數量與質量。例如財政收入實際量低于期望水平，縣鄉(xiāng)政府提供公共產品或以減少數量，或以降低質量，或以借款的方式滿足當前的支出需要，但是這種方式必然會使未來公共產品的生產與提供受到損害。財政支出結構存在風險會使一些公共產品的供給過剩，而另外一些公共產品供給短缺，這樣無論從公共產品的數量、質量還是結構上，財政風險都降低了縣鄉(xiāng)居民對公共產品的實際享有水平。另一方面財政風險阻礙了縣鄉(xiāng)經濟的可持續(xù)發(fā)展?？h鄉(xiāng)經濟是居民收入來源的“宏觀環(huán)境”，一旦這樣的“宏觀環(huán)境”由于財政風險問題而破壞，縣鄉(xiāng)居民收入增長的根基就會受到影響，會使居民消費商品的數量、質量和價格受到影響，降低了縣鄉(xiāng)居民的福利水平。各種債務是引致財政風險的主要來源。農村稅費改革以減輕農民負擔為原則，但是農民減負的過程也是縣鄉(xiāng)政府減收的過程，在這種情況下，即使上級政府解決了縣鄉(xiāng)政府業(yè)已存在的巨額債務，但是債務產生的根源并沒有得到消除，新的債務還會不斷產生，在縣鄉(xiāng)政府無力解決而收支壓力不斷加大的情況下，向居民伸手成為一種必然選擇，這樣縣鄉(xiāng)居民生活水平提高無法得到保障又是財政風險的一個重要影響。

（三）縣鄉(xiāng)財政風險不利于各項社會事業(yè)發(fā)展

統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展是新時期我國促進農村發(fā)展的一項重要舉措。財政是縣鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展的財力保障，各項社會事業(yè)的發(fā)展均離不開財政的支撐。由于我國縣鄉(xiāng)經濟發(fā)展不充分，農村各項社會事業(yè)發(fā)展更需要得到財政的有力支持，但縣鄉(xiāng)財政風險卻使這種支持無法得到充分發(fā)揮。縣鄉(xiāng)財政風險使支出結構偏離了最優(yōu)狀態(tài)，一些投資跨度大，見效時間長的項目得不到應有的重視，例如農村醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護支出長期低于應有水平導致因病致貧、因病返貧問題頻發(fā)，縣鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢，而彰顯當地官員政績的工程卻資金充足，這些都破壞了農村各項事業(yè)統(tǒng)籌兼顧，協調發(fā)展的目標。某些社會事業(yè)由于財政風險的存在得不到應有的財力支持而難以發(fā)展，當遇到某些重大不利因素時，必然會對縣鄉(xiāng)政府產生巨大的支出壓力，一旦縣鄉(xiāng)政府無力應對，那么財政風險必然轉變?yōu)楝F實的危機。

（四）縣鄉(xiāng)財政風險影響農村基層政權正常運轉，出現職能移位

財政風險弱化了縣鄉(xiāng)政府汲取財力的能力，導致縣鄉(xiāng)政府缺乏有效履行其職能最基本的手段與能力。一個強有力政府的重要標志就是該政府擁有足夠強大的財力，目前大量縣鄉(xiāng)政府成為“看守政府”，縣鄉(xiāng)財政成為“吃飯財政”一點也不為過?？h鄉(xiāng)政府生存困擾的直接后果就是政府工作目標轉向自身，其職能嚴重扭曲。當以保工資、保穩(wěn)定成為縣鄉(xiāng)政府中心任務時，必然對那些能盡快增加自身收入的工作增加興趣，投入力量，而對公共目標變得冷漠起來。財政風險會破壞縣鄉(xiāng)政府的公信力，使干群關系變得緊張對立，激發(fā)一些潛在的社會矛盾。財政風險還會降低縣鄉(xiāng)政府的社會動員能力，使縣鄉(xiāng)政府難以籌措到急需的資金以備應急之需，而更為嚴重的財政風險則會使縣鄉(xiāng)工作人員人心浮動，無法開展正常工作，因此財政風險問題已經成為一個事關縣鄉(xiāng)政權穩(wěn)定，干群關系和諧和農村社會安定團結的重大的亟待解決的現實問題。

清楚認識我國縣鄉(xiāng)才癌癥的特點和對社會福利的不利影響是治理縣鄉(xiāng)財政風險的第一步，后續(xù)的各項配套措施才能有效實施，不斷降低我國縣鄉(xiāng)財政風險水平。

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作者簡介：魏偉，山東濟南人，中南財經政法大學博士研究生。