分稅制改革:耐心和熱心同樣重要

　　在中國歷史上，奴隸社會時期的西周、漢代、唐代，甚至清朝末期都有分稅制的萌芽和因素存在，對于分稅制改革的方向我們卻無法借鑒；
　　在國際社會中，英國、德國、瑞典、法國、美國、日本等等國家都采用了形式不一的分稅制制度，對于分稅制改革的方法我們則無從拷貝；
　　置身于四維環(huán)境之中，分稅制改革該如何突圍？
　　
　　分稅制順勢而生
　　分稅制是我國第二次財政體制改革的成果。解放初期實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政體制，中央財政的控制權(quán)力相對來說較大，這影響了地方財政積極性。于是改革開放初期，開始實行承包制，即地方政府每年按照定量的數(shù)額交給中央一部分收入。這種承包制抱死了地方財政向中央財政上交的比例。
　　“上世紀(jì)80年代中央財政的日子很難過，從當(dāng)時看中央財政的收入占不到總收入的一半以上，”財政部財政科學(xué)研究所科研組織處趙云旗處長在接受《經(jīng)濟》記者采訪時說到。如果說承包制打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的模式，開始試著將中央的權(quán)力分散到地方，提高地方的積極性，那么從這個意義上來講，承包制則是分稅制的一個前奏。趙云旗分析到，作為國家第一次財政體制改革的承包制無疑并不成熟，并沒有在中央和地方的事權(quán)、財權(quán)和財力的分配上找到平衡點，一方面地方財力的提升有助于改革開放中市場規(guī)律作用下中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，但另一方面，因為中央財政的吃緊，國家的宏觀調(diào)控的能力有所弱化。
　　國務(wù)院前總理朱基在回顧他的工作業(yè)績時認(rèn)為，最成功的工作就是1994年推行的分稅制改革，分稅制被賦予解決中央集權(quán)和地方分權(quán)的使命。分稅制旨在增強兩個比重，即財政收入占GDP的比重和稅收收入占財政收入的比例，以提高中央在宏觀財政上的調(diào)控能力。從現(xiàn)在來看，這一基本思想確實在分稅制實行的18年中實現(xiàn)。
　　分稅制提高了兩個積極性，一個是中央的積極性，一個是地方的積極性。大部分流轉(zhuǎn)稅收歸中央，相比以前增加了約50%的稅收份額，這部分集中的增量一部分通過稅收返還給地方，一部分通過轉(zhuǎn)移支付等形式補助各地，一部分用于中央級支出。隨著財政收入的集中，中央的權(quán)力也大大增強，甚至相對過度，地方財權(quán)開始削弱。這也成為今日人們對分稅制抱有的最大成見。這些成見不僅僅是在國家逐步調(diào)控房地產(chǎn)市場之后才出現(xiàn)，在分稅制開始實行以及實行之中就開始存在。在國家提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的政策環(huán)境下，分稅制更是被推到了風(fēng)口浪尖。
　　
　　地方財政危機
　　近年來對分稅制的種種質(zhì)疑開始集中出現(xiàn)。分稅制是否導(dǎo)致地方政府實行土地財政？分稅制是否使得農(nóng)民變得越來越窮？這些質(zhì)疑并非捕風(fēng)捉影。大家把注意力放在分稅制，因為它并不完善，這不僅僅是分稅制本身的缺點，也包括整個政治經(jīng)濟體制中存在的一些滯后問題。
　　“中央集中的財力相對較多，地方集中的財力相對較少。比如說政治稅，75%的收入歸中央，25%的收入歸地方，地方又分為三級，省、市、縣層層分下來，所剩不多，”趙云旗說。作為中央來講，并非集中的稅越多越好，對地方同樣如此，集中的財力需要和辦的事相適應(yīng)，多得多勞。
　　事權(quán)和財權(quán)劃分不清楚，這是地方財政吃緊的一個因素。1994年分稅制的實行，實際上并沒有削弱反而提高了地方的財政收入。地方政府有了自己的稅種，開始通過各種優(yōu)惠政策的制定鼓勵地方企業(yè)，積極發(fā)展地方經(jīng)濟，從而創(chuàng)造了更多的稅收?！皬?994年開始到現(xiàn)在，地方政府這些年的稅收也在不斷地提高，增長的速度也是很快的。和中央相比，現(xiàn)在所占的比例大概是一半兒一半兒。但是從地方政府來講，一方面稅收漲得快，另一方面支出也在加大，”趙云旗所說的這種現(xiàn)象恰恰說明了政策和稅收不合拍的問題。近些年，國家開始注重社會保障、醫(yī)療保障、公共服務(wù)等事項的建設(shè)，“中央點菜、地方買單”，事權(quán)和財權(quán)匹配不佳，所以使得地方財力有所下降。分稅制并非是土地財政出現(xiàn)的關(guān)鍵所在。
　　分稅制只是整個財稅體制改革中的一個側(cè)面，它的功能的實現(xiàn)需要整個行政體制和經(jīng)濟體制的支持，它的完善也需要整個經(jīng)濟體制的配套變革，也會受到來自行政體制的制約?！拔覈募壌魏芏?，劃分為五級政府。我國的稅種很少，劃分到五級政府，地方政府就沒有很好的稅種，特別到市縣一級，都是小稅、零星的稅，沒有很好的稅，這使得地方財政收入的來源受到了限制”，趙云旗對分稅制的又一個弊端做如上說明。
　　很多地方把窮的責(zé)任推給分稅制?！盀槭裁锤F？就是因為現(xiàn)在的分稅制是不徹底的。中央和省實行的是分稅制，但是省里面對縣里面很多不是分稅制，特別是縣里面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那根本不是分稅制。我們財科所的賈康所長曾經(jīng)提出過這么一個觀點：如果分稅制省、市、縣層層落實到底，那么可能就不會出現(xiàn)這種現(xiàn)象”。按照趙云旗的表述，在現(xiàn)在分稅制實行的過程中，貫徹的省份大約能有60%-70%，而貫徹較為完善的省份只占20%-30%。
　　目前的分稅制從稅權(quán)和事權(quán)劃分來看是不徹底的，稅種劃分除了有中央稅、地方稅，還有界限不清的共享稅；從政府分級來看，也是不徹底的，多為中央、州兩級分稅和中央、州、縣三級分稅。無論是橫截面還是縱深面，我國分稅制的不徹底在經(jīng)濟環(huán)境的變化之中出現(xiàn)了很多漏洞。
　　
　　分稅制的補丁
　　“新的分稅制劃分不出來，就是因為事權(quán)劃分不清楚”。財政部組成的課題組以及學(xué)術(shù)界都在研究如何完善分稅制，他們普遍所要面臨的第一道關(guān)卡就是如何清晰地界定中央和地方之間的事權(quán)，各界努力研究的仍只是一個方向，而非結(jié)果。
　　事權(quán)的劃分將牽涉到方方面面、各個階層。在對義務(wù)教育的事權(quán)進行劃分的過程中，就遭遇了種種尷尬。對于地方來講，九年義務(wù)教育是國家的事情，中央財政必然要出資；而對于國家來講，地方政府在義務(wù)教育這一塊也有責(zé)任。社會保障領(lǐng)域同樣如此，全國人民的社會保障是國家需要承擔(dān)的義務(wù)，但是各個地方的居民的社會保障又繞不開地方政府這個環(huán)節(jié)。諸如此類的公共事項還有很多，“要勉強地一刀切，進行硬性劃分也能劃分清楚，但是在實際的執(zhí)行過程中會出現(xiàn)很多問題。一個農(nóng)民工從一個地方到另一個地方應(yīng)該怎么進行保障，省與省之間應(yīng)該怎么銜接，都是問題，”趙云旗提議只能先大致劃分，使事權(quán)在中央和地方之間有所側(cè)重。
　　事權(quán)劃分是完善分稅制的第一個措施不同于它的舉步維艱，作為分稅制重要補丁的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)平穩(wěn)著陸，并且在全國普遍實行。轉(zhuǎn)移支付力圖緩解分稅制帶來的地方財政薄弱現(xiàn)象，特別是在民生財政提出來之后，國家加大力度，比例和總額都在不斷增加，以彌補分稅制本身存在的缺陷，也帶來了新的問題。
　　轉(zhuǎn)移支付最大的問題集中在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。目前學(xué)術(shù)界有聲音倡導(dǎo)取消專項轉(zhuǎn)移支付，全部采用一般性轉(zhuǎn)移支付，旨在加大地方財力。趙云旗認(rèn)為，這種觀點略顯偏激，因為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項性轉(zhuǎn)移支付之間的功能不盡相同。專項性轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)了國家宏觀政策的落實，通過集中調(diào)控，可以填補東西部地區(qū)間的差異?！叭绻麑ｍ椚∠?，那么誰來建設(shè)全國性的交通運輸網(wǎng)？如果不是對口支援，那么哪個省肯支援新疆、西藏？”趙云旗建議不完全取消專項性轉(zhuǎn)移支付，而是減少比例，確保國家實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃宏觀目標(biāo)。
　　上面的兩個措施都是以中央為切入點解決地方財政危機，另一個措施——鄉(xiāng)財縣管和省管縣則是從地方為切入點解決縣鄉(xiāng)兩級財政的困難。分稅制下最受關(guān)注的是縣級的財政，最窮的實際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)財縣管政策下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于縣的代辦機構(gòu)，是縣級權(quán)力的延伸。
　　對縣一級財政補貼的力度之大，與補貼的重要性相輔相成。10年前推出實行的省管縣從財政來講減少了政府的級次，省里面的撥款可以直接到縣里，增加了財力分配對縣的作用。這一政策并非在全國實行，地區(qū)間各有差異，在內(nèi)地實現(xiàn)扁平化比較容易，但是在邊境偏遠(yuǎn)地區(qū)則會受到地理條件的制約。
　　
　　
　　誰做領(lǐng)頭羊
　　不可否認(rèn)的是，分稅制的一些弊端限制了經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐。很多稅種被牽涉其中，目前仍然沒有一個得到改善。增值稅、營業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅、房產(chǎn)稅、資源稅等等稅種取舍的討論一直在如火如荼地展開。學(xué)者觀點不一：有人提出降低中央占有的增值稅的比例，有人提出將增值稅收歸中央，營業(yè)稅下放到地方。環(huán)境稅也研究了很多年，目前也沒有推出。遺產(chǎn)稅同樣如此沒有開口。
　　已經(jīng)開始推行的是前幾年一直在熱議的房產(chǎn)稅和資源稅。房產(chǎn)稅在重慶試點，資源稅在新疆試點?！胺慨a(chǎn)稅和資源稅應(yīng)該主要放到地方上去，作為地方的主要稅種，這樣地方的稅收體系就建立起來了，不會出現(xiàn)中央多地方少的意見，”趙云旗講述了資源稅迫切需要得到解決。目前我國的貧困地區(qū)主要集中在中西部地區(qū)，資源也主要集中在中西部地區(qū)，資源稅改革可以促進地方發(fā)展的積極性。資源稅的征收原來是從量計算，如果能夠從價記賬，則能反映市場上資源供求關(guān)系的變化。
　　
　　耐心和熱心同樣重要
　　任何改革都是一個過程。分稅制制度的完善，特別是事權(quán)體系的劃分，將經(jīng)歷漫長的磨合期?，F(xiàn)實問題的解決方法無從拷貝，不管是從中國古代歷史中，還是從外國的實踐經(jīng)驗中，只能根據(jù)當(dāng)前中國各個社會階層的發(fā)展水平和整體的改革環(huán)境來進行探索。
　　西周、漢代和唐代后期，所實行的都不是典型的分稅制，而是現(xiàn)在人們常講的諸侯經(jīng)濟。趙云旗認(rèn)為諸侯經(jīng)濟會削弱中央樹立的權(quán)威，不適合國家的發(fā)展環(huán)境。“要維護國家的安穩(wěn)，中央必須要有一定的集權(quán)，財政集中也需要占有一定的比例，通過轉(zhuǎn)移支付等方式調(diào)控東部地區(qū)和西部地區(qū)之間的差異”。
　　即使是在其他國家的實踐經(jīng)驗中，我們也無法找到可用的模板。西方聯(lián)邦政府實行的是地方自治。趙云旗認(rèn)為，中國和聯(lián)邦政府的政治體制不同，不能套用，只能從自身研究基礎(chǔ)上進一步完善。耐心和熱心同樣重要?！?994年實行的分稅制，在幾年之前就在討論研究，到1998年才正式確立。1998年之前學(xué)術(shù)界就開始討論省管縣，但是到2000年以后才開始試點，直到去年中央才完全接受。”趙云旗說，“漸進性的改革比較適合現(xiàn)階段的環(huán)境，這樣一點一點的推進看起來很慢，實際上是很快的?！?br/>　　分稅制僅僅是不完善，所以在改革的過程中需要慎之又慎，“倉皇而去、倉皇而敗、倉皇而返”的局面誰都不想看到。這牽涉著國家經(jīng)濟步伐的方方面面，每一項試圖推出的政策必然會面臨掣肘之處。以點帶面，是各路專家學(xué)者們在紛紛道出自己的觀點時，無意中形成的共識。大家懷揣著各種論點在耐心等待的，只是一個成熟的環(huán)境和客觀條件。