“山西整改煤炭企業(yè)”背后的行政合法性與合理性研究

　　一、問題的提出
　　自2008年以來(lái)，山西省政府出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，對(duì)省內(nèi)煤礦企業(yè)進(jìn)行兼并重組。這一改革（以下簡(jiǎn)稱“山西煤改”事件）于2009年經(jīng)媒體報(bào)道后，引起社會(huì)各界廣泛討論乃至爭(zhēng)議。其中最重要的幾個(gè)法學(xué)問題是：在現(xiàn)行法律框架下，山西煤改是否具有合法性與合理性？山西煤改應(yīng)該受到怎樣的法律規(guī)范？公權(quán)力與私權(quán)利如何平衡，被強(qiáng)制兼并重組的企業(yè)皆具有合法資質(zhì)，政府將它們強(qiáng)行兼并到其他企業(yè)的行為無(wú)疑損害了其合法擁有的采礦權(quán)與對(duì)廠房設(shè)備等生產(chǎn)資料所享有的所有權(quán)。但山西省政府宣稱其兼并重組方案有公共利益追求：如減少礦難，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)生態(tài)平衡等。那么，山西煤改能否被稱作是征收行為呢？法學(xué)界對(duì)此眾說紛紜。
　　二、事件背景——利益線索
　　在社會(huì)經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“國(guó)發(fā) 200518號(hào)”文和“國(guó)函 200652號(hào)”文，旨在積極推進(jìn)中小型煤礦采煤工藝改革和技術(shù)改造。之后，山西省為了響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，根據(jù)“晉政發(fā)200823號(hào)”文和“晉政發(fā) 2009 10號(hào)”文進(jìn)行了大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的煤炭企業(yè)整改?？此坪戏ㄓ欣淼拿焊臑槭裁磿?huì)引起社會(huì)的巨大反響呢？事實(shí)上，山西省煤改依據(jù)的兩份地方紅頭文件是違背國(guó)務(wù)院精神的，整改的標(biāo)準(zhǔn)也大大超過國(guó)務(wù)院的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，山西省煤改侵犯了煤老板的合法私權(quán)利。但山西省政府宣稱其兼并重組方案有公共利益追求。那么，山西煤改到底算不算征收行為呢？學(xué)者們對(duì)此紛爭(zhēng)不已。季濤教授認(rèn)為：“征收是國(guó)家先改變財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，然后再給予補(bǔ)助，而本次整頓更像是政府主持下的強(qiáng)制收購(gòu)?！敝芙t教授對(duì)此回應(yīng)道：政府在收購(gòu)中有強(qiáng)制性手段，其實(shí)就是一種變相征收。筆者比較贊同周江紅教授的觀點(diǎn)。變相征收其本質(zhì)上和一般征收沒有區(qū)別：1.行政相對(duì)人失去了其財(cái)產(chǎn)權(quán)；2.這種“失去”是政府的行政強(qiáng)制手段所導(dǎo)致的。“山西煤改”中，政府強(qiáng)行要求小煤礦入股或出賣給其劃定的大型煤礦，而且轉(zhuǎn)讓價(jià)格由政府指定，這其實(shí)就是征收的另一種表現(xiàn)。如果這是一種征