央地利益沖突:政策空檔在哪

　　長期以來，中央與地方關(guān)系沒有進入一種制度化、法制化的軌道，哪些利益歸中央獨享，哪些利益歸地方獨享，哪些利益是中央和地方共享，缺乏清晰界定，使中央與地方之間無法形成一種制度化、穩(wěn)定化的利益均衡分配模式
　　
　　地方舉債，中央兜底
　　
　　改革開放以來，中央政府與地方政府之間，各級不同層級的地方政府之間的利益博弈始終是我國政治、經(jīng)濟和社會生活中的一個重大現(xiàn)實問題，也是公共管理領(lǐng)域的一個重大理論問題。
　　由于中央與地方權(quán)責關(guān)系不清、權(quán)責不統(tǒng)一，已從多個方面嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和和諧社會的建設(shè)。比如，2008年以來，為了應(yīng)對國際金融危機的嚴重沖擊，我國出臺了大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃，實施了積極的財政政策和寬松的貨幣政策，這些政策對于促進經(jīng)濟增長起到了積極的作用，但是同時也產(chǎn)生了若干副作用或副產(chǎn)品。其中一個問題就是地方政府的債務(wù)問題。2011年6月，審計署發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果表明，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額達十萬億?？梢哉f，最近幾年，出現(xiàn)了一場在債務(wù)問題上中央與地方政府利益博弈。首先應(yīng)當看到，中央政府在一定程度上默許地方政府通過各種所謂的“融資平臺”舉債搞建設(shè)，但是，并不愿意看到地方政府不顧償還能力過度負債。而許多地方政府在目前的過分重視經(jīng)濟增長指標的政績考核和財政收入與風險不對稱等正式或非正式制度安排的激勵下，紛紛實施了大規(guī)模舉債的不良行為，終于導(dǎo)致了全局性的地方債務(wù)問題日益凸顯。
　　由此，我們可以看到中央和地方的經(jīng)濟行為的目標是有偏差的，利益是有矛盾的，也可以看到根子在于財政分權(quán)的基礎(chǔ)是不牢靠的。地方政府雖然沒有稅權(quán)，但卻擁有了變相的舉債權(quán)，而要害在于，地方政府舉債，并不太擔心債務(wù)的風險，因為他們相信中央政府一定是“最后貸款人”，會承擔兜底的責任。
　　
　　中央與地方的利益博弈是一種階段性的現(xiàn)象
　　
　　中央和地方利益博弈關(guān)系，既和我國實行的單一制政府有關(guān)，也是我國改革開放以來出現(xiàn)的重要現(xiàn)象，而且隨著經(jīng)濟、政治和社會改革的不斷深化和法制的健全，也應(yīng)逐步淡出，因此應(yīng)視為一種階段性的現(xiàn)象。
　　地方政府的營利行為，也是法制建設(shè)不夠完善、市場經(jīng)濟體制還不夠健全的表現(xiàn)。在這樣的制度環(huán)境中，各級地方政府機構(gòu)為了自己的局部利益往往會選擇實施某一項政策行為，而對社會公眾的利益考慮就大大減少。還要看到，在各級地方政府的營利行為后，往往存在著各種各樣的既得利益集團，這些既得利益集團是地方政府以某種或某些政策作為工具謀求自身利益的最主要推動者。地方政府熱衷于土地經(jīng)營和土地財政，背后往往是房地產(chǎn)企業(yè)和建筑施工企業(yè)的推動，同樣，地方政府過度舉債行為的背后，也有市政建設(shè)部門和企業(yè)以及銀行等金融機構(gòu)的大力推動。從現(xiàn)實來看，已經(jīng)形成了某些既得利益集團，因此要完全消除中央政府與地方政府之間的利益沖突是很難的。
　　改革開放以來，我們一直堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展路徑或模式無疑是正確的，但是也必須看到，一方面，在很多地方政府，已經(jīng)把以經(jīng)濟建設(shè)為中心演化為以追求經(jīng)濟增長速度為中心，為了保持過高的增長速度，不惜犧牲環(huán)境和生態(tài)，不惜犧牲后代人的生存基礎(chǔ)。還要看到另一方面，在對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績考核中，實際上存在著一種以經(jīng)濟增長速度為主要標準的干部考核機制，經(jīng)濟增長實績高低對于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的進退升降的影響可能過大。這種對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核機制反過來又強化了地方政府對經(jīng)濟增長的過度追求。在這種發(fā)展模式和機制下，地方政府必然要追求更多的財政收入和固定資產(chǎn)投資項目，為了實現(xiàn)自己的目標，就很難避免與中央政府的政策碰撞，更多的時候是努力“吃透”中央精神，鉆中央政策的空子和空擋，打所謂的擦邊球，按照自己的理解詮釋中央政策，還冠之以“因地制宜”的美名。
　　
　　中央地方關(guān)系如何處理
　　
　　解決好中央與地方之間的利益博弈問題，值得深思。一是要明確中央和地方的事權(quán)和財權(quán)。從公共物品理論來看，中央政府主要提供全國性的公共物品，包括國防、法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)市場標準等，當然也包括宏觀經(jīng)濟調(diào)控。地方政府一方面要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，另一方面，要負責提供地區(qū)性的公共物品。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。
　　二是建立中央與地方的雙贏合作機制。無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，中央的利益與地方的利益并不完全一致。要想走出“囚徒困境”，就必須樹立雙贏合作的意識。如果每個主體都根據(jù)自己的利益做出決策，但是最后的結(jié)果卻是總體利益受損，單純地追求一方利益最大化的時候，往往導(dǎo)致的不是集體利益的最大化，而只有集體利益最大化的前提下，每一方參與人才可以得到更大的發(fā)展。中央與地方關(guān)系的實質(zhì)是中央政府與地方政府之間政治利益和經(jīng)濟利益的分配關(guān)系。長期以來，中央與地方關(guān)系沒有進入一種制度化、法制化的軌道，哪些利益歸中央獨享，哪些利益歸地方獨享，哪些利益是中央和地方共享，缺乏清晰界定，使中央與地方之間無法形成一種制度化、穩(wěn)定化的利益均衡分配模式。因此必須革除中央與地方利益分配時缺乏規(guī)范、缺乏地區(qū)公平等弊端，實現(xiàn)中央與地方利益分配的相對均衡，最終實現(xiàn)中央和地方的雙贏合作。
　　三是構(gòu)建政府行為的激勵約束機制。為了矯正和克服地方政府的短期化行為和地方保護主義，必須在政績考核時加強對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的外部性、制度創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展和民生改善程度的考察，忽視了這些方面工作的政績必須大打折扣。在經(jīng)濟考核指標上，要放棄與粗放型增長方式相聯(lián)系的產(chǎn)值指標，代之以研究開發(fā)費用等標志著集約型增長方式的指標。
　?。ㄗ髡叻謩e為中國人民大學公共管理學院副院長兼MPA教育中心主任、教授、博導(dǎo)；中國人民大學公共管理學院公共財政管理專業(yè)博士研究生）
　　責編/楊昀贇 美編/石玉