空心村形成機理及改造方法

　　
　　【摘要】“空心村”在我國廣大農(nóng)村普遍存在，造成大量土地浪費，并給新農(nóng)村建設工作帶來了很大的困難。治理“空心村”，應在調查摸底的基礎上，充分討論，搞好試點，采取內部改造、整體搬遷、“平改樓”等措施，給農(nóng)民創(chuàng)造一個安靜、舒適、文明、健康的生活環(huán)境，為社會主義新農(nóng)村建設奠定堅實的基礎。
　　
　　 【關鍵詞】空心村 危害 治理
　　
　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，村內老宅遠遠不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活需要，如胡同小、門口小、院子小、房屋低、采光差、路面不平、排水不暢等等，于是很多村民就在村莊周圍或公路兩旁建造住宅。久而久之，形成了一種外圍住宅高檔繁華、村內住宅冷清閑置的聚落現(xiàn)象，人們稱之為“空心村”。“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)，不但浪費了有限的土地資源，影響了農(nóng)民的居住環(huán)境，而且成為新農(nóng)村建設的一大“絆腳石”。本文將以河北省景縣為例，對“空心村”的危害、產(chǎn)生原因及改造措施做分析探討。
　　“空心村”的危害
　　景縣全縣80%以上的村莊存在“空心村”問題，整理潛力近6萬畝?！翱招拇濉贝嬖诘奈：κ志薮?，具體來說，有以下幾個方面：
　　浪費土地資源。一方面生活用地擠占生產(chǎn)用地。在農(nóng)村，結婚用房一般都要蓋新房，村里就會劃出一塊宅基地，于是村莊就只能向外發(fā)展擠占農(nóng)田。另一方面，原有生活用地閑置廢棄。村內老宅多數(shù)破亂閑置，無人居住，無人管理。耕不能耕，用不能用，拆不能拆，蓋不能蓋。使用權歸農(nóng)戶個人，村集體很難管理，很難利用。
　　存在安全隱患。經(jīng)濟條件較好的農(nóng)戶，一般都要在村邊交通便利的地方蓋起寬敞明亮的大房子，村內的住戶多數(shù)經(jīng)濟條件并不富裕，房屋年久失修，有些住戶身體不好、行動不便，生命安全受到極大威脅。
　　影響衛(wèi)生環(huán)境?！翱招拇濉眱鹊脑S多房屋因無人居住，所以無人修繕，甚至有的已經(jīng)倒塌，有的土方垃圾遍地、雜草叢生、污水橫流、蠅蚊亂飛。環(huán)境衛(wèi)生的“臟、亂、差”，嚴重影響居民的居住環(huán)境和身心健康。
　　引發(fā)矛盾糾紛。現(xiàn)在無人使用的廢棄宅基地，多年之后，地界必然會有些模糊。隨著農(nóng)村土地的日益緊張，宅基地今后必將升值，到時候這些廢棄宅基地可能會引發(fā)家族內或家族間以及宗族間的矛盾糾紛。
　　制約經(jīng)濟發(fā)展?！翱招拇濉钡拇嬖?，拉大了村莊框架，使人們居住分散，使本來就很貧乏的公益設施需求增加，而利用率變低。如水、電、路、通信、娛樂設施等遠遠不能滿足群眾需要，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展將更加艱難。
　　“空心村”產(chǎn)生的原因
　　人口向城市聚集，許多地方人去房空?，F(xiàn)階段，我國城市建設飛速發(fā)展，農(nóng)村建設相對滯后，城市在生產(chǎn)、生活、教育、醫(yī)療等各個方面，明顯優(yōu)于農(nóng)村，人口由農(nóng)村向城市的大遷移不可避免。許多農(nóng)民放棄了農(nóng)村生活，但不放棄農(nóng)民身份，不放棄農(nóng)村原有房屋的所有權。房屋雖破，但有其主。
　　人口向村邊或交通便利的地方聚集，村內房屋閑置。村莊外圍交通便利，庭院寬大，采光好，環(huán)境好，便于農(nóng)用車進出，便于農(nóng)產(chǎn)品外運，有利于發(fā)家致富。無論自然條件，還是人居環(huán)境，明顯優(yōu)于村內，所以許多農(nóng)民愿意到村外圍去建造房屋，于是村內住宅就閑置起來。
　　村莊發(fā)展缺少規(guī)劃，“空心村”將愈演愈烈。許多地方規(guī)劃跟不上村莊發(fā)展的要求，有的名不符實，形同虛設，有的根本沒有規(guī)劃。主要問題有：一、布局零散，規(guī)劃新宅地與新舊用地混在一起，增加了舊村改造的難度。二是盲目擴展，村內宅基地閑置，向外侵占農(nóng)田。
　　村干部管理不力，素質有待提高。關于土地的法制意識不強，對集體土地管理不力，對違規(guī)建房、一戶多宅等違規(guī)行為執(zhí)法力度不夠；對新形勢下農(nóng)村住宅、宅基管理工作認識滯后，面對新情況、新問題，缺乏相應的措施和辦法。
　　農(nóng)民思想觀念陳舊，小農(nóng)意識嚴重。大部分農(nóng)村人搬遷到城鎮(zhèn)居住以后，仍不放棄農(nóng)村的舊住宅和宅基地，認為老住宅是祖父物業(yè)，必須代代相傳，沒有人愿做不肖子孫。所以，雖然已離家多年，老宅仍不放棄。
　　土地制度約束，村莊改造非常艱難。我國政策規(guī)定，土地的承包期達數(shù)十年。土地對于農(nóng)村居民來說，不僅是生活之源，同時也是基本保障，又有可能孕育著更多的發(fā)展機會。因此，農(nóng)村居民具有難以割舍的土地情結，對承包的土地不愿流轉，對住宅、宅基地也同樣不愿放棄。
　　治理“空心村”的基本模式
　　內部改造型。對經(jīng)濟實力一般，村中心有大量閑置宅基或空閑地的，由村集體收回，統(tǒng)一管理；新增宅基或公益設施建設一律從收回的舊宅基中安排，做到框死村界，嚴禁外延，把村中的空心填實。如景縣王瞳鎮(zhèn)小高義村、青蘭鄉(xiāng)后趙前村等村莊，將所有空閑地由村委會統(tǒng)一管理，新增住宅一律從收回的舊宅基及空閑地上安置，并嚴格按照規(guī)劃建設，村莊十幾年沒有外延。
　　整體搬遷型。對村莊較小，農(nóng)戶居住分散，農(nóng)民交通、生活不方便，且已自然形成新村的，動員留在村里的村民搬遷到新村，然后把空出的宅基地進行修復平整，開墾復耕。如景縣梁集鄉(xiāng)小張莊，因村莊原來建在高臺上，無法安排宅基，后搬遷到江江河東，原村莊搬遷后進行復耕。
　　“平改樓”型。對村集體經(jīng)濟基礎較好，農(nóng)民收入較高且有建樓意愿的村莊，通過多渠道籌集資金，統(tǒng)一規(guī)劃建設住宅樓，減少住宅占地面積。如景縣景州鎮(zhèn)小留屯正謀劃進行“平改樓”。
　　治理“空心村”的方法步驟和主要措施
　　治理“空心村”，要成立專門組織，對“空心村”現(xiàn)狀進行全面調查，摸清底數(shù)，找準癥結，有針對性地制定“空心村”治理方案。在有效宣傳法律法規(guī)、爭取廣大群眾理解和支持的基礎上，召開村民代表大會，對村莊規(guī)劃、治理方案、具體問題的處理辦法等事宜進行討論表決，意見一致后形成村規(guī)民約。然后，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇3～5個經(jīng)濟條件好、群眾基礎好、班子戰(zhàn)斗力強的村先行試點。通過培植典型，積累工作經(jīng)驗，完善治理方案，因村制宜，堅持成熟一個、治理一個、確保一個、成功一個。具體措施如下：
　　立足長遠，編制規(guī)劃。建設新村鎮(zhèn)，規(guī)劃是龍頭。村莊建設規(guī)劃要在有資質的編制單位指導下，按照社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和人口增長預測，確定村莊的規(guī)模和發(fā)展方向，合理劃定村界，嚴禁占用基本農(nóng)田，限制村莊的外延，確保規(guī)劃的科學性和前瞻性。村莊規(guī)劃要實行公示，并經(jīng)村民代表大會討論同意。規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行，任何單位和個人不得隨意調整和變更，做到“兩不準”，即凡申請發(fā)放宅基地不符合規(guī)劃的一律不準報批；村內有空閑地的不準報批占用耕地發(fā)放宅基地。村莊規(guī)劃區(qū)內的各類建設，必須符合村莊建設規(guī)劃。對于不按規(guī)劃建設的，要堅決查處，維護規(guī)劃的嚴肅性。
　　嚴格程序，加強管理。村民申請宅基地必須經(jīng)過村民代表大會討論同意，由村委會公示。申請宅基地獲本村通過的，應依法辦理建設用地審批手續(xù)。土地管理部門要把好關口，嚴格審批程序，實行“兩圖一表”（村莊現(xiàn)狀圖、宅基地規(guī)劃圖、宅基地發(fā)放十年早知道一覽表）制度，將新建宅基限制在規(guī)劃確定的范圍內，充分利用村內的空閑地、老宅基、廢棄地，嚴格控制新建宅基占用耕地。同時，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”制度，按照“建新拆舊”的原則，村民按規(guī)劃已建新宅的，原宅基用地一律交回村集體統(tǒng)一使用，從源頭上防止產(chǎn)生新的“空心村”。
　　一戶一宅，有償使用。土地部門要切實加大執(zhí)法力度，經(jīng)常性地對宅基地占用情況進行清查，對清查出來的亂占以及閑置宅基，由村集體全部收回，對私自劃撥宅基、亂占耕地等違法行為依法嚴懲。政府出臺有關政策，對“一戶多宅”的，可以依照有關規(guī)定進行流轉。對暫時不影響村鎮(zhèn)規(guī)劃，村民確實需要超標準占用宅基的，超面積部分可以適當收取有償使用費或相應的減少該農(nóng)戶耕地面積，運用經(jīng)濟手段限制“一戶多宅”現(xiàn)象。收取的費用用于“空心村”改造的補償。
　　加強協(xié)調，統(tǒng)籌安排。當前涉農(nóng)建設工作較多，必須統(tǒng)籌兼顧，在政策制訂、資金安排、機構設置等方面協(xié)調一致。特別是要把“空心村”治理作為文明生態(tài)村創(chuàng)建的一項具體工作，列入創(chuàng)建內容。利用空心村治理整理出的土地，規(guī)劃建設衛(wèi)生室、文化室、休閑娛樂廣場等村公用設施。“空心村”治理拆除的廢棄物用于填埋村莊坑塘、溝渠、豬舍等空閑地或整修村莊道路，改善村容村貌，以“空心村”治理推動文明生態(tài)村創(chuàng)建活動的開展。
　　抓好班子，強力推進。調研發(fā)現(xiàn)，凡是“空心村”治理工作做得好的村，都有一個強有力的領導班子。因此，治理“空心村”必須重視村級班子建設，選拔農(nóng)民信賴、責任心強、政治覺悟高、想干事、懂經(jīng)濟、善管理的人擔任村干部，把村班子配強配好。同時，要加強村干部的培訓力度，提高村干部帶領群眾致富奔小康的能力，依法依規(guī)辦事的能力，應對復雜局面、解決難點問題的能力，為順利推進“空心村”治理工作提供堅強有力的組織保證。
　　“空心村”治理是一項民心工程、社會工程，更是一項復雜的系統(tǒng)工程，不能急于求成。黨和政府應當切實負起責任，加強引導，先易后難、逐步推進，避免群體上訪、鄰里糾紛等事件的發(fā)生，給農(nóng)民創(chuàng)造一個安靜、舒適、文明、健康的生活環(huán)境，為社會主義新農(nóng)村建設奠定堅實的基礎。（作者為衡水學院副教授；本文系衡水市《空心村形成機理及改造方法的研究》成果，編號：2009049）