減赤“超級(jí)委員會(huì)”:一次“有用的失敗”?

　　11月21日，美國(guó)國(guó)會(huì)減赤“超級(jí)委員會(huì)”正式宣布，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)數(shù)月焦灼談判后，兩黨代表仍“無(wú)法彌合重大分歧”，在既定日期前不能達(dá)成赤字削減協(xié)議，有關(guān)未來(lái)十年削減1.5萬(wàn)億美元財(cái)政赤字的談判宣告失敗。
　　今年盛夏，美國(guó)民主、共和兩黨圍繞提高國(guó)債上限問(wèn)題進(jìn)行了火熱博弈，在8月2日達(dá)成一攬子協(xié)議，由此出臺(tái)了《2011年預(yù)算控制法》。根據(jù)該法，國(guó)會(huì)必須成立一個(gè)跨黨派減赤委員會(huì)，在2011年11月23日之前拿出十年內(nèi)削減聯(lián)邦政府預(yù)算赤字1.5萬(wàn)億美元的方案。減赤委員會(huì)的獨(dú)特之處在于：它實(shí)質(zhì)上是一個(gè)被授予了超級(jí)立法權(quán)的“微縮國(guó)會(huì)”，它提出的減赤方案不容任何修正，必須原封不動(dòng)地提交國(guó)會(huì)兩院遵循簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則進(jìn)行表決。若委員會(huì)無(wú)法提出減赤方案，則國(guó)會(huì)應(yīng)于2013年啟動(dòng)自動(dòng)減赤機(jī)制，削減開(kāi)支1.2萬(wàn)億美元，其中半數(shù)來(lái)自國(guó)防支出。這樣的委員會(huì)在國(guó)會(huì)歷史上沒(méi)有先例，“超級(jí)委員會(huì)”的名稱便自然產(chǎn)生。許多人期盼它能為美國(guó)削減聯(lián)邦赤字、從而減輕總體國(guó)債負(fù)擔(dān)創(chuàng)出一條路。然而，隨著21日“超級(jí)委員會(huì)”宣布減赤談判的失敗，它的使命遂告終結(jié)。
　　
　　被選舉與黨派利益綁架
　　導(dǎo)致“超級(jí)委員會(huì)”失敗的原因相當(dāng)復(fù)雜。
　　該委員會(huì)的組織程序充滿黨派色彩，這為它的失敗埋下禍根?！俺?jí)委員會(huì)”由六名參議員和六名眾議員組成，民主、共和兩黨平攤席位，人選由兩黨在國(guó)會(huì)參眾兩院的領(lǐng)袖分別指定。此外，民主黨人擔(dān)任的參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖和共和黨人擔(dān)任的眾議院議長(zhǎng)從本黨人選中各自任命一位委員會(huì)的共同主席。國(guó)會(huì)的兩黨領(lǐng)袖在決定“超級(jí)委員會(huì)”的人選時(shí)頗費(fèi)思量，因?yàn)閰⒓游瘑T會(huì)的委員必須具備相應(yīng)的政治分量和財(cái)政事務(wù)經(jīng)驗(yàn)。在確定人選后，兩黨領(lǐng)袖又密集召集本黨委員開(kāi)會(huì)，研究這些委員在“超級(jí)委員會(huì)”中應(yīng)采取的基本方針和策略。上述過(guò)程耗費(fèi)了整整五個(gè)星期的寶貴時(shí)間。這樣，在9月8日“超級(jí)委員會(huì)”第一次會(huì)議召開(kāi)之前，兩黨委員已經(jīng)摩拳擦掌、劍拔弩張，沒(méi)有為“超級(jí)委員會(huì)”營(yíng)造一個(gè)能夠相對(duì)超越黨派立場(chǎng)的工作基礎(chǔ)。
　　“超級(jí)委員會(huì)”的工作過(guò)程被黨派紛爭(zhēng)所困，并受到各個(gè)利益集團(tuán)的嚴(yán)重干擾和制約。在黨派利益壓倒理智的情形下，即便有些委員真誠(chéng)地為減赤談判付出了努力，其愿望也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。“超級(jí)委員會(huì)”在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個(gè)多月里，收到了幾十份來(lái)自兩黨及國(guó)會(huì)各常設(shè)委員會(huì)的減赤建議，但無(wú)一獲得委員會(huì)的首肯，關(guān)鍵在于兩黨圍繞稅收問(wèn)題的斗爭(zhēng)不斷升級(jí)。大家心里都明白，有效削減預(yù)算赤字的途徑不外乎節(jié)約開(kāi)支和增加收入，要做到這一點(diǎn)，就必須改革弊端叢生的聯(lián)邦稅法，同時(shí)對(duì)一系列稅收政策進(jìn)行調(diào)整，扭轉(zhuǎn)貧富分化加劇的趨勢(shì)。這牽涉到壓縮社會(huì)福利計(jì)劃、提高對(duì)最富裕人群的征稅、取消若干稅務(wù)優(yōu)惠政策以及堵塞大企業(yè)稅收漏洞等措施的運(yùn)用。對(duì)于這些舉措，民主黨與共和黨內(nèi)部均有強(qiáng)大的反對(duì)勢(shì)力。奧巴馬總統(tǒng)9月19日提出了結(jié)合稅收改革在內(nèi)的十年內(nèi)削減赤字計(jì)劃，此舉立即被身為“超級(jí)委員會(huì)”成員的共和黨參議員圖米斥為“政治伎倆”，雖然他還根本沒(méi)有認(rèn)真研究過(guò)整個(gè)建議。
　　此外，兩大政黨為明年大選展開(kāi)的造勢(shì)與辯論、以及9月中旬興起的“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)增添了全社會(huì)的對(duì)抗與躁動(dòng)情緒，這也不利于減赤談判的達(dá)成。與此同時(shí)，各個(gè)利益集團(tuán)的組織舉行了各種宣傳活動(dòng)，并雇用游說(shuō)專家“圍攻”每一位“超級(jí)委員會(huì)”的委員，力保自身利益不受損失。傾向民主黨的美國(guó)退休人員協(xié)會(huì)制作了一則半分鐘的電視廣告，告誡那些贊同削減社會(huì)福利的國(guó)會(huì)議員：本組織可以影響5000萬(wàn)選民。這種露骨的威脅性做法簡(jiǎn)直令人作嘔。
　　 “超級(jí)委員會(huì)”肩負(fù)了一個(gè)不可能完成的“超級(jí)任務(wù)”。美國(guó)聯(lián)邦政府的巨額赤字是政府財(cái)政入不敷出的結(jié)果。2010財(cái)年和2011財(cái)年，聯(lián)邦預(yù)算都發(fā)生了約1.3萬(wàn)億美元的赤字，是1945年來(lái)的最高值。預(yù)算的絕大部分支出用于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)福利計(jì)劃和國(guó)防支出。以2010財(cái)年為例，各項(xiàng)支出在聯(lián)邦預(yù)算中所占比例為：社會(huì)福利55%，國(guó)防20%，非國(guó)防開(kāi)支19%，債務(wù)利息6%。對(duì)于美國(guó)的統(tǒng)治精英階層而言，社會(huì)福利開(kāi)支和國(guó)防開(kāi)支幾乎就是不可輕易觸碰的紅線。即便真要進(jìn)行削減，也只能是象征性的，不能傷筋動(dòng)骨。如果要?jiǎng)诱娓竦?，不僅會(huì)在國(guó)內(nèi)引發(fā)激烈爭(zhēng)論，而且政治代價(jià)高昂。若為了削減赤字，只考慮削減非國(guó)防開(kāi)支，則回旋余地狹小，好比巧婦難為無(wú)米之炊。
　　另外，美國(guó)最新人口普查數(shù)據(jù)和國(guó)會(huì)預(yù)算局的測(cè)算顯示：美國(guó)人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)與老年人口的顯著增長(zhǎng)會(huì)大幅度推高社會(huì)福利支出。同時(shí)，美國(guó)為了維持世界最強(qiáng)軍力的國(guó)家戰(zhàn)略和龐大的軍工產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)，也要求美軍的待遇和裝備不斷提高與升級(jí)，這就迫使聯(lián)邦政府在收入有限的情況下增加預(yù)算赤字。據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算局向“超級(jí)委員會(huì)”的報(bào)告，假定現(xiàn)行法律不變（包括啟動(dòng)自動(dòng)減赤機(jī)制），且經(jīng)濟(jì)能夠緩慢好轉(zhuǎn)，到2021年美國(guó)聯(lián)邦政府的累計(jì)虧空也將接近3.5萬(wàn)億美元。對(duì)此，“超級(jí)委員會(huì)”完全無(wú)能為力。
　　政府的作用到底是什么
　　“超級(jí)委員會(huì)”的失敗再次說(shuō)明了兩個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)。
　　首先，沒(méi)有高瞻遠(yuǎn)矚的眼光和破釜沉舟的決心，美國(guó)的財(cái)政赤字問(wèn)題必定長(zhǎng)期化，總體國(guó)債負(fù)擔(dān)將越發(fā)沉重。美國(guó)總體國(guó)債分為聯(lián)邦政府以外的機(jī)構(gòu)或個(gè)人持有的財(cái)政部債券（也稱公共債務(wù)），以及聯(lián)邦福利基金所持有的債券兩大部分?！俺?jí)委員會(huì)”宣布失敗的當(dāng)日，總體國(guó)債高達(dá)15.04萬(wàn)億美元，其中公共債務(wù)10.32萬(wàn)億美元。根據(jù)最保守的估計(jì)，到2021年公共債務(wù)將上升到14.54萬(wàn)億美元，公共債務(wù)占GDP的比重將為61%，遠(yuǎn)高于1971年～2010年間37%的平均水平。如果發(fā)生任何不利于減赤的情況，那么估計(jì)到2035年，僅公共債務(wù)這一項(xiàng)就要膨脹到GDP的190%，總體債務(wù)水平將更加駭人。
　　其次，作為美式民主標(biāo)志的基本制度設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重弊端。以總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員為代表的民選公職人員，按照每四年一個(gè)輪回的方式，通過(guò)允諾各種財(cái)政無(wú)法可持續(xù)負(fù)擔(dān)的福利或現(xiàn)實(shí)利益來(lái)欺騙和誘導(dǎo)選民，造成選舉被黨派斗爭(zhēng)俘獲、被短期利益綁架，國(guó)家的財(cái)政健康和國(guó)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益在鼓吹個(gè)人自由至上的喧囂聲中被無(wú)情地毀掉。就這一點(diǎn)而言，民主與共和兩黨是半斤八兩，誰(shuí)也難言高尚。在33名致函“超級(jí)委員會(huì)”反對(duì)增稅的共和黨參議員中，有三位曾經(jīng)在今年夏季參與了被稱為“六人幫”的跨黨派工作小組，當(dāng)時(shí)他們贊成未來(lái)十年增稅2萬(wàn)億美元。在11月18日眾議院的表決中，多數(shù)民主黨議員以捍衛(wèi)社會(huì)福利為由堅(jiān)決反對(duì)共和黨提出的用于平衡預(yù)算的憲法修正案，只有25名民主黨議員投了贊成票，導(dǎo)致該憲法修正案因未獲得2／３多數(shù)而流產(chǎn)?！俺?jí)委員會(huì)”減赤談判的失敗，意味著被推崇備至的議會(huì)制度走進(jìn)了無(wú)法解決重大問(wèn)題的死胡同，從這個(gè)美式民主的困局還可以引申出更深刻的話題。今天有許多美國(guó)人已經(jīng)在反思西方民主社會(huì)中政府的作用：政府到底應(yīng)該干什么？如何在編織社會(huì)安全網(wǎng)和促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間求得平衡？
　　
　　誰(shuí)是最大的受害者
　　誰(shuí)是“超級(jí)委員會(huì)”失敗的最大受害者呢？就短期而言，是美國(guó)國(guó)會(huì)和奧巴馬政府。與以往相比，近年來(lái)國(guó)會(huì)在美國(guó)民眾心目中的形象可謂一落千丈。8月1日迄今，美國(guó)權(quán)威的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)和各大主流媒體分別進(jìn)行的16次民調(diào)結(jié)果顯示，80％～87%的人對(duì)國(guó)會(huì)不滿，只有9％～16%的公眾認(rèn)可國(guó)會(huì)的工作，其中9%的歷史最低記錄出現(xiàn)過(guò)兩次。?？怂剐侣劸W(wǎng)在相關(guān)報(bào)道中使用了一個(gè)聳人聽(tīng)聞的標(biāo)題：《民意調(diào)查：國(guó)會(huì)現(xiàn)在還不如共產(chǎn)主義吃香》。奧巴馬政府的民眾滿意度雖然沒(méi)有這么慘，但也不容樂(lè)觀，多數(shù)民眾對(duì)于白宮的行政能力已經(jīng)喪失信心，執(zhí)政的民主黨將在2012年大選中面臨極其嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
　　就長(zhǎng)期而言，美國(guó)國(guó)債的持有者將損失慘重，世界經(jīng)濟(jì)將被危及。美元作為主要國(guó)際流通與儲(chǔ)備貨幣享有特殊的金融霸權(quán)，導(dǎo)致了美國(guó)沒(méi)有嚴(yán)肅地對(duì)待債務(wù)問(wèn)題。如果無(wú)法大幅度削減政府開(kāi)支，為了償還債務(wù)，最簡(jiǎn)單的方式就是故伎重演，開(kāi)動(dòng)印鈔機(jī)。但這樣必然造成美元繼續(xù)貶值，美國(guó)主權(quán)債務(wù)的信用評(píng)級(jí)也難逃被下調(diào)的命運(yùn)，包括中國(guó)在內(nèi)的美元債券投資者將蒙受巨大損失，世界經(jīng)濟(jì)也將經(jīng)歷更加長(zhǎng)久的動(dòng)蕩。美國(guó)人欠債，卻讓全世界替它埋單，這是極其不公平的。
　　“超級(jí)委員會(huì)”關(guān)門(mén)后，《華盛頓郵報(bào)》表示：這也許是一次“有用的失敗”。因?yàn)楦鶕?jù)“國(guó)會(huì)的傳說(shuō)”，任何好的方案都要經(jīng)歷三次死亡才能存活。遺憾的是，在時(shí)鐘的滴答聲中，美國(guó)的總體國(guó)債每分鐘就要增加約300萬(wàn)美元！這是全世界都承受不起的可怕現(xiàn)實(shí)。