21世紀(jì)美英海洋科學(xué)戰(zhàn)略比較研究

喬俊果

（1.廣東海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與管理研究中心 湛江市 524025；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 廣州市 510642）

21世紀(jì)美英海洋科學(xué)戰(zhàn)略比較研究

喬俊果1,2

（1.廣東海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與管理研究中心 湛江市 524025；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 廣州市 510642）

通過比較21世紀(jì)以來美、英海洋科學(xué)戰(zhàn)略的目標(biāo)、主要內(nèi)容、海洋科技投入以及海洋科技戰(zhàn)略制定和實(shí)施機(jī)制，為我國制定海洋科學(xué)戰(zhàn)略提供參考。

美英海洋科學(xué)戰(zhàn)略比較

1 美、英海洋科學(xué)戰(zhàn)略概況

1.1 美國海洋科學(xué)戰(zhàn)略概況

美國是世界上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)最大的國家，也是最重視海洋開發(fā)的國家。20世紀(jì)50年代以來，陸續(xù)發(fā)布了《大陸架公告》、《海洋資源和工程開發(fā)法令》、《我國的國家與海洋》、《2000海洋法令》、《未來十年的海洋科學(xué)》（1995）、《美國海洋學(xué)長期規(guī)劃》、《90年代海洋學(xué)：確定科技界與聯(lián)邦政府新型伙伴關(guān)系》、《1995年—2005年海洋戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃》、《21世紀(jì)海洋戰(zhàn)略》等一系列海洋戰(zhàn)略、法規(guī)。

為了提高海洋科技創(chuàng)新力和競爭力，美國政府出臺(tái)了一系列新政策，采取了一系列新行動(dòng)。例如，2003年皮尤海洋委員會(huì)（Pew Ocean Commission）發(fā)布了名為《美國活力的海洋》的報(bào)告、《規(guī)劃美國海洋事業(yè)的航程》。2004年美國海洋政策委員會(huì)（USCOP）公布了《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》并發(fā)布了《美國海洋行動(dòng)計(jì)劃》。美國海洋科學(xué)和技術(shù)聯(lián)合小組委員會(huì)（JSOST）于2007年1月26日發(fā)布了《美國未來十年海洋科學(xué)優(yōu)先研究計(jì)劃和實(shí)施戰(zhàn)略》。

1.2 英國海洋科學(xué)戰(zhàn)略概況

2002年5月1日，英國政府提出了“全面保護(hù)英國海洋生物計(jì)劃”。2003年英國政府建立了包括海洋科學(xué)、發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展前景等內(nèi)容在內(nèi)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。2007年發(fā)布了《2007年—2012年海洋戰(zhàn)略研究規(guī)劃》。2010年2月英國政府發(fā)布了《英國海洋戰(zhàn)略2010—2025》，該戰(zhàn)略是一個(gè)旨在促進(jìn)通過政府、企業(yè)、非政府組織以及其他部門的力量支持英國海洋科學(xué)發(fā)展、海洋部門相互合作的戰(zhàn)略框架。2010年3月15日發(fā)布的《海洋能源行動(dòng)計(jì)劃2010》意在繪制英國海洋能源領(lǐng)域2030年愿景。該行動(dòng)計(jì)劃旨在鼓勵(lì)那些已經(jīng)參與到該領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)更密切地參與行動(dòng)，激勵(lì)那些新參與其中的部門抓住創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增長的機(jī)會(huì)、積極開展行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)私營部門和公共部門共同行動(dòng)以促進(jìn)海洋能源技術(shù)的開發(fā)和實(shí)施，并努力實(shí)現(xiàn)英國的可再生能源戰(zhàn)略和低碳產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略愿景。該行動(dòng)計(jì)劃覆蓋了海浪、潮差和潮汐等能源。除國家層面的海洋科學(xué)戰(zhàn)略報(bào)告外，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布了《海洋項(xiàng)目計(jì)劃》、《海洋科學(xué)》、《英國海洋監(jiān)測(cè)和評(píng)估戰(zhàn)略》、《漁業(yè)2027》、《提升英國海岸帶地區(qū)海洋綜合管理的戰(zhàn)略》。蘇格蘭海洋組織陸續(xù)發(fā)布了《蘇格蘭海洋2009戰(zhàn)略》、《新的開始：蘇格蘭水產(chǎn)業(yè)可更新資源戰(zhàn)略框架（2009）》、《海岸漁業(yè)戰(zhàn)略框架》、《海洋漁業(yè)戰(zhàn)略》、《可更新能源政策框架》、《海洋能源路線圖》（2010），這些戰(zhàn)略對(duì)英國的海洋科技事業(yè)都具有長遠(yuǎn)的影響。

2 海洋科技優(yōu)先領(lǐng)域比較

2.1 美國海洋科學(xué)研究優(yōu)先領(lǐng)域

美國未來10 年海洋研究優(yōu)先領(lǐng)域集中在海洋預(yù)測(cè)、對(duì)基于生態(tài)系統(tǒng)的管理提供科學(xué)支持和海洋觀測(cè)能力。這 3 個(gè)方面貫穿在整個(gè)國家海洋優(yōu)先研究的 20 項(xiàng)內(nèi)容里，對(duì)社會(huì)與海洋相互作用的重點(diǎn)區(qū)域的重要問題提供導(dǎo)向。優(yōu)先研究方面有：(1)自然和文化的海洋資源管理。通過準(zhǔn)確、及時(shí)和綜合評(píng)估，了解海洋資源富集與分布的狀況和趨勢(shì)；通過了解海洋物種間與棲息環(huán)境間的關(guān)系，預(yù)測(cè)海洋資源的穩(wěn)定性和可持續(xù)性；理解人類開發(fā)可能影響到海洋資源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性模式；應(yīng)用先進(jìn)的知識(shí)和技術(shù)，從海洋、海岸和五大湖的各種自然資源中獲益。(2)提高自然災(zāi)害的恢復(fù)能力。了解自然災(zāi)害事件如何發(fā)生、發(fā)展，提高預(yù)測(cè)未來災(zāi)害事件的能力；了解海岸和海洋系統(tǒng)對(duì)自然災(zāi)害的響應(yīng)，評(píng)估未來面臨自然災(zāi)害的缺陷；發(fā)展多種災(zāi)害評(píng)估，支持發(fā)展減輕災(zāi)害的模型、政策和戰(zhàn)略。(3)實(shí)施海上作業(yè)。理解海上作業(yè)與環(huán)境之間的相互作用；利用影響海上作業(yè)的環(huán)境提高海洋運(yùn)輸系統(tǒng)，預(yù)測(cè)海洋狀況。(4)氣候系統(tǒng)中海洋的作用。理解海洋—?dú)夂蛳到y(tǒng)在不同區(qū)域內(nèi)的相互作用；理解氣候變率和變化對(duì)海洋以及海洋生態(tài)系統(tǒng)生物地球化學(xué)的影響；對(duì)海洋的理解將有助于未來氣候變化及其對(duì)海洋影響項(xiàng)目的實(shí)施。(5)提高生態(tài)系統(tǒng)健康水平。理解和預(yù)測(cè)自然與人類活動(dòng)過程對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響；通過自然與人類活動(dòng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)估和模擬過程的理解，評(píng)價(jià)人類各種開發(fā)方式對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響；通過加強(qiáng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的理解，為可持續(xù)的使用和有效的管理制定指標(biāo)和度量。(6)提高人類健康水平。理解影響人類健康的海洋災(zāi)害的形成與發(fā)展過程；理解與海洋有關(guān)的人類健康危險(xiǎn)以及海洋資源對(duì)人類健康的潛在利益；理解人類如何利用和評(píng)估海洋資源，以及人類活動(dòng)如何改變海洋對(duì)人類健康造成的危害；通過對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的理解，開發(fā)海洋產(chǎn)品和生物學(xué)模型，改善人類福祉。

海洋科學(xué)和技術(shù)聯(lián)合小組委員會(huì)制定了4 項(xiàng)近期優(yōu)先研究內(nèi)容：(1)預(yù)測(cè)海岸生態(tài)系統(tǒng)如何響應(yīng)颶風(fēng)與其他極端氣候事件。通過對(duì)自然、人工景觀和生態(tài)系統(tǒng)對(duì)極端天氣事件與自然災(zāi)害的響應(yīng)以及海洋狀況的理解和預(yù)測(cè)、減緩災(zāi)害，做出相應(yīng)計(jì)劃，確保航海安全，幫助和促進(jìn)地區(qū)的資源管理者和公共衛(wèi)生官員減輕災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與公共健康的可持續(xù)性。(2)通過對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究掌握如何更好地發(fā)展?jié)O業(yè)生產(chǎn)。通過不同尺度下動(dòng)力學(xué)模型及其在生態(tài)系統(tǒng)管理中的比較應(yīng)用的發(fā)展，改進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的管理。這將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)過程的理解和評(píng)估局地與區(qū)域基于生態(tài)系統(tǒng)管理的工作效率奠定基礎(chǔ)。(3)研制新型海洋生物傳感器，有效預(yù)測(cè)有害藻華暴發(fā)和其他對(duì)海洋和人類造成危害的事件。充分認(rèn)識(shí)在原海洋觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)和衛(wèi)星海洋觀測(cè)中，提高新傳感器探測(cè)能力的重要性。這些能力將擴(kuò)大海洋研究范圍，提供準(zhǔn)確的海洋環(huán)境信息，更好地實(shí)施海洋管理，理解影響生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力的過程，為預(yù)測(cè)與海洋相關(guān)影響人類健康與安全的災(zāi)害，清楚認(rèn)識(shí)氣候變率以及海洋、海洋生物與人類變化的影響奠定基礎(chǔ)。(4)對(duì)能夠加速氣候變化的大西洋主要環(huán)流進(jìn)行研究。大洋經(jīng)向翻轉(zhuǎn)環(huán)流是全球尺度海洋環(huán)流之一，影響長期氣候變化，被認(rèn)為與加速氣候變化或產(chǎn)生氣候突變（幾年到幾十年的變化）有很大關(guān)系。提高對(duì)主要海洋環(huán)流的理解和海洋監(jiān)測(cè)、探測(cè)、變化分析的能力，將改善社會(huì)對(duì)重大氣候變化的響應(yīng)。

2.2 英國海洋科學(xué)優(yōu)先研究領(lǐng)域

英國海洋科學(xué)戰(zhàn)略中高級(jí)別的科學(xué)優(yōu)先領(lǐng)域有：(1)理解海洋生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制。包括生物多樣性在保持特定的生態(tài)系統(tǒng)功能中的角色；由于油氣開采而受到破壞的海底恢復(fù)；利用自然科學(xué)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)科學(xué)為可靠的“良好環(huán)境狀態(tài)”指標(biāo)建立基礎(chǔ)。(2)對(duì)氣候變化及其與海洋環(huán)境的相互作用做出響應(yīng)。包括氣候變化導(dǎo)致的海洋學(xué)條件的變化如何影響整個(gè)社會(huì)；由全球CO2含量增加帶來的海洋酸化如何影響浮游生物生產(chǎn)力和其他海洋生態(tài)系統(tǒng)；應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)海洋環(huán)境的影響保護(hù)人類生存；自然環(huán)境變化規(guī)律；從人為活動(dòng)導(dǎo)致的變化中區(qū)分自然環(huán)境的變化。(3)維持和增加生態(tài)系統(tǒng)帶來的利益。包括海洋環(huán)境如何影響人類與海洋環(huán)境相關(guān)的行為和選擇；新的可再生能源對(duì)環(huán)境的影響；建立海洋保護(hù)區(qū)與采取其他保護(hù)措施之間的選擇；有效保護(hù)生物多樣性、提高漁業(yè)產(chǎn)量；評(píng)估人類活動(dòng)的積累效應(yīng)及其對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響并轉(zhuǎn)化成管理行動(dòng)；預(yù)測(cè)政策選擇的生態(tài)影響及管理行動(dòng)帶來的生態(tài)后果。

3 海洋科學(xué)戰(zhàn)略的制定組織比較

3.1 美國海洋科學(xué)戰(zhàn)略的制定組織

美國海洋科技聯(lián)合委員會(huì)是當(dāng)前負(fù)責(zé)制定海洋科學(xué)戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)，依托國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)下屬的自然資源與環(huán)境委員會(huì)的海洋科技分會(huì)。該委員會(huì)利用跨學(xué)科研究方法、精密的計(jì)算工具及其他共享資源（如人員、研究平臺(tái)）進(jìn)行分析，確定了美國海洋科技跨部門優(yōu)先研究領(lǐng)域，用于政府制定年度預(yù)算和指導(dǎo)海洋研究工作的開展。

從政策層面來看，美國海洋科技政策包括聯(lián)邦和地方政府兩個(gè)層面。聯(lián)邦層面的海洋政策制定者有來自 25 個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的利益或活動(dòng)中的代表。在如全球政策協(xié)調(diào)委員會(huì)（DEPCC）和海洋研究和資源咨詢小組（ORRAP）等其他委員會(huì)的支持下，美國海洋科技聯(lián)合委員會(huì)和海洋資源綜合管理委員會(huì)（SIMOR）是協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。地區(qū)層面的海洋政策制定模式與聯(lián)邦層面類似。地區(qū)與聯(lián)邦的合作機(jī)制以論壇形式為主。論壇是促進(jìn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)代表、國家官員、資源管理者關(guān)于地區(qū)、國家、地方利益相關(guān)者等方面議題的交流組織，如聯(lián)邦國家科學(xué)與管理一體化工作組。由美國海洋科技聯(lián)合委員會(huì)和海洋資源綜合管理委員會(huì)、海洋科學(xué)與資源管理委員會(huì)（ICOSRMI）努力確保有效合作。

圖1 美國聯(lián)邦層面的海洋政策委員會(huì)組織體系

奧巴馬政府2010年7月19日宣布，將成立國家海洋委員會(huì)（National Ocean Council）負(fù)責(zé)海洋、沿海和五大湖泊的管理，對(duì)沿海和海洋空間進(jìn)行規(guī)劃，制定海洋、海岸和大湖區(qū)的可持續(xù)利用框架，協(xié)調(diào)整個(gè)聯(lián)邦政府實(shí)施的國家政策。同時(shí)還建立治理協(xié)調(diào)委員會(huì)，協(xié)調(diào)州、部落、地方當(dāng)局事務(wù)。

3.2 英國海洋科學(xué)戰(zhàn)略的制定組織

《英國海洋科學(xué)戰(zhàn)略2010—2025》是政府及其下屬機(jī)構(gòu)通過海洋科學(xué)合作委員會(huì)（MSCC）聯(lián)合制定的，制定過程中也有海洋科學(xué)團(tuán)體和其他利益相關(guān)機(jī)構(gòu)的參與。委員會(huì)由政府部門、相關(guān)管理組織以及主要海洋科學(xué)機(jī)構(gòu)組成，直接向政府海洋科學(xué)組織（MMSG）提供報(bào)告并受其監(jiān)督。

表1英國海洋科學(xué)組織成員機(jī)構(gòu)一覽表

海洋科學(xué)合作委員會(huì)的一個(gè)重要角色是推動(dòng)整個(gè)戰(zhàn)略特別是優(yōu)先行動(dòng)的實(shí)施。優(yōu)先行動(dòng)包括科學(xué)行動(dòng)統(tǒng)一戰(zhàn)線，長期連續(xù)監(jiān)管，信息交流，開展合作。英國十分重視高級(jí)戰(zhàn)略制定者與科學(xué)家之間的密切合作，以確保戰(zhàn)略中的承諾得以實(shí)現(xiàn)及海洋科學(xué)機(jī)構(gòu)之間更有效的合作。同時(shí)非執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員可以發(fā)揮外圍職能。

圖2 英國海洋科技合作委員會(huì)與其他組織的聯(lián)系圖

4 海洋科技投入比較

4.1 美國海洋科技投入

1996年至2000年，美國投入海洋科技研究與開發(fā)的經(jīng)費(fèi)達(dá) 110 億美元，2000年至2005年增至390 億美元，實(shí)施了一大批海洋科技研究與開發(fā)項(xiàng)目。美國海洋科技經(jīng)費(fèi)來源廣泛，除以國家投入為主外，還有部門、企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)的投入[1]。然而《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》政策報(bào)告明確建議：應(yīng)將美國海洋研究經(jīng)費(fèi)從目前占聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的不足 3.5%，提高到 7%，海洋基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入至少提高 1 倍，達(dá)到每年 15 億美元，并視國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐年增加。政府應(yīng)以負(fù)責(zé)的姿態(tài)進(jìn)行海洋開發(fā)利用，以資金重點(diǎn)投入為杠桿，引導(dǎo)海洋科技研究優(yōu)先解決美國當(dāng)前面臨的海洋危機(jī)。

政府海洋科技投入機(jī)制。按照海洋科學(xué)研究的優(yōu)先次序進(jìn)行預(yù)算。在與海洋資源綜合管理委員會(huì)及其合作伙伴協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)海洋科學(xué)與資源管理委員批準(zhǔn)，由海洋科技聯(lián)合委員會(huì)出示備忘錄，闡明本財(cái)年海洋科技機(jī)構(gòu)間的優(yōu)先事項(xiàng)以通知聯(lián)邦預(yù)算。該備忘錄參考具體的跨組織方案以處理這些優(yōu)先事項(xiàng)，說明每一優(yōu)先事項(xiàng)計(jì)劃的本質(zhì)以及合作伙伴參與努力解決的優(yōu)先次序。備忘錄應(yīng)于財(cái)政年度開始前 22 個(gè)月提交給聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)，納入聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算，由政府投入。

4.2 英國海洋科技投入

英國海洋科技政府投入尚無確切數(shù)據(jù)，海洋科學(xué)合作委員會(huì)負(fù)責(zé)海洋科技政府投入的分配，并接受政府海洋科學(xué)組織的監(jiān)督，提交有關(guān)計(jì)劃實(shí)施情況以及財(cái)政支出狀況報(bào)告。2008年—2009年資助成員組織 1.616 億英鎊。資源環(huán)境委員會(huì)與商務(wù)、創(chuàng)新與技能部獲得的資助最多，為 0.646億英鎊，占總資助額的 40%。其次是環(huán)境、食品與農(nóng)業(yè)事務(wù)部，獲得資助0.349 億英鎊，占總資助額的 21%。第三位是漁業(yè)研究服務(wù)組織（蘇格蘭海洋組織），為 0.185 億英鎊。

5 結(jié)論與啟示

美英兩國均明確表示：海洋科學(xué)戰(zhàn)略是海洋產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支撐要素，應(yīng)重視海洋科學(xué)研究，在海洋科學(xué)戰(zhàn)略制定中，國家層面的海洋科學(xué)委員會(huì)起著重要作用。兩國制定戰(zhàn)略的委員會(huì)成員覆蓋面都較寬， 20 多個(gè)部門的代表通過廣泛調(diào)研和征求利益相關(guān)者的意見來制定戰(zhàn)略。兩國海洋科技的優(yōu)先領(lǐng)域都關(guān)注生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)、健康食品問題，制定的相關(guān)計(jì)劃充分考慮多學(xué)科及綜合性特點(diǎn)。由于海洋科技重大成果的產(chǎn)生須由不同學(xué)科領(lǐng)域的多個(gè)研究單位共同完成，兩國都非常重視海洋科技政策實(shí)施過程中各部門的合作與資源共享，建立了彈性的海洋科技協(xié)調(diào)組織，明確協(xié)調(diào)海洋科技事務(wù)的機(jī)構(gòu)。兩國海洋科技重大項(xiàng)目都以政府投入為主，納入財(cái)政預(yù)算，同時(shí)鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)參與海洋事業(yè)。海洋科技投入對(duì)象主要是政府的海洋科學(xué)重點(diǎn)試驗(yàn)室。

兩國的戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)有所不同：美國的海洋科學(xué)戰(zhàn)略與其全球戰(zhàn)略緊密聯(lián)系，如海洋觀測(cè)、洋底測(cè)繪等優(yōu)先發(fā)展的技術(shù)內(nèi)容，顯然不僅是為預(yù)測(cè)海洋災(zāi)害服務(wù)，更有其軍事戰(zhàn)略意圖。從海軍戰(zhàn)略角度來看，海流情況的掌握、天氣變化的預(yù)測(cè)、海底地形的了解、海中聲波傳遞與捕捉認(rèn)識(shí)等，都深深影響整個(gè)海軍艦隊(duì)調(diào)度與運(yùn)用[2]。僅2001年—2003年就實(shí)施了 13 個(gè)關(guān)于大洋測(cè)繪、全球海洋觀測(cè)的項(xiàng)目[3]。英國的戰(zhàn)略則更側(cè)重于服務(wù)于海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終目的是確保實(shí)現(xiàn)“清潔、健康、安全、富饒、生物多樣化的海洋”的愿景。戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)不同也反映了兩國海洋利益、所處的國際地位不同。

圖3 海洋科學(xué)合作委員會(huì)資助的成員組織圖（2008-2009）

[1]倪國江，文艷.美國海洋科技發(fā)展的推進(jìn)因素及對(duì)我國的啟示[J]. 海洋開發(fā)與管理，2009，26(6)：29-33.

[2]陳志榮，高家俊.國家海權(quán)、海洋事務(wù)與海洋科技發(fā)展[J]. 海洋及水下科技季刊，17(3).

[3]石莉. 美國海洋科技與管理發(fā)展[J]. 海洋信息，2006(2)：16-18.

[4]Charting the Course for Ocean Science in the United States for the next decade ：An Ocean Research Pri- -orities Plan and Implementation Strategy[ED/ OL]. http://www.whitehouse.gov/administration/eop/ostp/ nstc/oceans.

2011年1月29日

廣東省科技廳“廣東省海洋科技政策的嵌入性及其績效影響研究”課題（2009B070300130）；中國海洋發(fā)展研究中心“中國海洋科技政策體系的嵌入性研究”課題（AOCQN200906）