依法執(zhí)政與司法審查關(guān)系的法理解讀

□廖原

（廣西政法管理干部學(xué)院，廣西 南寧 530023）

依法執(zhí)政與司法審查關(guān)系的法理解讀

□廖原

（廣西政法管理干部學(xué)院，廣西 南寧530023）

從某種角度來看，構(gòu)建和諧社會(huì)就是要對(duì)國(guó)家中的主要權(quán)力以一種制度化的方式進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，以形成一種國(guó)家權(quán)力秩序。就我國(guó)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)是歷史選擇，人民賦予的。如何規(guī)范化、制度化、法治化的執(zhí)政是當(dāng)前黨和國(guó)家非常關(guān)注的問題，也是理論上需要予以解答的課題。這需要從依法執(zhí)政的歷史發(fā)展邏輯，執(zhí)政及依法執(zhí)政的含義和對(duì)黨執(zhí)政所依據(jù)的法的范疇從法治的角度進(jìn)行分析，探討依法執(zhí)政與司法審查之間的關(guān)系，辨析其法理依據(jù)，就目前而言將執(zhí)政行為進(jìn)行分解是解決依法執(zhí)政與司法監(jiān)督關(guān)系的一條現(xiàn)實(shí)路徑。

和諧；依法執(zhí)政；司法監(jiān)督；法理依據(jù)；方式

人類社會(huì)對(duì)和諧狀態(tài)的追求都是通過建立相應(yīng)的規(guī)則，并通過對(duì)規(guī)則的創(chuàng)建、實(shí)施或革新、變更、解釋等途徑來實(shí)現(xiàn)的。構(gòu)建和諧社會(huì)就是要對(duì)國(guó)家中的主要權(quán)力以一種制度化的方式進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，以形成一種國(guó)家權(quán)力秩序。就我國(guó)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)是歷史選擇，人民賦予的。如何規(guī)范化、制度化的進(jìn)行依法執(zhí)政是當(dāng)前黨和國(guó)家非常關(guān)注的問題，作為一種重要的社會(huì)規(guī)則，法也就理所當(dāng)然的成為和諧社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵要素。因此在新時(shí)期實(shí)行依法執(zhí)政是中國(guó)政治文明的歷史發(fā)展邏輯使然，是法治的要求，也是我國(guó)在構(gòu)建和諧社會(huì)中的必然要求。從黨的執(zhí)政理念發(fā)展來看，“從依法治國(guó)到依法行政再到依法執(zhí)政的提出，絕不僅僅是字面上的一次又一次凝練，它們把治國(guó)方略、執(zhí)政方式以及領(lǐng)導(dǎo)方式等提高到了一個(gè)新階段、新水平和新境界，具有深刻的內(nèi)涵?！盵1］“依法執(zhí)政”，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本方式，指執(zhí)政黨按照憲法和法律確定的國(guó)家政權(quán)運(yùn)作方式來掌握國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政方式，使黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式符合法治原則，使黨的執(zhí)政活動(dòng)在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行。依法執(zhí)政要求中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)憲法和法律而不是執(zhí)政黨的政策執(zhí)政；要求執(zhí)政黨通過法定的國(guó)家政權(quán)組織形式而不是直接通過政黨組織的形式執(zhí)政；要求執(zhí)政黨的執(zhí)政行為必須符合國(guó)家政權(quán)運(yùn)作方式的要求，而不能脫離國(guó)家政權(quán)運(yùn)作方式?！耙婪▓?zhí)政需要落實(shí)執(zhí)政責(zé)任。責(zé)任是法治的生命，無責(zé)任即無法治。依法執(zhí)政是一個(gè)重大的法治問題”，[2］這就要求依法執(zhí)政，必須在法治的框架內(nèi)，接受法律的監(jiān)督，司法監(jiān)督理所當(dāng)然是不可缺失的一環(huán)。

一、依法執(zhí)政的含義

要認(rèn)清何謂依法執(zhí)政首先應(yīng)當(dāng)了解執(zhí)政的含義。從中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式來看，主要是在政治、思想和組織上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，我們講黨的執(zhí)政，就是運(yùn)用正確的理論、路線、方針、政策、策略，采取科學(xué)的制度和方法，支持和保證人民當(dāng)家作主，有效治黨、治國(guó)、治軍，帶領(lǐng)各族人民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的一系列活動(dòng)。有學(xué)者曾經(jīng)對(duì)黨的執(zhí)政方式進(jìn)行過專門的論述，他們認(rèn)為在依法治國(guó)條件下，黨的執(zhí)政方式的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)是通過立法和完善相關(guān)法律制度，確立共產(chǎn)黨執(zhí)政的法律地位并使黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入法制化的軌道，把某些黨規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，把目前黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)從“外在領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)在領(lǐng)導(dǎo)”，同時(shí)通過制度創(chuàng)新，使人民代表大會(huì)成為名副其實(shí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。筆者認(rèn)為上述論斷雖沒有明確指出黨的執(zhí)政方式就是依法執(zhí)政，卻包含了依法執(zhí)政的全部要義，那就是確立法律的權(quán)威地位，使黨在法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，這可以看作是依法執(zhí)政內(nèi)容的一種理解，當(dāng)然依法執(zhí)政在執(zhí)行層面上的具體內(nèi)容還包括依法決策、依法管理、依法監(jiān)督等等。由此筆者認(rèn)為所謂依法執(zhí)政，是指將執(zhí)政黨（在我國(guó)就是中國(guó)共產(chǎn)黨）的一切執(zhí)政活動(dòng)納入法治的軌道，各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)格按照憲法與法律規(guī)定的范圍、程序、時(shí)限和手段行使執(zhí)政權(quán)力，既不得越權(quán)和濫用職權(quán)，也不得失職，一切執(zhí)政行為都必須接受憲法和法律監(jiān)督。隨著貫徹落實(shí)十六大精神的深入，依法執(zhí)政已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的核心和關(guān)鍵。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。不是由黨包辦代替國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)等直接管理國(guó)家生活和社會(huì)事務(wù)。依法執(zhí)政的主體為黨的代表機(jī)關(guān)，包括了中央和地方各級(jí)黨的委員會(huì)；國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)，包括權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)（法院和檢察院）、軍事機(jī)關(guān)等行使國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力的機(jī)關(guān)。依法執(zhí)政的客體是國(guó)家的各項(xiàng)重要權(quán)力，包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和軍事權(quán)力。而依法執(zhí)政的內(nèi)容就是執(zhí)政權(quán)與國(guó)家中各項(xiàng)權(quán)力配置所形成的職權(quán)與職責(zé)之間的各種關(guān)系的總和。

二、依法執(zhí)政的前提——有法可依

依法執(zhí)政的具體運(yùn)行，首先要解決有法可依的問題。自中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)以來，經(jīng)過 30多年的努力，我國(guó)立法工作取得了重大成就，我國(guó)已有了一部基本適應(yīng)新時(shí)期國(guó)情的憲法，有了刑事、民事和行政等方面的基本法律，有兩部特別行政區(qū)基本法，還制定了一大批經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、國(guó)防、環(huán)保等方面的法律法規(guī)。到目前，我國(guó)現(xiàn)行法律已達(dá) 200多件，行政法規(guī) 600多件，地方性法規(guī)8000多件。從總體上講，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的重要方面已基本上做到了有法可依。作為依法執(zhí)政基礎(chǔ)的法就是國(guó)家中的最基本法——憲法。依法執(zhí)政的法律關(guān)系最主要的體現(xiàn)在憲法當(dāng)中，由憲法予以調(diào)整和配置，使執(zhí)政權(quán)與國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力和諧運(yùn)行，從而形成和諧的權(quán)力關(guān)系?！霸谌祟愓挝拿鞯陌l(fā)展歷程中，憲政可能是迄今為止最能夠把人權(quán)、自由、民主與法治相統(tǒng)一的價(jià)值理念，也可能是最有利于保證社會(huì)秩序和國(guó)家秩序的制度形式設(shè)計(jì)。”[3］我國(guó)的憲法典在序言中通過對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，確立了四項(xiàng)基本原則、憲法的指導(dǎo)思想。也就是說，我國(guó)憲法典實(shí)際上通過序言把黨的執(zhí)政地位，以及黨的執(zhí)政權(quán)與國(guó)家中各項(xiàng)權(quán)力的關(guān)系做了原則性的規(guī)范，對(duì)執(zhí)政目標(biāo)進(jìn)行了確定。憲法給黨的依法執(zhí)政確定了根基。當(dāng)然作為憲法而言，基本性與原則性是其特征，雖然在對(duì)國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力的行使機(jī)關(guān)以及這些機(jī)關(guān)的組織形式和職權(quán)、職責(zé)進(jìn)行了概括，但是并沒有對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與其他各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行基本的劃分，這在一定程度上帶來了規(guī)范執(zhí)政權(quán)的憲法困惑。

在憲法確定的框架內(nèi)，雖然我國(guó)的法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但同時(shí)，我們應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，法律體系的建構(gòu)和完善，同樣需要與時(shí)俱進(jìn)。不可否認(rèn)，我國(guó)現(xiàn)有的法律體系在完整性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、效率性、公正性等方面較具體的法律價(jià)值層面與技術(shù)層面與依法執(zhí)政對(duì)完善的法律體系的要求尚有一定距離。如：我國(guó)尚有不少法律空白，無法可依的現(xiàn)象在某些領(lǐng)域仍然存在；有些法律條文過于抽象，不便操作；有些法律不夠完善等等。面對(duì)新世紀(jì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，黨的十六大報(bào)告指出：“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。”報(bào)告還在不同部分、不同段落對(duì)立法工作提出了具體而明確的任務(wù)和要求。未來幾年我國(guó)的立法工作任務(wù)重，責(zé)任大，我們應(yīng)著重在切實(shí)提升體系的完整性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、效率性和公正性等方面下功夫，不斷提高立法質(zhì)量，努力構(gòu)建一個(gè)體現(xiàn)較高文明的新的法律體系，為我黨的依法執(zhí)政提供強(qiáng)有力的法律支持?，F(xiàn)行《憲法》序言規(guī)定：共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須以全國(guó)人大制定的《憲法》為“根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”。憲法第5條規(guī)定：“黨不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。然而，除了憲法外，規(guī)范黨的具體職能和執(zhí)政程序的法律法規(guī)少之又少。就憲法而言，也規(guī)定得不是很詳細(xì)、具體。如果沒有一部明確規(guī)定黨的具體職權(quán)和執(zhí)政程序的法律，如何規(guī)范黨在憲法和法律范圍內(nèi)的活動(dòng)，如何協(xié)調(diào)執(zhí)政權(quán)與國(guó)家其他各項(xiàng)權(quán)力之間的具體關(guān)系，這在客觀上是難以衡量的，在實(shí)踐中也是難以做到的。因此，對(duì)于憲法的短缺，即沒有明確規(guī)定黨的職權(quán)范圍和活動(dòng)程序的前提之下，我們的進(jìn)一步方向就應(yīng)當(dāng)在法律范疇內(nèi)，依據(jù)憲法的基本原則及精神做出明確的規(guī)定，使依法執(zhí)政真正有法可依。目前，我們執(zhí)政黨一直通過制定重大決策與政策，訂立黨內(nèi)規(guī)范文件的形式來對(duì)中央及地方各級(jí)黨組織的行為進(jìn)行規(guī)范。江澤民同志曾經(jīng)提出：“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制度和責(zé)任制，防止決策的隨意性。”這表明黨的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于正當(dāng)程序有了新的認(rèn)識(shí)，黨在獲得執(zhí)政權(quán)的合法依據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)于其執(zhí)政的行為也應(yīng)采取合法方式來行使，其中程序合法是其中的關(guān)鍵步驟。黨通過建立一定的制度與機(jī)制來完善執(zhí)政權(quán)的代表性，我國(guó)將“三個(gè)代表”的重要思想寫入憲法中，就是要通過這種代表人民利益和社會(huì)發(fā)展方向的機(jī)制，來樹立其執(zhí)政地位的合法性。也就是說黨的各項(xiàng)政策和決策的制定出臺(tái)，均是廣大人民意志的抽象轉(zhuǎn)化過程。這種過程完全可以進(jìn)一步地深化為國(guó)家的法律，也就是把人民的利益作為了連接執(zhí)政權(quán)與國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力的關(guān)系紐帶。我們認(rèn)為國(guó)家法律應(yīng)是規(guī)范化、法律化的黨的政策。法律和政策之間雖然存在形式上的不同之處，但是實(shí)質(zhì)上都起到了規(guī)范的作用。關(guān)鍵問題在于能夠培養(yǎng)出一種法治的土壤，而不是拘泥于法的形式，這一點(diǎn)從存在不成文法傳統(tǒng)的國(guó)家如英國(guó)的法治狀況中可以比較清晰的看出。因此，我們一方面要出臺(tái)明確規(guī)范主體，即執(zhí)政黨所具權(quán)力義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，另一方面要規(guī)范好黨的執(zhí)政行為，譬如政策的制定如何納入到法治軌道上來，畢竟黨的政策在黨的執(zhí)政行為中處于核心的地位，執(zhí)政黨是通過政策來指導(dǎo)各級(jí)黨組織和全體黨員行為的。

三、對(duì)黨依法執(zhí)政司法監(jiān)督的法理依據(jù)

執(zhí)政黨的各種組織及其成員總是處在各種不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的環(huán)境當(dāng)中。無論是作為單個(gè)的人還是一定的組織，其在社會(huì)上均是一個(gè)“理性人”的角色，其行為難免會(huì)有尋求個(gè)人或團(tuán)體利益的傾向。缺少制約和權(quán)威法律的規(guī)范會(huì)給這些個(gè)人和團(tuán)體帶來利益尋租的空間。僅僅通過宣傳或教育來要求他們完全以人民利益至上的觀念作為其自身一切行動(dòng)的指南，難以實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的效果。當(dāng)然我們能屢屢看到黨和政府部門的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)檫`法違紀(jì)的行為受到司法機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查部門的懲處，而且黨中央也明確表示不怕暴露涉及高層的腐敗行為，但是筆者認(rèn)為從制度層面上來看我們的監(jiān)督制度存在缺陷是腐敗案件頻發(fā)的重要原因。傾聽人民群眾對(duì)黨的批評(píng)聲音，將黨的利益置于人民利益之下，這是取信于民的關(guān)鍵。“三個(gè)代表”思想的核心是黨必須代表最廣大人民的根本利益，這就要求黨的利益服從于人民利益。黨要做的是將自己利益與人民利益完全統(tǒng)一。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位，不是處在執(zhí)政地位的黨自己說了算，而要看人民是否認(rèn)可你的執(zhí)政行為。所以執(zhí)政黨執(zhí)政的正當(dāng)性與合法性由司法予以監(jiān)督是合乎邏輯的?！胺ㄖ蔚闹黧w不是單一的國(guó)家、政府、政黨，也不是社團(tuán)、法人、作為自然人的社會(huì)成員，而是包括這些成分在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)活動(dòng)主體，它們之間是彼此獨(dú)立、彼此依賴、彼此制約又彼此合作的，體現(xiàn)了一種以雙向互控為基礎(chǔ)的多重互控關(guān)系?！盵4］（p4）在筆者看來依法執(zhí)政還涉及到一個(gè)政治與法治的關(guān)系問題 ，對(duì)于政治范疇的問題，司法應(yīng)給予尊重，不能予以干涉，但是什么是政治問題是一個(gè)很難區(qū)分清楚的問題，有學(xué)者認(rèn)為政治的基本價(jià)值目標(biāo)是為了在人類的公共生活中建立有效的秩序，[5］政治歸根結(jié)底其實(shí)其核心內(nèi)容是一種權(quán)力關(guān)系的問題，我國(guó)對(duì)政治與法律的關(guān)系在傳統(tǒng)理論中都是強(qiáng)調(diào)法律服從于政治的。當(dāng)然，憲法具有較強(qiáng)的政治性，可以說是調(diào)整政治的法，但是就我國(guó)而言，在作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的憲法監(jiān)督還不能切實(shí)對(duì)一些執(zhí)政中的違憲問題進(jìn)行監(jiān)督的條件下，憲法中的一些權(quán)力配置還不能完全到位，如司法權(quán)的獨(dú)立性問題。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是有限的，其有限性就在于與行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系并未能很好的厘清，而且拘泥于我國(guó)具體國(guó)情與政治環(huán)境的影響，不可能作到如同美國(guó)等西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家那種程度的司法獨(dú)立，但是對(duì)于西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)予以參考和借鑒。

司法監(jiān)督要取得實(shí)效，司法獨(dú)立性是關(guān)鍵所在，這也是取得司法公信力的核心要素。關(guān)于司法獨(dú)立，德國(guó)學(xué)者將其具體界定為八個(gè)方面：⑴獨(dú)立于國(guó)家和社會(huì)間的各種勢(shì)力；⑵獨(dú)立于上級(jí)官署；⑶獨(dú)立于政府；⑷獨(dú)立于議會(huì)；⑸獨(dú)立于政黨；⑹獨(dú)立于新聞?shì)浾?；⑺?dú)立于國(guó)民時(shí)尚與愛好；⑻獨(dú)立于自我偏好、偏見與激情。從中不難看出，司法獨(dú)立意味著一個(gè)社會(huì)中特定司法實(shí)體的法律自主性，而這種自主性以排除非理性為內(nèi)容、為標(biāo)志。所以司法獨(dú)立的含義為：經(jīng)國(guó)家確立的中立機(jī)關(guān)及其工作人員在按法定程序和方法對(duì)沖突事實(shí)實(shí)用法律的過程中排除任何非理性干預(yù)的法律自律性。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)無論從理論上還是實(shí)踐中都缺乏獨(dú)立的空間。從中外學(xué)者的觀點(diǎn)來看，司法獨(dú)立可分為三個(gè)層次：第一層就政治層面而言，司法獨(dú)立指司法權(quán)獨(dú)立；第二層含義是法院獨(dú)立，法院獨(dú)立是司法獨(dú)立的制度表現(xiàn)，包括法院獨(dú)立于非法院機(jī)構(gòu)和法院之間相互獨(dú)立；第三層含義是法官獨(dú)立，即獨(dú)立與法官之間自主性，法官獨(dú)立是司法獨(dú)立的最高形態(tài)。在政治層面和法院獨(dú)立層面，我國(guó)憲法規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”但與此相應(yīng)的體制并不完善、合理，實(shí)際上司法常受到政府權(quán)力的干擾。而在第三個(gè)層面上，雖然我國(guó)法官法第8條與其他相關(guān)法律規(guī)定為法官獨(dú)立行使職責(zé)提供有力保障，并已正式簽署了聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，承認(rèn)法院內(nèi)部實(shí)行法官獨(dú)立審判。但實(shí)際上法官并未能夠真正獨(dú)立。不論從法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是從審判方式來看，包括上下級(jí)法院的關(guān)系及法官和法院的關(guān)系，中國(guó)的司法制度基本上建立在行政化機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理，司法為黨和政府的管理服務(wù)的觀念上，法官獨(dú)立在整個(gè)制度中并沒有得到承認(rèn)。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，關(guān)鍵的人事權(quán)限由黨的組織部門來決定，因此司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不但要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，還有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。其依法獨(dú)立行使審判權(quán)的法律地位并不樂觀。但作為“法治的理論是從邏輯上分析法治的各種要素與條件及其存在與展開的各種可能情形；特別是其在理想狀態(tài)下的各種可能情形；而法治的實(shí)踐則是在具體的現(xiàn)實(shí)境況當(dāng)中法治理論的具有真實(shí)的可行性的操作與運(yùn)行。因此，理論中的法治不一定具有現(xiàn)實(shí)的可行性，也不一定就可以付諸實(shí)踐，而法治的實(shí)踐運(yùn)作必定要對(duì)法治的理論進(jìn)行一定程度的修正與選擇。因此，理論與實(shí)踐是有一定的距離的。但中國(guó)法學(xué)者與法律人通常忽視二者的差別，”[6］（p3－4）我們認(rèn)識(shí)法治是一個(gè)復(fù)雜漸進(jìn)的過程，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為法治不過就是一些制度的建構(gòu)或者移植，它也不是執(zhí)政黨和政府自上而下的推行或國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出的號(hào)召進(jìn)行推行就能實(shí)現(xiàn)的。依法執(zhí)政與司法監(jiān)督均應(yīng)首先確立法律至上的觀念，建立起一種對(duì)法律的虔誠信仰，這是依法執(zhí)政與司法監(jiān)督關(guān)系的邏輯結(jié)合點(diǎn)，否則就只能是一種烏托邦似的幻境。世界各國(guó)的法治模式均有其自身的特點(diǎn)，但是法治的精神即對(duì)法的信仰是共同的基礎(chǔ)。因而我們有必要從歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、進(jìn)化與建構(gòu)、信仰與理性等多種維度來探析依法執(zhí)政與司法監(jiān)督的辨證關(guān)系。

四、對(duì)依法執(zhí)政進(jìn)行司法監(jiān)督的方式構(gòu)想

對(duì)于依法執(zhí)政與司法監(jiān)督的可能性探討，必須按照憲法的框架和法治實(shí)踐來進(jìn)行。要對(duì)依法執(zhí)政進(jìn)行司法監(jiān)督，有兩個(gè)方面的問題必須解決。其一是必須要從法律上對(duì)執(zhí)政行為進(jìn)行分解，也就是要將執(zhí)政法制化。其二是要進(jìn)行司法體制改革，確保司法的相對(duì)獨(dú)立性。

（一）執(zhí)政行為的法制化分解

2005年頒布的《國(guó)家公務(wù)員法》將黨的機(jī)關(guān)的工作人員也納入到該法的規(guī)范之中，這給我們一種思路，在目前難以制定出一部執(zhí)政法或政黨法的情況下，是否可以將執(zhí)政行為分解開，將其不同的執(zhí)政領(lǐng)域進(jìn)行部門法化。如，可以把黨對(duì)于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系納入行政法律關(guān)系范疇，由行政法予以調(diào)整，以改變當(dāng)前這種由黨委決策政府執(zhí)行的事項(xiàng)，最終由政府承擔(dān)行政責(zé)任的尷尬狀況，黨委應(yīng)對(duì)其決策的違法及失當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。把執(zhí)政黨對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系納入憲法等基本法中，形成一種互相監(jiān)督的良性關(guān)系，處理好領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，政治領(lǐng)導(dǎo)與憲法監(jiān)督的關(guān)系。把執(zhí)政黨對(duì)于軍事機(jī)關(guān)的關(guān)系則納入軍事法律法規(guī)中進(jìn)行調(diào)整。在以上法律條文中必須明確領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)與義務(wù)、程序、以及相應(yīng)的法律責(zé)任。另外，把對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活關(guān)系的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也分別由該方面的相應(yīng)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，將黨的執(zhí)政行為全面納入法治軌道，覆蓋各種法律關(guān)系，這樣就形成了一套依法執(zhí)政的法制保障體系。這樣為司法對(duì)執(zhí)政進(jìn)行監(jiān)督開辟一條可行的途徑，但是目前即使是行政行為我們也沒有進(jìn)行全面的監(jiān)督。從理論上來講執(zhí)政行為似乎更傾向于抽象行為，所以進(jìn)一步而言，黨的組織制定的政策等規(guī)范性文件應(yīng)視其性質(zhì)納入到司法，使其具有抽象行政行為的監(jiān)督職能，并將政策納入審查體系當(dāng)中。但司法過多對(duì)于政治問題的介入顯然并不合適，或者說由普通法院來予以監(jiān)督并不合適，這種審查可以考慮納入到憲法監(jiān)督之中，這就要求我們能在理論和實(shí)踐中建立一套區(qū)分執(zhí)政行為的標(biāo)準(zhǔn)而將普通司法監(jiān)督與憲法監(jiān)督的界限劃清。

（二）司法體制的完善

我國(guó)憲法對(duì)于司法的獨(dú)立性有明確的規(guī)定。關(guān)鍵的癥結(jié)在于在具體制度建構(gòu)中沒有貫徹落實(shí)?！豆珓?wù)員法》雖然將黨的各級(jí)機(jī)關(guān)中的工作人員進(jìn)行了法的規(guī)范。但是這也同時(shí)帶來了一定的法治困境，將其納入內(nèi)部行政管理關(guān)系當(dāng)中，排除了司法進(jìn)入的可能。而且該法還將法院與檢察院的法官、檢察官也納入到公務(wù)員體系當(dāng)中，把司法人員行政化，這是該法的缺陷，難以體現(xiàn)司法獨(dú)立性。目前的情況是司法過于地方化，要改變這一狀況，就必須將黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行一定的分配，地方執(zhí)政機(jī)關(guān)不應(yīng)享有對(duì)司法的組織權(quán)和人員控制權(quán)，這些權(quán)力要收歸中央，而中央也不能直接任命司法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，而應(yīng)通過最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法定程序進(jìn)行決定和任命。另一個(gè)重要的方式就是改變各級(jí)執(zhí)政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)于地方法院的干涉，將司法機(jī)關(guān)的設(shè)置與行政區(qū)劃適當(dāng)?shù)姆蛛x，破除地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法的干擾，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的供給與地方脫離，地方司法機(jī)關(guān)的人員、經(jīng)費(fèi)等統(tǒng)一由中央以制度化、規(guī)范化、法制化的方式來解決。

法治的要義在于對(duì)權(quán)力的制約和規(guī)制，如何正確處理依法執(zhí)政與司法監(jiān)督之間的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約的關(guān)系，也是確保黨的依法執(zhí)政的行為合法性的制度基礎(chǔ)，通過權(quán)力法治化運(yùn)行，來構(gòu)建和諧的權(quán)力關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)憲法確立的依法治國(guó)方略的現(xiàn)實(shí)路徑。

[1］張琪，李國(guó)平．論當(dāng)代中國(guó)憲政道路上的三次理性選擇[J］．東北電力學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（03）．

[2］袁曙宏．黨依法執(zhí)政的重大理論和實(shí)踐問題 [J］．法學(xué)雜志，2006，（02）．

[3］蔣傳光，李乾寶．依法執(zhí)政的憲政價(jià)值闡釋[J］．學(xué)習(xí)與探索，2007，（03）．

[4］[6］姚建宗．法治的生態(tài)環(huán)境[M］．山東人民出版社，2003．

[5］周光輝．政治文明的主題：人類對(duì)合理的公共秩序的追求[J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2003，（04）．

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：From a certain point，the building of a harmonious society is on the main power in the country to a systematic approach to guide and specification，to form a national power order．For its part，the Chinese Communist Party＇s governing authority is the historical choice， entrusted by the people．How to standardized and institutionalized，the rule of law in the ruling party and the country is currently of great concern，is theoretically needs to be answered．This requires from the governing of the historical development of the logic， and the ruling and the meaning of the rule of law，and on the party＇s ruling was based on the law of the substance of the rule of law in areas from the point view of analysis，study of law and the relationship between judicial review，of its legal basis，for now，will the governing conduct decomposition is the rule of law and judicial supervision of a path．

key words：harmonious society；operating the regime by laws；judicial review；jurisprudence basis；system

Nomology Thought on Run the Government According to Law and Judicial Review

Liao Yuan

D926．1

A

1007－8207（2011）02－0093－04

2010－11－09

廖原 （1973—），男，壯族，廣西南寧人，廣西政法管理干部學(xué)院法律系副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。