公共服務(wù)改革視閾中的地方政府競爭力探析

□ 李朝智

（云南省委黨校，云南 昆明 650111）

公共服務(wù)改革視閾中的地方政府競爭力探析

□ 李朝智

（云南省委黨校，云南 昆明650111）

在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，我國地方政府的公共服務(wù)能力已成為政府競爭力的核心要素。公共服務(wù)的特殊職能使地方政府間的競爭越來越從過去僅僅或特別重視經(jīng)濟和政治方面的競爭轉(zhuǎn)向更重視社會性公共服務(wù)的競爭。本文認為，地方政府公共服務(wù)競爭取勝的關(guān)鍵在于其公共服務(wù)的競爭力，公共服務(wù)競爭力是現(xiàn)實能力與未來潛力的統(tǒng)一。當前，需要通過改革創(chuàng)新，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不斷改進服務(wù)機制，加快基本公共服務(wù)均等化進程以及加強績效管理等途徑提升地方政府公共服務(wù)競爭力。

公共服務(wù)；地方政府；競爭力

在經(jīng)濟實力具備相當基礎(chǔ)的假定前提下，政府競爭力或能力的本質(zhì)就是政府公共服務(wù)供給能力。[1］經(jīng)過多年的努力，我國地方政府公共服務(wù)的成績斐然，但在一定程度上也呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低、水平趨同”的基本特征。因此，分析當前地方政府公共服務(wù)的動力因素，加快公共服務(wù)改革，對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不斷改善民生，提升地方政府公共服務(wù)競爭力具有重要意義。

一、地方政府公共服務(wù)競爭動因分析

公共服務(wù)本身具有復(fù)雜性、公共性、公益性、公平性等特征，學(xué)界至今對于公共服務(wù)的概念還沒有一個完全統(tǒng)一的定義，加之分析與研究視角不同，對其理解也有所區(qū)別。公共服務(wù)按屬性的不同，可以分為純公共服務(wù)與準公共服務(wù)；而根據(jù)公共服務(wù)的基本功能，政府提供的公共服務(wù)可分為維護性公共服務(wù)、經(jīng)濟性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)三類。[2］（p24）如果根據(jù)政府職能特征，公共服務(wù)又有廣義和狹義之分。廣義的公共服務(wù)是與私人服務(wù)相對應(yīng)的，狹義的公共服務(wù)即社會性公共服務(wù)。是指政府四大職能中平行于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理”的部分，主要包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護、科技服務(wù)等內(nèi)容。根據(jù)政府公共服務(wù)的特性不同，又可區(qū)分為一般性公共服務(wù)和基本公共服務(wù)。所謂基本公共服務(wù)，就是指那些主要由政府提供、由公共財政全額支付、以全體公民為受益對象的公共服務(wù)，它是范圍最廣、數(shù)量最大、最直接的公共服務(wù)；而在政府提供的公共服務(wù)中，除基本公共服務(wù)以外的其他公共服務(wù)就是一般性公共服務(wù)。[3］根據(jù)我國現(xiàn)階段的綜合國力，結(jié)合國際經(jīng)驗，一般把我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的重點界定在：就業(yè)服務(wù)、社會保障、義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等幾個方面。狹義社會性公共服務(wù)的概念更加具體并有針對性，利于從 “基本公共物品”的視角來界定政府公共服務(wù)概念，并且更符合政府公共服務(wù)戰(zhàn)略重點的確定及正外部性最大、政府最具有比較優(yōu)勢、社會福利效應(yīng)最大化、兼顧公平與效率等基本原則。

地方政府公共服務(wù)競爭力概念的提出是基于現(xiàn)實地方政府競爭狀態(tài)發(fā)展變化的需要。1997年，世界銀行的年度報告《變革世界中的政府》指出：“政府的作用再度成為人們討論的焦點，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的政府，都對政府能力提出了新的要求。這種能力就是指有效地采取并促進集體性行動的能力。而從產(chǎn)出來看，政府能力就是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力”。經(jīng)濟學(xué)家布雷頓在《競爭型政府》中指出，地方政府的競爭首先是一個事實，財政分權(quán)無疑增加了地方政府競爭的強度，但問題的關(guān)鍵是要找出是什么因素強化競爭，即競爭的資源和動機是什么，以及競爭的時間長度，即競爭的可持續(xù)性。他認為，應(yīng)該把各級政府看作某種特殊產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者，關(guān)注的問題不是提供什么、不應(yīng)該提供什么，而是政府實際提供的所有產(chǎn)品和服務(wù)，這是政府競爭力的體現(xiàn)。[4］我國地方政府間的競爭是經(jīng)濟、社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型過程中的必然現(xiàn)象。首先，隨著我國政府改革的深入和分權(quán)的出現(xiàn)，在經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型過程中，地方政府作為一個獨立的經(jīng)濟利益主體的趨勢越來越明顯，特別是自分稅制改革后，地方政府獲得了明確的地方稅收收益，成為相對獨立的經(jīng)濟主體。與此同時，市場經(jīng)濟發(fā)展在客觀上不斷地消除限制資源流動的壁壘，使得生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動成為可能，因而地方政府間的競爭與合作也不可避免地在多層面以多種形式展開。競爭的根本途徑是通過面向服務(wù)的制度競爭、技術(shù)競爭、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)與物品供給以及提高政府效率等來吸引生產(chǎn)要素流入，并通過國有和集體經(jīng)濟直接參與實際經(jīng)濟活動而加以實現(xiàn)，公共物品與服務(wù)競爭成為中國地方政府之間競爭的主要內(nèi)容。[5］競爭初期的形式主要集中于經(jīng)濟資源以及生產(chǎn)要素和政治優(yōu)勢地位，但隨著國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的變化，目前則向更重視公共服務(wù)競爭轉(zhuǎn)變。但無論何種形式，競爭總是緣于資源的稀缺性。由于地方公共服務(wù)是特定區(qū)域人們獲得利益的重要方式，也是構(gòu)成人們實際利益的重要內(nèi)容；地方公共服務(wù)水平是吸引要素流入的基礎(chǔ)性環(huán)境條件，也是地方政府獲取本地居民支持或贊同的重要砝碼，加上如今政府職能轉(zhuǎn)變及服務(wù)型政府建設(shè)的政策導(dǎo)向作用以及轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切需要。因此，地方政府之間的競爭便越來越需要從過去僅僅或特別重視經(jīng)濟和政治方面的競爭轉(zhuǎn)向更重視社會性的公共服務(wù)的競爭，即擴大地方公共服務(wù)供給數(shù)量和提高公共服務(wù)質(zhì)量，以此來滿足本地社會需求并吸引區(qū)域外要素流入本地，提高本地的經(jīng)濟及社會的發(fā)展水平。其次，地方政府在決策、供給地方公共產(chǎn)品與服務(wù)方面的能力不斷增強，打破了以往由中央政府統(tǒng)一計劃、籌集、分配公共經(jīng)濟資源，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式，地方公共服務(wù)的投資權(quán)、資源配置權(quán)歸于地方政府，地方政府實際上就取得了對大多數(shù)公共事務(wù)的決策權(quán)。在這樣的情況下，地方政府有能力利用這些權(quán)力為地方經(jīng)濟、社會發(fā)展提供公共服務(wù)，通過提供優(yōu)質(zhì)的公共物品與服務(wù)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)配套能力，為本地企業(yè)提供優(yōu)良的生產(chǎn)環(huán)境，為外資和外地資金提供理想的投資環(huán)境，為人才提供好的技術(shù)發(fā)展平臺，以推動當?shù)亟?jīng)濟與社會的快速發(fā)展。加之地方政府更了解本地公眾的偏好，需要其支持和配合，因而地方政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)和量更符合本地公眾的需要，更具有針對性和效率。顯然，當前公共服務(wù)競爭已成為地方政府競爭中一種最為重要的形式，也是地方政府改進公共服務(wù)質(zhì)量、滿足公共需求的最重要的動力。

地方政府公共服務(wù)競爭取勝的關(guān)鍵在于其公共服務(wù)的競爭力。各地方政府對公共服務(wù)理念認識的不同以及所需的資源條件和財力的差異，有能力提供數(shù)量和質(zhì)量更高的公共服務(wù)的地方政府對各種生產(chǎn)要素擁有更強勁的吸引力，可能在競爭中居于優(yōu)勢地位。這種公共服務(wù)競爭力就是在某一地域范圍內(nèi)，地方政府通過一系列的制度安排、機制設(shè)計和政策措施來直接或間接提供比競爭對手（其他同級政府）更充分、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高本地居民及企業(yè)的滿意度，吸引可流動生產(chǎn)性要素的流入，以維持本地政府的穩(wěn)定性，增強政府的優(yōu)勢性地位的現(xiàn)實能力與未來潛力。[6］公共服務(wù)能力是一個相對靜止的概念，主要反映的是現(xiàn)實的狀態(tài)，而公共服務(wù)競爭力則是一個動態(tài)的行為過程，它是現(xiàn)實能力與未來潛力的統(tǒng)一。其競爭力的計算公式應(yīng)該是：“地方政府公共服務(wù)競爭力＝公共服務(wù)供給現(xiàn)實能力×公共服務(wù)增長潛力”，而未來潛力的關(guān)鍵主要在于不斷創(chuàng)新的能力。其中，公共服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵在于切實把握好公共物品的屬性和政府與市場的關(guān)系，既充分發(fā)揮市場及競爭機制的作用，又發(fā)揮政府及其公共服務(wù)的獨特功能，大膽改革和創(chuàng)新公共服務(wù)的制度安排、機制設(shè)計和政策措施來增進政府公共服務(wù)的潛力。[7］

二、提升地方政府公共服務(wù)競爭力的路徑

⒈進一步轉(zhuǎn)變政府職能，注重機制創(chuàng)新。政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵隨著改革的發(fā)展、認識的提高不斷發(fā)生變化。當前，許多地方政府面臨的困境是職能轉(zhuǎn)變不適應(yīng)發(fā)展的需要，正如經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉所言：“是政府配置資源的權(quán)力太大”，承擔(dān)的經(jīng)濟職能過多。并把GDP增長作為政績好壞的主要考評標準，甚至認為經(jīng)濟發(fā)展是賺錢，社會發(fā)展是花錢，單純追求經(jīng)濟增長，忽視了社會發(fā)展的價值，普遍出現(xiàn)社會事業(yè)和民生方面的“短腿”現(xiàn)象。因此，應(yīng)反思政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題，針對目前國內(nèi)外環(huán)境變化的實際，對地方政府職能的轉(zhuǎn)變做進一步梳理并優(yōu)化調(diào)整，以適應(yīng)我國社會轉(zhuǎn)型的要求，把政府的職能重心確實從管制轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)，從“經(jīng)濟中心”轉(zhuǎn)到“民生中心”上來。一是確定優(yōu)先順序的供給機制。重新界定政府角色意味著必須調(diào)整公共支出的重點和公共服務(wù)順序，減少政府行政費用支出，利用轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的契機，解決好民生問題，支持那些具有較高優(yōu)先性的公共物品和政府職能。在公共服務(wù)提供方面根據(jù)近期和長遠的發(fā)展需要以及資源和財力狀況，根據(jù)公平與效率平衡、更注重公平的原則，分清重點、主次和先后順序。二是建立合理的權(quán)利、責(zé)任劃分機制。要保證在各級政府之間有一個運行良好的職責(zé)分工和資源劃分的制度，特別是需要一套有效運作的政府間轉(zhuǎn)移支付體系，即一個合理有效地劃分支出責(zé)任、分享收入并能實行平等化的轉(zhuǎn)移支付體系。三是改革并完善供給與監(jiān)督機制。國內(nèi)外公共服務(wù)改革的經(jīng)驗表明，為了保證服務(wù)提供的效率和有效性，需要合理界定政府角色。政府的責(zé)任在于保證人民群眾能得到數(shù)量、質(zhì)量和成本都很合理的公共服務(wù)，而有效的和高效率的公共服務(wù)提供需要公共部門、私營部門以及公民的合作。因此，在積極探索多元化供給方式的同時，應(yīng)重點強化政府監(jiān)管方式、監(jiān)管手段和監(jiān)管責(zé)任。

⒉切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加大改善民生的投入力度。改善民生是發(fā)展、改革的出發(fā)點和落腳點，是以人為本的具體體現(xiàn)。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的最終目的就是改善民生，而堅持發(fā)展以改善民生為中心、以公共服務(wù)為內(nèi)涵的社會事業(yè)，又會促進經(jīng)濟發(fā)展方式的較快轉(zhuǎn)變。公共社會事業(yè)的發(fā)展既可以推動經(jīng)濟增長由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，又可以有效發(fā)揮社會事業(yè)承載政府公共服務(wù)、服務(wù)社會公眾等利益協(xié)調(diào)功能，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提供制度保障和良好環(huán)境。改善民生的核心要素之一就是公共財政的投入，財政投入的數(shù)量與質(zhì)量對于社會建設(shè)目標的實現(xiàn)將起著決定性的作用，也是體現(xiàn)地方政府公共服務(wù)供給能力的關(guān)鍵。從目前公共服務(wù)的投入看，基本是兩種方式：“中央出錢，地方出錢”和“中央出政策，地方出錢”，在公共投入中地方政府承擔(dān)了主要角色。如在2010年1－7月全國財政教育支出中，中央本級的教育支出僅占6．1%多一點。完整年份的情況也類似，2008年中央財政的教育支出僅占當年的財政性教育經(jīng)費的15．27%。[8］我國大約70%的公共支出發(fā)生在地方（即省、市、縣、鄉(xiāng)），其中55%以上的支出是在省級以下。地方政府（地、縣和鄉(xiāng)）擔(dān)負著相當沉重的支出責(zé)任，特別是縣鄉(xiāng)兩級，它們共同提供龐大而重要的公共服務(wù)，包括70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%－60%的醫(yī)療支出。地級市和縣級市負責(zé)所有的失業(yè)保險、養(yǎng)老保險和救濟。[9］當前，我國公共財政體制的核心問題是中央和地方的事權(quán)與財權(quán)不匹配，權(quán)責(zé)界定不明晰，嚴重弱化了地方政府公共服務(wù)供給能力。因此，一是需要盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，進一步規(guī)范和明確中央與地方政府公共服務(wù)的權(quán)力與責(zé)任，尤其是公共服務(wù)財政投入的比例。按照建立服務(wù)型政府、公共服務(wù)與經(jīng)濟社會相協(xié)調(diào)的基本要求，從監(jiān)管、付費和直接提供三個方面合理界定各級政府應(yīng)承擔(dān)的職能，確定公共服務(wù)機構(gòu)改革名單，明確哪些公共服務(wù)機構(gòu)由政府付費、哪些公共服務(wù)機構(gòu)由社會提供，并且逐步明確中央政府與地方政府所提供公共服務(wù)的范圍、資金以及應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。二是完善地方政府公共服務(wù)重點投入機制。應(yīng)當盡快使中央財政轉(zhuǎn)移支付資金重點用于中西部地區(qū)，使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得以改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)過大的差距。在中央加大轉(zhuǎn)移支付力度、確定基本投入原則的同時，讓地方在中西部革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)進行試點，積極探索區(qū)域間實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。

⒊不斷改進服務(wù)機制，探索多元供給途徑?，F(xiàn)階段，我國地方政府在公共服務(wù)過程中普遍存在壟斷現(xiàn)象，市場組織和社會組織在公共服務(wù)供給中的參與程度不高，尤其是在一些經(jīng)營性公共服務(wù)及公益性事業(yè)、社會性公共服務(wù)領(lǐng)域。不僅導(dǎo)致了高成本、低效率的問題，而且單一的政府控制公共服務(wù)生產(chǎn)和提供也導(dǎo)致公共部門規(guī)模膨脹，財政負擔(dān)過重，公共資源配置效率低下，公共服務(wù)供給不足等諸多積重難返的問題。低效往往不是由于公平造成的，恰恰相反，是由于不公平造成的。對任何服務(wù)提供方式而言，決定其效率和效益的核心因素是競爭。換言之，特定安排方式所包含的競爭在很大程度上決定著該種安排的效率。[10］（p68）在公共服務(wù)體系中有四種角色：消費者、生產(chǎn)者、安排者及成本承擔(dān)者。政府公共服務(wù)是公共服務(wù)的一種，是由政府作為安排者、生產(chǎn)者或成本承擔(dān)者或多種角色兼而有之情況下的公共服務(wù)。[11］發(fā)達國家公共服務(wù)供給的理論與實踐表明，政府、社會組織和市場組織在公共服務(wù)供給中各具優(yōu)勢，三者“合作”供給公共服務(wù)的效率傾向于最優(yōu)。但民營化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式：既可以是“政府責(zé)任”的市場化——把本應(yīng)是政府“份內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場，也可以是“提供機制”市場化——在政府承擔(dān)安排者責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場化，通過多元生產(chǎn)者間的競爭降低成本，提高效率和質(zhì)量。[12］地方公共服務(wù)民營化改革應(yīng)堅持“提供機制”市場化的方向，遵循公平與效率的均衡、角色與責(zé)任統(tǒng)的一原則。一是地方政府應(yīng)根據(jù)各地的實際需要以及財力狀況，結(jié)合公共服務(wù)本身的特點，綜合運用多種治理工具實施分類改革和管理。在公共服務(wù)的供給上，適當引入競爭機制，運用市場化、社會化的手段增加公共服務(wù)的供給。選擇一些具有部分競爭性或部分非排他性特征的公共服務(wù)，通過委托代理、合同外包、許可經(jīng)營、用者付費、內(nèi)部市場等多種方式，引入社會資本參與供給或政府與社會組織及私人資本合作供給，實現(xiàn)地方公共服務(wù)供給的主體多元化、資金來源多元化、公共服務(wù)社會化和市場化。對于公益性很強的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等仍主要由政府直接提供；對于公益程度相對較弱或因其自身特點不宜由政府直接提供的公共服務(wù)，就交由非營利機構(gòu)承擔(dān)，政府通過直接或間接資助的方式以及相關(guān)的規(guī)制性手段鼓勵、引導(dǎo)其發(fā)展；還有一些公共服務(wù)可以由政府出資向市場主體購買。二是政府應(yīng)當在公共服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。盡管公共服務(wù)提供中引入其他供給主體和市場化的管理手段，但并不意味著政府責(zé)任的退出。政府在公共服務(wù)的規(guī)劃、付費、監(jiān)管等方面仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不能以公共服務(wù)供給模式的市場化、多元化探索來模糊政府公共服務(wù)的主體責(zé)任，而是要明確不同的角色和責(zé)任，強化政策指導(dǎo)、法律規(guī)范、市場預(yù)測、管理監(jiān)督等職能，建立公共服務(wù)定價機制，引導(dǎo)利益相關(guān)方共同參與對公共服務(wù)的合理定價并進行嚴格監(jiān)督。

⒋加快基本公共服務(wù)均等化進程，破除二元結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，其實質(zhì)是政府如何提供公平、公正的公共服務(wù)。如果說前30年我們追求的是增加經(jīng)濟總量的發(fā)展，那么，現(xiàn)在我們要做的應(yīng)該是怎樣走向“共同富?！薄Ｒ虼?，政府必須在公共服務(wù)層面上更加突出公平，通過提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。政府所提供的基本公共服務(wù)之所以稱之為“基本”，原因就在于公共服務(wù)的涵蓋范圍很廣，它是以公平、公正為基礎(chǔ)，主要以政府提供為保障的服務(wù)，內(nèi)容涵蓋全體公民的生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)和工作權(quán)等，這是任何一個公民都應(yīng)當?shù)玫奖Ｕ系幕救藱?quán)，它與地方百姓生活和直接利益密切相關(guān)，是公共服務(wù)體系中最基礎(chǔ)、最核心的部分。進入社會發(fā)展的新階段，公共服務(wù)的供給不僅涉及到公平問題，更涉及到可持續(xù)發(fā)展的問題。具體講基本公共服務(wù)均等化有利于穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民對未來的預(yù)期，減輕預(yù)防性儲蓄傾向，擴大國內(nèi)消費需求；也有利于在危機中化解社會矛盾，調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，緩解收入分配差距，平衡不同利益群體之間的關(guān)系，在危機中化解社會矛盾。目前，基本公共服務(wù)存在的突出問題主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別上。近幾年，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)取得了重要進展，但從總體來看，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城鄉(xiāng)失衡日趨明顯，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距、地區(qū)收入差距以及不同的公共服務(wù)制度等方面。政府公共服務(wù)與實現(xiàn)公平發(fā)展的目標還有很大差距，與社會預(yù)期還有很大差距。黨的十七屆五中全會指出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務(wù)均等化”。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是地方政府在較長時期內(nèi)必須著力解決好的問題，重要途徑就是要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，逐步打破二元的結(jié)構(gòu)。一是要盡快制定基本公共服務(wù)均等化全國性規(guī)劃。確定全國基本公共服務(wù)范圍，制定“基本公共服務(wù)國家標準”，重點解決覆蓋不全、碎片化、難接續(xù)、水平低等問題，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體的公共服務(wù)體制。公共服務(wù)均等化要以政府間財政能力均等化為前提，明確各級政府財政投入的指標，力爭把城鄉(xiāng)、區(qū)域人均基本公共服務(wù)財政投入差距控制在一定范圍內(nèi)，在實現(xiàn)制度公平的基礎(chǔ)上使全體居民享有的基本公共服務(wù)水平大致相當。二是根據(jù)不同的區(qū)域確定基本公共服務(wù)的重點。地方政府更了解本地居民的需求，提供公共服務(wù)的質(zhì)和量更符合本地居民的需要，更具針對性和實效性，所以，在地方政府財力有限的前提下，應(yīng)積極探索根據(jù)本地居民（包括農(nóng)村居民）對基本公共服務(wù)的重要性與滿意度的排序，優(yōu)化公共投入對不同基本公共服務(wù)的投資順序，優(yōu)先解決農(nóng)村基本公共服務(wù)數(shù)量不足和質(zhì)量低下的問題。同時建立全國聯(lián)網(wǎng)和功能完善的就業(yè)、醫(yī)療和社會保障信息系統(tǒng)，逐步統(tǒng)一區(qū)域和城鄉(xiāng)標準，破除地方公共服務(wù)體系壁壘。三是進一步加大政府對農(nóng)村以及西部地區(qū)公共服務(wù)投資的傾斜力度，改革公共服務(wù)的資金籌集渠道，鼓勵城鄉(xiāng)之間建立公共服務(wù)資源的良性互動機制，建立以公共財政為主體的、動員社會各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品融資體制，切實解決農(nóng)村基本公共品供給不足的矛盾，消除城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系和資金投入上的障礙。

⒌加強績效管理，提高服務(wù)能力。政府績效評估的科學(xué)性必須建立在對政府職能進行科學(xué)合理定位的基礎(chǔ)上。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的核心職能，因此，在政府績效評估體系中，對政府的公共服務(wù)職能實施績效評估，是政府績效管理的主要內(nèi)容和評估的最重要環(huán)節(jié)。通過政府績效評估指標體系的設(shè)計、權(quán)重系數(shù)的設(shè)定以及多元主體參與評估等多種途徑，能夠促進行政效能的提高。績效是衡量政府滿足公共需求的有效尺度，有什么樣的評估價值導(dǎo)向和基本原則，就會有什么樣的評估標準和政府的行為結(jié)果。一是應(yīng)重點加強對政府基本公共服務(wù)均等化績效的評估。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是政府的首要職責(zé)，其評估的核心是基本公共服務(wù)的制度安排是否實現(xiàn)了均等化以及均等化的程度。主要突出公共服務(wù)的機會均等、過程均等和結(jié)果均等評估原則，并在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)的評估指標體系。二是建立健全政府公共服務(wù)問責(zé)機制。按照世界銀行提供的公共服務(wù)的“問責(zé)三角形”，涉及客戶（公民）、提供者和政府三方，問責(zé)機制包括四種；⑴公民和政府之間的“表達”；⑵政府與提供者之間的“協(xié)約”；⑶客戶與提供者之間的“客戶權(quán)力”；⑷提供者內(nèi)部的“治理”。[13］目前，公共服務(wù)問責(zé)機制存在的較大缺陷是：政府常常集政策制定、服務(wù)提供及服務(wù)監(jiān)管職能于一身，從而影響了監(jiān)管的效果和問責(zé)的力度。內(nèi)部取向的評估機制常常漠視社會公眾的真實利益需求，而外部取向的公眾評估機制是把公眾滿意度作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的核心要素，強調(diào)政府工作必須注重實際效果，必須以實現(xiàn)公共利益最大化為宗旨。滿意度的“結(jié)果導(dǎo)向”不僅使公共服務(wù)對象具有一定的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也會不斷提高政府公共服務(wù)供給的績效。因此，必須拓寬、構(gòu)建公眾和“第三方”參與的地方政府公共服務(wù)績效評估的有效渠道和機制，杜絕地方政府在公共服務(wù)供給過程中的不作為和“亂作為”行為，保障地方公共服務(wù)的有效供給。三是改革并完善公共財政體制和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系，使之真正成為科學(xué)發(fā)展的政策標桿和公平、公正的價值導(dǎo)向，促進地方政府公共服務(wù)績效評估標準的科學(xué)化。四是建立和利用公共服務(wù)電子信息網(wǎng)絡(luò)，與公眾進行溝通互動，改進服務(wù)流程，減少服務(wù)成本和無效性。通過對公民公共服務(wù)需求偏好等信息的收集與分析，根據(jù)公共服務(wù)的稀缺度、公民對公共服務(wù)的需求度和滿意度排序，優(yōu)化公共財政資金對不同公共服務(wù)領(lǐng)域與項目的分配結(jié)構(gòu)，降低公共服務(wù)供給的邊際成本。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：In the critical period of social transformation，our public service capacity of local governments has become a core element of government competitiveness．The special functions of public services so that increasing competition between local governments or special attention from the past is only the economic and political competition shifts to more emphasis on social competition in public services．Local government public service competition to win the key to the competitiveness of its public services，public services，and competitiveness is the ability and future potential of real unity．At present，we need to reform and innovation，continue to transform government functions，change the development mode，continuously improve the service facilities，speed up the process of equalization of basic public services，and strengthen the performance management approach to enhance the competitiveness of local government public services．

Key words：public services；local government；competitiveness

On the Competitiveness of Local Government in the Perspective of Public Service Reform

Li Zhaozhi

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0056－04

2010－11－05

李朝智（1958—），男，云南昆明人，云南省委黨校公共管理教研部教授，研究方向為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、公共政策。