論我國失業(yè)保險(xiǎn)功能的缺陷與完善

□ 楊 輝，張蓉蓉

（中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽 合肥 230026）

論我國失業(yè)保險(xiǎn)功能的缺陷與完善

□ 楊 輝，張蓉蓉

（中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽 合肥230026）

保生活、促就業(yè)、防失業(yè)是世界各國失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的普遍趨勢。我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度存在保生活的功能不足、促就業(yè)的功能不強(qiáng)、防失業(yè)的功能缺失等缺陷。為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的充分就業(yè)，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)該逐步增強(qiáng)其保障失業(yè)者基本生活的功能、完善其促進(jìn)再就業(yè)的功能、充分發(fā)揮其預(yù)防失業(yè)的功能。

失業(yè)保險(xiǎn)；保障生活；促進(jìn)就業(yè)；預(yù)防失業(yè)

一、失業(yè)保險(xiǎn)功能的發(fā)展

失業(yè)保險(xiǎn)制度自創(chuàng)立至今已有上百年的歷史，目前已有72個(gè)國家建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度，其發(fā)展歷程大致經(jīng)歷三個(gè)階段。

⒈創(chuàng)建時(shí)期。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方國家頻繁發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得失業(yè)問題變得日益嚴(yán)重和普遍，引發(fā)了大規(guī)模的工人運(yùn)動(dòng)和社會(huì)動(dòng)蕩，為了緩和階級(jí)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，法國于1905年通過立法率先建立起自愿參加的失業(yè)保險(xiǎn)制度，英國則于1911年建立起世界上第一個(gè)強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)制度。[1］（p63－64）第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，特別是30年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致西方資本主義國家出現(xiàn)了大規(guī)模的失業(yè)，一些國家的失業(yè)率超過了20%，而美國的失業(yè)率甚至一度超過25%，高失業(yè)率不僅給這些國家?guī)砹藝?yán)重的社會(huì)災(zāi)難，也為失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，歐洲、北美、澳洲等工業(yè)化國家先后建立起了自己的失業(yè)保險(xiǎn)制度。但就總體而言，這一時(shí)期所建立起來的失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要功能就是保障失業(yè)人員的基本生活。

⒉發(fā)展時(shí)期。二戰(zhàn)結(jié)束至上世紀(jì)70年代初，隨著經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)和增長，西方國家的失業(yè)保險(xiǎn)制度快速發(fā)展，覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，待遇水平逐步提高，待遇支付期限不斷延長。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)的安全網(wǎng)和減震器為保障失業(yè)者的基本生活，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但是，過分慷慨的失業(yè)保險(xiǎn)制度又在一定程度上助長了失業(yè)者的依賴心理，抑制了失業(yè)者尋找工作的積極性，從而使失業(yè)保險(xiǎn)成為制造失業(yè)的重要原因之一，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革的呼聲日益高漲。

⒊改革階段。上世紀(jì)70年代，西方國家普遍進(jìn)入了高通貨膨脹和高失業(yè)率并存的經(jīng)濟(jì)滯漲時(shí)期，高標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)津貼不僅打擊了企業(yè)家投資的積極性，也助長了失業(yè)者的依賴心理，導(dǎo)致失業(yè)率明顯上升并居高不下，因此，高福利政策受到了普遍的批評(píng)。為了減少失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)，發(fā)達(dá)國家開始對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。改革的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：其一，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)的功能。即通過實(shí)施更為嚴(yán)格的待遇支付條件、縮短待遇支付期限、改變待遇支付方式；增加失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹支出；對(duì)自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)給予補(bǔ)貼等各種措施來避免失業(yè)者的依賴心理，并促使失業(yè)者積極尋找工作，以發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能。正是出于促進(jìn)就業(yè)的目的，德國于1969年頒布了《勞動(dòng)促進(jìn)法》，以取代1927年的《反對(duì)失業(yè)法》，日本、加拿大也分別于1974年和1996年對(duì)本國的失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，將《失業(yè)保險(xiǎn)法》分別更名為《雇傭保險(xiǎn)法》和《就業(yè)保險(xiǎn)法》。[2］（p22）其二，開發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)的功能。為了應(yīng)對(duì)周期性的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，減少失業(yè)的目的，日本1974年頒布的《雇傭保險(xiǎn)法》創(chuàng)立了雇用保險(xiǎn)的三項(xiàng)事業(yè)，即雇傭改善事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和就業(yè)福利事業(yè)，1977年又增加了就業(yè)穩(wěn)定事業(yè)，改三項(xiàng)事業(yè)為四項(xiàng)事業(yè)，1989年又將四項(xiàng)事業(yè)改為三項(xiàng)事業(yè)：就業(yè)穩(wěn)定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和就業(yè)福利事業(yè)。其中就業(yè)穩(wěn)定事業(yè)和能力開發(fā)事業(yè)就是通過對(duì)處于停工期的企業(yè)給予工資補(bǔ)貼以及對(duì)職職工的技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)給予資助的辦法以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、減少失業(yè)的目的。[3］（p85－86）而美國則根據(jù)企業(yè)裁員的情況實(shí)施差別費(fèi)率。上述手段的采用對(duì)于鼓勵(lì)企業(yè)自行解決富余人員的安置問題，防止雇主的隨意解雇行為，產(chǎn)生了重要的作用，從而使失業(yè)保險(xiǎn)制度具有了預(yù)防失業(yè)的功能。

發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)的功能不僅是各國失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的主要內(nèi)容，也是國際勞工組織的積極主張，1988年國際勞工大會(huì)通過了《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》與《建議書》，《公約》與《建議書》的通過，可以看作是在失業(yè)保險(xiǎn)方面國際勞動(dòng)立法的一個(gè)分水嶺。因?yàn)樵诖酥暗南嚓P(guān)立法重在強(qiáng)調(diào)為失業(yè)者提供生活保障，而新的立法則倡導(dǎo)把失業(yè)保護(hù)與促進(jìn)就業(yè)結(jié)合起來。為此，《公約》要求采取適當(dāng)?shù)牟襟E使失業(yè)保護(hù)制度同就業(yè)政策相協(xié)調(diào)，使得失業(yè)津貼的提供能夠有利于促進(jìn)充分的就業(yè)。

當(dāng)前，從國際社會(huì)來看，保障失業(yè)人員額基本生活仍然是失業(yè)保險(xiǎn)的最基本的功能，而促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)則是失業(yè)保險(xiǎn)新開發(fā)的功能。同時(shí)，隨著失業(yè)保險(xiǎn)理念的變化，“就業(yè)是最好的保障”的觀念已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)國家普遍的共識(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)正在從消極的保障失業(yè)人員的基本生活轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能將會(huì)得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。

二、我國失業(yè)保險(xiǎn)功能存在的主要問題

（一）保障失業(yè)人員基本生活的功能不足

首先，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷和制度執(zhí)行不到位，致使許多失業(yè)人員不能享受失業(yè)保障。具體表現(xiàn)在：

第一，大量的靈活就業(yè)人員被排斥在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大變化，企業(yè)的用工方式和勞動(dòng)者的就業(yè)方式也在發(fā)生前所未有的變化，靈活就業(yè)越來越受到政府、企業(yè)和勞動(dòng)者的重視，并日益成為吸納就業(yè)的重要途徑。但是，目前絕大多數(shù)從事靈活就業(yè)的勞動(dòng)者尚未參加失業(yè)保險(xiǎn)。其主要原因在于，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度是針對(duì)長期固定工這種就業(yè)形式而設(shè)定的，它以建立正規(guī)的勞動(dòng)關(guān)系為先決條件。在計(jì)費(fèi)年限、繳費(fèi)辦法和待遇享受等方面都是依據(jù)正規(guī)就業(yè)方式而設(shè)定，不適應(yīng)靈活就業(yè)方式的特點(diǎn)，從而使靈活就業(yè)人員不能參加并享受失業(yè)保險(xiǎn)。而實(shí)際生活中，大部分靈活就業(yè)人員確實(shí)存在著就業(yè)不穩(wěn)定的特點(diǎn)，一旦失業(yè)，他們就會(huì)失去基本生活保障。

第二，個(gè)體工商戶及其雇工難以參保。按照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，有關(guān)個(gè)體工商戶及其雇工的參保問題由省級(jí)人民政府確定。據(jù)此，部分省區(qū)市將其納入?yún)⒈７秶?。但從?shí)際執(zhí)行的情況來看，不少個(gè)體工商戶及其雇工仍未參保。主要原因在于：⑴管理困難，即對(duì)個(gè)體工商戶及其雇工參加失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)難以界定；⑵沒有就業(yè)和失業(yè)手續(xù)，難以界定申請者是否符合法定的資格。而個(gè)體工商戶及其雇工卻時(shí)常發(fā)生失業(yè)現(xiàn)象，一旦失業(yè)，往往由于沒有參加失業(yè)保險(xiǎn)而失去失業(yè)保障。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者被排斥在失業(yè)保險(xiǎn)保障之外。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，只有城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的職工才能夠參加失業(yè)保險(xiǎn)從而享受到失業(yè)保險(xiǎn)的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不在失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍之內(nèi)。

第四，用人單位少報(bào)瞞報(bào)參保人數(shù)，致使失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋面窄。一些用人單位為了節(jié)約人工成本，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，往往采取少報(bào)、瞞報(bào)參保人數(shù)以逃避繳費(fèi)責(zé)任，致使許多勞動(dòng)者在失業(yè)以后無法享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，從而使其在失業(yè)期間的基本生活難以獲得保障。統(tǒng)計(jì)顯示，2007年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為29350萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)僅為11645萬人，不到城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的一半。[4］（p30－31）

其次，受思想認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，失業(yè)人員所享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇偏低，無法滿足基本生活的需要。具體表現(xiàn)在：

第一，失業(yè)保險(xiǎn)金的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)偏低。從世界范圍來看，一個(gè)國家失業(yè)保險(xiǎn)金水平的高低取決于該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民的實(shí)際生活水平。但是考察各國的失業(yè)保險(xiǎn)制度，可以發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險(xiǎn)金通常是按照失業(yè)前工資水平的一定比例確定，同時(shí)考慮失業(yè)者的家庭負(fù)擔(dān)情況，并對(duì)接近退休年齡的退休者給予一定的照顧。從總體上看，發(fā)達(dá)國家的失業(yè)保險(xiǎn)金水平達(dá)到失業(yè)前工資的50—60%，發(fā)展中國家能達(dá)到40—50%。[5］（p239）但是，由于擔(dān)心失業(yè)者對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生過分的依賴，特別是受制于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平確定，不僅與勞動(dòng)者失業(yè)前的繳費(fèi)工資不相關(guān)，從而違背了權(quán)利與義務(wù)相一致的基本原則，而且失業(yè)保險(xiǎn)金的實(shí)際水平也明顯偏低。2008年，全國平均失業(yè)保險(xiǎn)待遇僅為每月387元，相當(dāng)于最低工資水平的60—80%。此外，失業(yè)保險(xiǎn)待遇的支付也沒有考慮到失業(yè)人員家庭贍養(yǎng)人口的特殊情況，致使失業(yè)保險(xiǎn)待遇無法滿足一些失業(yè)者的基本生活或者只能維持一個(gè)脆弱的收支平衡。

第二，農(nóng)民工不能享受同等待遇。按照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險(xiǎn)本人不繳費(fèi)，由所在企業(yè)按照其工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。通常情況下，農(nóng)民合同制工人被解除合同時(shí)，每工作一年只能領(lǐng)取一個(gè)月的失業(yè)保險(xiǎn)金，期限最長為12個(gè)月，標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)失業(yè)人員保險(xiǎn)金的60%。顯然，這一標(biāo)準(zhǔn)無法保障失業(yè)農(nóng)民工的基本生活。

從我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的實(shí)際效果來看，一方面，失業(yè)保險(xiǎn)存在覆蓋面窄、保障水平低的不足，另一方面，則出現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余積累不斷增長的趨勢。從1998年到2006年失業(yè)保險(xiǎn)基金年均結(jié)余在26%以上，2006年結(jié)余達(dá)到50%，個(gè)別地方高達(dá)75%。截止到2006年末，全國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余600多億元，2007年末，全國失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余979億元，到2008年9月，這個(gè)數(shù)字就已經(jīng)超過1000億元，達(dá)到1200億元，而按照現(xiàn)行的征繳標(biāo)準(zhǔn)，今后的基金結(jié)余還會(huì)進(jìn)一步加大。

（二）促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)的功能不強(qiáng)

促進(jìn)失業(yè)人員的再就業(yè)是我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本功能之一，為此，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第10條明確規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出范圍包括職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼。此外，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2005〕36號(hào)）的要求，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部于2006年1月發(fā)布了《關(guān)于適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，明確自2006年1月起在北京等7個(gè)省市開展適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)工作，規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)基金可用于國發(fā)〔2005〕36號(hào)文件規(guī)定的職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和小額擔(dān)保貸款貼息支出，期望通過擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍以支持失業(yè)人員再就業(yè) ，可以說，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定和適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的試點(diǎn)工作對(duì)促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)產(chǎn)生了一定的效果，但就總體而言，我國失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)的功能還存在明顯的缺陷，具體表現(xiàn)在：

第一，費(fèi)用支出結(jié)構(gòu)不合理，用于支持再就業(yè)資金的比例較低。雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出包含職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼，但由于《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼比例缺乏明確的規(guī)定，而各地為了應(yīng)付可能出現(xiàn)的高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，盲目追求失業(yè)保險(xiǎn)基金的積累，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的比例較低。以天津?yàn)槔?006年，該市共征繳失業(yè)保險(xiǎn)基金10．68億元，而用于支付再就業(yè)方面的資金卻只有0．7億元，僅占基金總額的6．5%。[6］（p122－126）

第二，培訓(xùn)效果不理想。調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，失業(yè)者在失業(yè)期間是否接受過培訓(xùn)對(duì)失業(yè)者的再就業(yè)水平?jīng)]有顯著的影響，主要原因在于失業(yè)期間的短期培訓(xùn)不夠?qū)I(yè)，大多是由非正規(guī)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的，能夠得到就業(yè)單位和政府承認(rèn)、并頒布有效證書的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并不多，所以，失業(yè)期間的培訓(xùn)對(duì)失業(yè)者重新就業(yè)沒有發(fā)揮預(yù)期的作用。[7］（p123－136）

第三，待遇支付模式不合理。不難想象，失業(yè)者再就業(yè)的概率與失業(yè)保險(xiǎn)金的支付方式存在密切的關(guān)系。從理論上講，失業(yè)保險(xiǎn)金共有四種支付方式：一次性支付、固定支付、遞減支付和引入獎(jiǎng)勵(lì)的遞減支付模式。在我國，失業(yè)保險(xiǎn)金的支付模式分為一次性支付模式和固定支付模式兩種，即對(duì)失業(yè)的農(nóng)民合同制工人適用一次性支付模式，而對(duì)于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工則適用固定支付的模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，無論是從促進(jìn)就業(yè)還是從失業(yè)者的福利來看，遞減支付的模式要優(yōu)于固定支付的模式，而引入獎(jiǎng)勵(lì)的遞減支付模式要優(yōu)于遞減支付模式。[8］（p26－30）總而言之，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)金支付模式不利于失業(yè)者積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。

第四，待遇支付期限過長，延長了失業(yè)者的失業(yè)期限。已有的理論研究和經(jīng)驗(yàn)表明，過高的失業(yè)保險(xiǎn)水平和過長的待遇支付期限是造成西方國家存在眾多長期失業(yè)者的主要原因之一。因?yàn)檩^長的待遇支付期限，使失業(yè)者有更多的時(shí)間去尋找或等待更好的工作，從而使失業(yè)者提高了保留工資水平，降低了工作搜尋強(qiáng)度。因此，過長的待遇支付期限會(huì)延長失業(yè)者的失業(yè)期限，不利于失業(yè)者積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。實(shí)踐證明，失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付的期限越長，失業(yè)者的失業(yè)期限就越長。[9］（p113－117）我國的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》根據(jù)用人單位和本人累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間的長短，將失業(yè)保險(xiǎn)金的支付期限劃分為12個(gè)月、18個(gè)月和24個(gè)月三個(gè)不同的等級(jí)。雖然我國沒有對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金實(shí)行無期限的給付，但與多數(shù)國家失業(yè)保險(xiǎn)金的支付期限相比較，最長24個(gè)月的支付期限使我國成為世界上失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限較最長的國家之一。

（三）預(yù)防失業(yè)的功能缺失

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，用人單位所面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大，個(gè)別企業(yè)、個(gè)別行業(yè)、個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)高失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)也在加大，失業(yè)保險(xiǎn)作為應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的制度措施，不僅要保障已失業(yè)人員的基本生活，更要從源頭上幫助和支持企業(yè)穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，以達(dá)到控制失業(yè)、減少失業(yè)的目的。為此，必須發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的功能。然而，由于思想認(rèn)識(shí)的局限和制度設(shè)計(jì)的疏漏，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度缺乏預(yù)防失業(yè)的功能。

首先，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本宗旨在于保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)其再就業(yè)，沒有提及失業(yè)保險(xiǎn)理應(yīng)具有的預(yù)防失業(yè)的功能。

其次，規(guī)定所有企業(yè)按照統(tǒng)一的基數(shù)和比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，未能體現(xiàn)不同行業(yè)、不同企業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的差別。從實(shí)際效果來看，統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了兩種不合理的結(jié)果，其一是一些規(guī)模小、效益差的企業(yè)以及一些勞動(dòng)密集型的企業(yè)隨意裁員；其二是一些規(guī)模大、效益好的用人單位由于短期內(nèi)不存在失業(yè)問題，千方百計(jì)拒繳或者欠繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，給失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集帶來了極大的阻力。

再次，一些用人單位為減少失業(yè)而對(duì)職工所進(jìn)行的技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)不能得到失業(yè)保險(xiǎn)基金的支持。在實(shí)踐中，一些用人單位長期參保繳費(fèi)，但沒有或者很少裁員，客觀上為節(jié)約失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出作出了很大的貢獻(xiàn)，但他們?yōu)闇p少失業(yè)而對(duì)職工所進(jìn)行的技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)卻不能獲得失業(yè)保險(xiǎn)基金相應(yīng)的補(bǔ)貼，既挫傷了這些單位繼續(xù)參保的積極性，也容易誘發(fā)這些企業(yè)將來出現(xiàn)裁員行為。

三、完善我國失業(yè)保險(xiǎn)功能的若干對(duì)策建議

不可否認(rèn)，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展，為保障下崗失業(yè)人員的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)就業(yè)的市場化發(fā)揮了重要的作用。但是，和其他任何制度一樣，失業(yè)保險(xiǎn)制度也要根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善，以保持其生命力。當(dāng)前，國民經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，迫切要求逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、就業(yè)的總量性和結(jié)構(gòu)性矛盾的長期存在，則要求進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度在促進(jìn)就業(yè)中的作用；而全球經(jīng)濟(jì)的一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)更需要發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)和減少失業(yè)的作用，以保持就業(yè)的穩(wěn)定。為了與建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系相適應(yīng)，有效發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金的作用，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的充分就業(yè)，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)該集保障失業(yè)人員的基本生活、促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能于一體，并在保障失業(yè)人員基本生活的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能，開發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的功能。為實(shí)現(xiàn)上述目的，必須在以下幾個(gè)方面對(duì)我國現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面系統(tǒng)的改革和完善。

（一）逐步增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)者基本生活的功能

首先，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的要求，適應(yīng)就業(yè)方式多樣化的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急就是要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，使以工資收入為主要生活來源的勞動(dòng)者失業(yè)以后的基本生活得到保障。

第一，將失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大到城鄉(xiāng)所有企業(yè)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工的參保問題。

第二，統(tǒng)一規(guī)定社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的個(gè)體工商戶及其雇工必須參加失業(yè)保險(xiǎn)，以解決參保政策的不統(tǒng)一問題。同時(shí)，為鼓勵(lì)個(gè)體工商戶及其雇工參加失業(yè)保險(xiǎn)，建議合理降低繳費(fèi)比例，即雇主繳納工資總額的1%，雇工繳納工資總額的1%，雇主少繳納的部分，由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼。

第三，制定鼓勵(lì)靈活就業(yè)人員參保的相關(guān)政策，將靈活就業(yè)人員納入覆蓋范圍。針對(duì)其就業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)、穩(wěn)定性差的特點(diǎn)，建議對(duì)靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿參加、適當(dāng)降低繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例的辦法，鼓勵(lì)他們參加失業(yè)保險(xiǎn)。具體而言，凡自愿參保的人員，本人繳納部分，按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)的1%執(zhí)行，用人單位應(yīng)該繳納的部分，由政府財(cái)政予以補(bǔ)貼，本人失業(yè)后可按規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，以保障其失業(yè)后的基本生活。

第四，針對(duì)農(nóng)民工參保難的問題，應(yīng)該允許農(nóng)民工自愿選擇不同的參保方式，其一是和城鎮(zhèn)職工按照同樣的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參加失業(yè)保險(xiǎn)，繳納個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，并在失業(yè)以后與城鎮(zhèn)職工享受同樣的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。其二是依照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，由用人單位繳費(fèi)，本人不繳費(fèi)，繳費(fèi)滿一年后終止或者解除勞動(dòng)合同的，領(lǐng)取一次性生活補(bǔ)助。

其次，不斷提高待遇水平。隨著我國失業(yè)保險(xiǎn)基金積累規(guī)模的不斷擴(kuò)大和人民生活水平的不斷提高，不斷提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平不僅是必要的，也是可行的。當(dāng)前，關(guān)于如何提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，有兩種可供選擇的方案，其一是以失業(yè)者失業(yè)前的繳費(fèi)工資為依據(jù)，按失業(yè)前平均繳費(fèi)工資的45—50%確定失業(yè)保險(xiǎn)金；其二是在維持現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不變的基礎(chǔ)上，不斷提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平。兩相比較，前一種方案不僅能夠在總體上提高所有失業(yè)人員的待遇水平，還能夠更好地體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，解決參保人的個(gè)人繳費(fèi)水平和待遇水平相脫節(jié)的問題，激勵(lì)勞動(dòng)者特別是高收入的勞動(dòng)者參保繳費(fèi)的積極性，同時(shí)也符合國際上通行的做法，因而更具有合理性。[10］（p6－12）此外，在提高待遇水平的基礎(chǔ)上，對(duì)接近退休年齡的失業(yè)者以及家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重的失業(yè)者給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>

（二）完善失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)功能

基于就業(yè)優(yōu)先的考慮，我國的失業(yè)保險(xiǎn)不能只充當(dāng)事后消極救助的角色，而應(yīng)當(dāng)突出就業(yè)導(dǎo)向的功能，實(shí)現(xiàn)從“生活保障型”向“就業(yè)促進(jìn)型”的轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度：

首先，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)。即在保障失業(yè)者基本生活的基礎(chǔ)上，逐步加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)的力度：第一，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)培訓(xùn)的支出，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性，以提高培訓(xùn)就業(yè)率；第二，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)介紹的支出，建立完備的職業(yè)介紹信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)崗位需求與勞動(dòng)力供給的有效對(duì)接，以減少摩擦性失業(yè)；第三，對(duì)失業(yè)者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的提供小額貸款、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼或者創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼；第四，對(duì)用人單位錄用失業(yè)者給予一定的崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。建議各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)當(dāng)年征繳的失業(yè)保險(xiǎn)基金，在保障失業(yè)保險(xiǎn)待遇按時(shí)足額發(fā)放和預(yù)留必要的備付金的基礎(chǔ)上，剩余部分全部用于支持失業(yè)人員的再就業(yè)。

其次，改進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)金的支付模式。不可否認(rèn)，失業(yè)者當(dāng)期就業(yè)的概率與下一期保險(xiǎn)金的數(shù)額呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即如果下一期的保險(xiǎn)金支付數(shù)額增加，失業(yè)者搜尋工作的強(qiáng)度就會(huì)下降，保留工資水平就會(huì)上升，當(dāng)期就業(yè)的概率就會(huì)出現(xiàn)下降的趨勢；而如果下期保險(xiǎn)金的數(shù)額減少，則失業(yè)者搜尋工作的強(qiáng)度就會(huì)上升，其保留工資水平則相應(yīng)下降，當(dāng)期再就業(yè)的概率就會(huì)上升。由于失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無法確認(rèn)失業(yè)者的搜尋強(qiáng)度和保留工資水平，因此只能通過設(shè)計(jì)合理的保險(xiǎn)金的支付模式來促使失業(yè)者努力尋找工作機(jī)會(huì)。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，遞減支付模式與一次性支付模式、固定支付模式相比，能夠更好地起到促進(jìn)就業(yè)的作用。[11］（p28－33）而如果在遞減支付的模式中引入再就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)制度，規(guī)定失業(yè)者在失業(yè)后的一定的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)可以獲得不超過最低工資標(biāo)準(zhǔn)一定數(shù)額的獎(jiǎng)金，且再就業(yè)的時(shí)間越早，其獲得的獎(jiǎng)金越高，則可以進(jìn)一步激勵(lì)失業(yè)人員的再就業(yè)。這是因?yàn)?，失業(yè)者在規(guī)定的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的，不僅能夠獲得再就業(yè)的工資報(bào)酬，還可以獲得額外的獎(jiǎng)勵(lì)。顯然，這樣一種失業(yè)保險(xiǎn)金的支付方式，既能夠增加失業(yè)者的福利，也有助于減少失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出，可謂一舉多得，理應(yīng)成為我國失業(yè)保險(xiǎn)金首選的支付模式 。

最后，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金的支付期限。從國外的情況來看，為了防止失業(yè)人員生活水平的過度下降，避免失業(yè)人員對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的過分依賴，多數(shù)國家的失業(yè)保險(xiǎn)制度所確定的待遇標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，一般都達(dá)到失業(yè)前工資收入的50－60%，而待遇的期限則相對(duì)較短，一般不超過一年的時(shí)間。為了鼓勵(lì)失業(yè)人員積極尋找工作機(jī)會(huì)，盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，有必要對(duì)我國的失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付期限進(jìn)行適度的調(diào)整。具體而言，失業(yè)保險(xiǎn)金的支付期限根據(jù)本人累計(jì)繳費(fèi)的時(shí)間確定，累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿一年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的時(shí)間為1個(gè)月，以后累積繳費(fèi)年限每增加1年，失業(yè)保險(xiǎn)金的支付期限增加1個(gè)月，但最長不超過18個(gè)月。這樣規(guī)定，既可以激勵(lì)參保人連續(xù)繳費(fèi)，又便于促使失業(yè)者盡快就業(yè)，同時(shí)也有助于減少失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出。

（三）充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的功能

發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的功能，控制失業(yè)、減少失業(yè)，不僅可以減少失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出，還可以為企業(yè)的發(fā)展提供更好的人力資源保障，同時(shí)也可以避免勞動(dòng)者的后顧之憂，更好地激發(fā)勞動(dòng)者參與企業(yè)發(fā)展的熱情，可謂一舉多贏。為了充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的功能，有必要建立以下幾個(gè)方面的法律措施：

第一，根據(jù)行業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度和企業(yè)解雇規(guī)模的不同，實(shí)行差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率。首先，不同行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度是不同的，按照失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度與繳費(fèi)負(fù)擔(dān)相一致的原則，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)根據(jù)各個(gè)行業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度的不同，將國民經(jīng)濟(jì)所有的行業(yè)劃分失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較小的行業(yè)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中等的行業(yè)和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)，并分別實(shí)行不同的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，每一個(gè)企業(yè)應(yīng)該按照其所屬行業(yè)的不同適用不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)其裁員規(guī)模的不同進(jìn)行上下浮動(dòng)，當(dāng)企業(yè)裁員規(guī)模超過統(tǒng)籌地區(qū)該行業(yè)企業(yè)平均裁員規(guī)模的，可以適當(dāng)提高其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；反之，則應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，對(duì)用人單位所進(jìn)行的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和技能培訓(xùn)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)是指企業(yè)在改制過程中為轉(zhuǎn)移安置富余人員，結(jié)合新的工作崗位，所進(jìn)行的有針對(duì)性的培訓(xùn)；而技能培訓(xùn)是指用人單位為提高在職職工的職業(yè)技能以取得國家職業(yè)資格證書所進(jìn)行的培訓(xùn)。用人單位所實(shí)施的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和技能培訓(xùn)既可以防止企業(yè)大規(guī)模裁減職工，又可以為企業(yè)的長期發(fā)展提供更好的人力資源保障。失業(yè)保險(xiǎn)基金理應(yīng)給予必要的支持。

第三，對(duì)參保繳費(fèi)達(dá)到一定年限的企業(yè)，在其生產(chǎn)經(jīng)營不景氣時(shí)，通過降低工資、縮短工時(shí)等手段實(shí)行崗位共享而不裁員的，在一定期限內(nèi)給予一定比例的工資補(bǔ)貼。

第四，建立失業(yè)保險(xiǎn)的應(yīng)急機(jī)制，在出現(xiàn)全國或者區(qū)域性重大事件，從而有可能導(dǎo)致特定的行業(yè)或特定的地區(qū)出現(xiàn)高失業(yè)率時(shí)，可以由國務(wù)院授權(quán)相關(guān)部門或者地方政府決定采取緩繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)或者降低失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法，以防止企業(yè)大規(guī)模裁員所引起的社會(huì)問題。

[1］勞動(dòng)保障部國外失業(yè)保險(xiǎn)課題組．從創(chuàng)建到完善—世界失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展[J］．中國勞動(dòng)保障，2007，（11）．

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（責(zé)任編輯：張雅光）

Abstract：The general developmental tendency of unemployment insurance system in the world is protection of life，employment promotion and prevention unemployment．Drawbacks such as the inadequate of the function of protection of life，weak in the function of employment promotion，the deficiency of the function of prevent unemployment exists in Unemployment insurance system in our country．In order to full employment of society，the unemployment insurance system in our country should enhance the function of protection of the unemployed，consummation reemployment and given full play to prevent unemployment gradually．

Key words：unemployment insurance；protection of life；employment promotion；prevent unemployment

Discussion on the Drawbacks and Perfection of the Function of Unemployment Insurance in China

Yang Hui，Zhang Rongrong

D632．1文獻(xiàn)標(biāo)示碼：A

1007－8207（2011）02－0040－05

2010－09－28

楊輝 （1964—），男，安徽肥東人，北京大學(xué)法學(xué)碩士，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楦偁幏ê蜕鐣?huì)保障法；張蓉蓉 （1986—），女，安徽合肥人，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生。