論保障和提升人大代表主體地位

□ 趙明波

黨的十七屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展社會(huì)主義民主政治?！鄙鐣?huì)主義民主政治建設(shè)的核心和最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民代表大會(huì)的主體。人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為人大代表集體行使國家權(quán)力。人大民主（人大制度）本質(zhì)上是代議制民主，從某種意義上講就是讓全體人大代表在人大當(dāng)家作主。各級(jí)人大代表由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使管理國家事務(wù)的權(quán)利。因此，代表主體地位的實(shí)現(xiàn)程度是衡量人大民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。沒有代表主體地位的實(shí)現(xiàn)和主體作用的發(fā)揮，人大民主就缺乏基礎(chǔ)條件。如何通過保障和提升代表主體地位，發(fā)揮代表主體作用來發(fā)展人大民主？本文有以下幾點(diǎn)思考。

一、保障和提升代表主體地位是發(fā)展人大民主的現(xiàn)實(shí)要求

人民代表大會(huì)制度經(jīng)過50多年的實(shí)踐，得到了不斷完善和發(fā)展，同時(shí)也顯示出其不可替代的優(yōu)越性。改革開放以來我國政治發(fā)展的趨勢表明，人大制度在中國政治體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。如果沒有社會(huì)主義民主的進(jìn)步相伴隨、相適應(yīng)、相匹配，那么很難設(shè)想我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能夠取得今天這樣的巨大成就。對(duì)此，國內(nèi)外輿論形象地說：“中國經(jīng)濟(jì)奇跡的密碼在政治領(lǐng)域”，“政治制度在中國的發(fā)展中，起到了如果不是決定性的起碼也是最重要的作用?！碑?dāng)然，與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢相比，與保障人民民主權(quán)利、維護(hù)社會(huì)公平正義的新要求相比，與人民政治參與積極性不斷提高的新情況相比，與地方基層人大充分發(fā)揮職能的新期望相比，人大民主發(fā)展還存在一些不適應(yīng)的地方，必須引起高度重視，逐步改進(jìn)完善。

一是解決人大民主發(fā)展中有關(guān)問題的現(xiàn)實(shí)要求。當(dāng)前，人大民主發(fā)展存在的問題有體制機(jī)制方面的，也有思想觀念和環(huán)境氛圍方面的。如：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，與國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人大的關(guān)系須按照依法治國、法大于黨、法大于權(quán)和法律至上的原則逐步加以理順；一些涉及人大權(quán)力的法律法規(guī)要么太原則、太籠統(tǒng)，要么對(duì)地方基層人大探索實(shí)踐創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)肯定、吸納和推廣滯后，人大內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制在具體化、程序化、細(xì)節(jié)化方面存在缺陷，缺少有真正監(jiān)督和制約作用的具體抓手；有的地方片面強(qiáng)調(diào)人大支持，發(fā)揮人大的監(jiān)督促進(jìn)作用不夠，“一府兩院”習(xí)慣于貫徹執(zhí)行黨委和上級(jí)的文件規(guī)定，不習(xí)慣自覺接受和積極落實(shí)人大源自于法理性的監(jiān)督意見；有的地方把人民代表大會(huì)會(huì)議混同于一般性的工作會(huì)、座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)開短會(huì)，會(huì)期一再壓縮，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，人代會(huì)的議程不規(guī)范、審議走過場等形式化問題仍比較突出；有的地方在選舉方面為了確保實(shí)現(xiàn)黨委意圖和追求所謂“高票當(dāng)選”，在選舉辦法中甚至出現(xiàn)同意即不劃任何符號(hào)之類的“確認(rèn)式”逆向操作條款，刻意弱化差額提名的候選人，施壓勸退代表聯(lián)合提名的候選人參選；有的地方代表結(jié)構(gòu)很不合理，官員代表與基層一線代表比例嚴(yán)重失衡，有的地方官員代表比例甚至超過五成，人代會(huì)儼然是黨政官員代表大會(huì)、業(yè)務(wù)工作會(huì)，由于大量代表兼有監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙重身份，使得人大的監(jiān)督工作處于十分尷尬的境地，普通身份的代表發(fā)言機(jī)會(huì)相對(duì)少，且不敢講真話、講心里話；有的地方“一府兩院”及其部門辦理代表提出的議案和建議存在重文件答復(fù)、輕工作落實(shí)現(xiàn)象。造成上述問題的根本原因，就是沒有尊重和保障代表主體地位，以官本位取代人大代表本位，或多或少地致使代表權(quán)利處于虛置狀態(tài)，遲滯了基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。要解決這些矛盾和問題，必須真正把人大代表作為人民代表大會(huì)的組織細(xì)胞精心呵護(hù)，把發(fā)展人大民主與尊重、保障和提升代表主體地位作為辯證統(tǒng)一，以及不可分割的兩個(gè)方面統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

二是發(fā)揮人大履職功效的現(xiàn)實(shí)要求。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是黨的執(zhí)政地位的合法基礎(chǔ)。復(fù)旦大學(xué)教授浦興祖把我國民主政治歸納為人大民主、黨內(nèi)民主和社會(huì)民主，認(rèn)為在這三大民主中，唯有人大民主才是行使國家權(quán)力的，是典型的有關(guān)國家權(quán)力的民主。由于人大是我國唯一經(jīng)過直接和間接選舉獲得人民權(quán)力委托的民意機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)，因而人大在反映民意、整合民意方面發(fā)揮著獨(dú)特的功能。同時(shí)，事關(guān)一定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等重大問題，唯有經(jīng)人大行使立法權(quán)、決定權(quán)，才可作出具有國家意志性質(zhì)的決策。黨與人大雖然不是同一組織系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，但是絕對(duì)不能把人大放在執(zhí)政黨的對(duì)立面來認(rèn)識(shí)和看待，黨組織通過適當(dāng)途徑（如人大中的黨組）輸入人大的（關(guān)于決策或干部人選等）主張，交由人大審議并表決經(jīng)多數(shù)贊同通過后就成為法律或人大的決議，這是我們黨依法執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)國家的必備途徑和體制保障。當(dāng)前，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。面對(duì)這種態(tài)勢，我們黨在推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中肩負(fù)任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性、繁重性世所罕見。要提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，必須充分發(fā)揮全國近300萬各級(jí)人大代表的作用，緊緊依靠來自各個(gè)民族、各個(gè)階層、各條戰(zhàn)線人大代表的集體智慧，團(tuán)結(jié)、凝聚方方面面的力量，把黨的主張以法定程序上升為國家意志，并成為廣大人民群眾的自覺行動(dòng)共同遵循。要形成這種科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的局面，就必須尊重、保障和提升人大代表的主體地位。人大行使職權(quán)是堅(jiān)持民主集中制原則，集體研究、討論和決定問題。作為人民利益的代表者，人大在監(jiān)督“一府兩院”方面具有天然的職責(zé)和義務(wù)，是代表國家和人民行使具有法律效力的監(jiān)督。人民希望看到人大順勢而為和強(qiáng)勢作為，因?yàn)檫@完全符合國情民意，是人民權(quán)力的象征，所以人大必須依法依規(guī)綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段，大力促進(jìn)依法行政和公正司法，維護(hù)改革發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定大局。

三是適應(yīng)人大代表隊(duì)伍變化的現(xiàn)實(shí)要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開放的逐步深入，各級(jí)人大代表隊(duì)伍較以前發(fā)生了顯著變化。主要表現(xiàn)在：

1.代表文化程度大幅度提高。如：在2008年選舉出的2987名十一屆全國人大代表中，具有大專以上學(xué)歷的占92%以上，其中一半以上具有研究生學(xué)歷。北京市現(xiàn)任的十三屆人大代表中，大專以上學(xué)歷的代表752人，占97.54%，比上屆提高2個(gè)百分點(diǎn)，其中研究生學(xué)歷的占45.91%；具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的比例達(dá)61.09%。即使在筆者所處發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)陜西省安康市，354名市二屆人大代表中，具有大專以上學(xué)歷的259人，占73%；初中文化程度的僅有29人，占8%。

2.代表結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。有這樣一組數(shù)據(jù)：1975年的四屆全國人大代表共2885人，工人、農(nóng)民、解放軍代表（以下簡稱“工農(nóng)兵”代表）占總數(shù)的67.95%；1978年的五屆全國人大代表共3497人，“工農(nóng)兵”代表占總數(shù)的61.68%；1983年的六屆全國人大代表共2978人，“工農(nóng)兵”代表占總數(shù)的35.57%；1988年的七屆全國人大代表共2970人，“工農(nóng)兵”代表占總數(shù)的32%；1993年的八屆全國人大代表共2978人，“工農(nóng)兵”代表占總數(shù)的29.6%；1998年的九屆全國人大代表共2979人，“工農(nóng)兵”代表占總數(shù)的27.8%；2003年的十屆全國人大代表共2985人，“工農(nóng)兵”代表占總數(shù)的27.4%。可見從1975年的四屆全國人大開始，“工農(nóng)兵”代表的比重呈逐屆下降態(tài)勢，尤其是生產(chǎn)一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少，比如十屆全國人大代表中的工人、農(nóng)民代表比例降到了19%，這種狀況引起了黨中央、全國人大常委會(huì)和有關(guān)方面的高度重視，并已經(jīng)有所改善。2008年的十一屆全國人大代表共2987人，其中：一線工人代表比上屆增加了一倍以上，基層農(nóng)民代表比上屆增加了70%以上。我國近年來農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，從農(nóng)民工這個(gè)特殊群體選出的全國人大和地方人大代表，盡管屈指可數(shù)，但無疑是中國特色社會(huì)主義民主政治不斷發(fā)展的具體而生動(dòng)的寫照。

3.代表價(jià)值觀念發(fā)生深刻變化。在加快推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，知識(shí)環(huán)境日新月異，各種信息飛速傳播，人民思想空前活躍，代表的價(jià)值觀念也發(fā)生了深刻變化，主體意識(shí)日益增強(qiáng)，開始注重個(gè)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。如：部分非公有制企業(yè)法人代表積極爭取人大代表提名和連任；個(gè)別公民毛遂自薦，爭取被提名和當(dāng)選為代表；有的人大代表把聯(lián)系選民、協(xié)助選民反映利益訴求的工作常態(tài)化。代表隊(duì)伍的顯著變化表明，當(dāng)前廣大代表不僅具備參與人大民主議政監(jiān)督的基本素質(zhì)，而且具有參與人大民主議政監(jiān)督的強(qiáng)烈意愿。這些都要求通過尊重、保障和提升代表主體地位來發(fā)展人大民主。

二、正確處理代表與選民、人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系

如何處理好人大代表與選民、人大及其常委會(huì)之間的關(guān)系，是發(fā)展人大民主需要著力解決的關(guān)鍵問題。

首先，保障人大代表權(quán)利。提升代表的主體地位，前提是依法保障代表權(quán)利，服務(wù)代表履職，絕不能“管”代表。要從民主政治建設(shè)的高度，牢固樹立尊重代表就是尊重人民，就是尊重民主權(quán)利的意識(shí)。新修訂的代表法規(guī)定代表享有下列七項(xiàng)權(quán)利：出席本級(jí)人大會(huì)議，參加審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，發(fā)表意見；依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢案、罷免案等；提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見；參加本級(jí)人大的各項(xiàng)選舉；參加本級(jí)人大的各項(xiàng)表決；享有依法執(zhí)行代表職務(wù)的各項(xiàng)保障；法律規(guī)定的其他權(quán)利。如果離開上述各項(xiàng)民主權(quán)利的充分行使，代表的主體地位只能是空中樓閣，人大民主也就無從談起。代表權(quán)利實(shí)質(zhì)上是代表參與和影響人大事務(wù)的資格，代表行使職權(quán)主要是為了協(xié)助憲法和法律的實(shí)施，聽取和反映原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾的意見及要求，為人民服務(wù)。同時(shí)，代表權(quán)利作為一種自由，與其他自由一樣也是有限度、受約束的，這種限度與約束集中體現(xiàn)在新修改代表法第五章“對(duì)代表的監(jiān)督”的規(guī)定。代表權(quán)利是由憲法、代表法明確規(guī)定并受其保護(hù)的，任何組織都無權(quán)剝奪這些權(quán)利。但是，代表權(quán)利作為一種個(gè)體權(quán)利，相對(duì)于人大權(quán)力這種組織權(quán)力而言處于劣勢。代表權(quán)利所表明的代表“可以做什么”要想在實(shí)踐中真正成為“能夠做什么”，需要人大權(quán)力的自我約束和有力保障。要通過進(jìn)一步落實(shí)代表的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)來保障和提升代表的主體地位，關(guān)鍵是要促使人大常委會(huì)機(jī)關(guān)成為保障代表權(quán)利的支柱，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供良好服務(wù)，確保代表主體作用的有效發(fā)揮。

其次，監(jiān)督人大及其常委會(huì)權(quán)力。在依法治國的新的歷史時(shí)期，怎樣認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約，是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。人大的法律地位是十分明確的，人大由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。從一定意義上講，人大是代議機(jī)關(guān)，理應(yīng)由人民對(duì)其監(jiān)督和制約。人大權(quán)力在本質(zhì)上說是人民群眾為了處理國家公共事務(wù)，而將本屬于自己的國家權(quán)力托付給代表形成了人大公權(quán)力，也就是說它是因人民的授予和委托而產(chǎn)生的。因此，代表權(quán)利相對(duì)于人大權(quán)力具有優(yōu)先性，人大權(quán)力必須接受權(quán)力授予者的監(jiān)督。實(shí)踐證明，以權(quán)利制約權(quán)力，已成為保障現(xiàn)代民主政治的一塊盾牌。人大及其常委會(huì)之間的基本關(guān)系不是常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人大開展工作，而是人大選舉產(chǎn)生并監(jiān)督常委會(huì)。人大主席團(tuán)、人大常委會(huì)、主任會(huì)議及人大機(jī)關(guān)，要真正把人大代表置于主角、主體和主要位置上。權(quán)力總是具有擴(kuò)張性的特點(diǎn)，人大權(quán)力也不例外，人大權(quán)力擴(kuò)張的結(jié)果可能帶來對(duì)人民和代表民主權(quán)利的侵害。如：近幾年一些地方人大常委會(huì)在處理代表提出的議案、質(zhì)詢案和罷免案，以及許可逮捕觸犯刑律的人大代表、批準(zhǔn)政府以財(cái)政擔(dān)保大量舉債等事項(xiàng)上，其程序性、合法性等方面都不同程度地存在瑕疵，引起了一些法律專家、學(xué)者的關(guān)注和質(zhì)疑。代表們所享有的各項(xiàng)權(quán)利都來自于人民，當(dāng)然也就必須代表著全體人民的利益來行使。對(duì)目前部分代表不聯(lián)系或很少聯(lián)系選民，履職不充分、不作為的現(xiàn)象，除了采用柔性勸辭和剛性的罷免手段外，應(yīng)通過建立健全代表履職檔案，以及定期向選區(qū)選民公開代表履職情況的統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)據(jù)等動(dòng)態(tài)管理制度，加大對(duì)代表的約束力和來自人民的壓力，最大限度地調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性，特別是在基層，選民的監(jiān)督功能直接傳導(dǎo)給其選出的人大代表，必然要求人大代表充分代表選民意愿履行監(jiān)督職責(zé)。因此，要把人大的監(jiān)督置于人大代表和全社會(huì)的監(jiān)督之下，通過選民監(jiān)督代表、代表監(jiān)督人大、輿論監(jiān)督、上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的法律監(jiān)督等途徑，促使代表的主體地位得到保障和提升，推進(jìn)人大民主發(fā)展，形成“人民監(jiān)督人大、人大監(jiān)督政府、政府服務(wù)人民”的良性循環(huán)。一個(gè)受到合理監(jiān)督制約的人大權(quán)力，更值得人民信賴。

三、保障和提升代表主體地位的基本思路及有效路徑

在堅(jiān)持民主集中制的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重從提高代表的主體意識(shí)、完善人大權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和充分有效發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用等方面，尊重、保障和提升代表主體地位，推動(dòng)人大民主健康有序發(fā)展。

（一）提高代表的主體意識(shí)。代表的主體意識(shí)，就是人大代表對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作積極參與的意識(shí)，對(duì)本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的重大事項(xiàng)敢于表明主張的意識(shí)，對(duì)人民利益和意志具有強(qiáng)烈代表的意識(shí)。因此，提高代表主體意識(shí)是代表行使民主權(quán)利、發(fā)揮主體作用的重要心理基礎(chǔ)。代表的主體意識(shí)并非代表所固有的，而是代表不斷接受教育培訓(xùn)、通過參與人大活動(dòng)逐步鍛煉積累形成的。受多種因素影響，當(dāng)前一些代表忽視了人大代表的政治靈魂——主體地位，把代表這項(xiàng)國家職務(wù)僅僅視為一種榮譽(yù)和政治頭銜，沒有充分認(rèn)識(shí)代表的神圣責(zé)任和歷史使命，履職意識(shí)薄弱，缺乏履職熱情，履職不夠積極主動(dòng)；有的代表對(duì)履職方式把握不夠準(zhǔn)確，沒有嚴(yán)格依照法律的規(guī)定履職，從而影響了代表作用的發(fā)揮。應(yīng)把提高代表的主體意識(shí)作為人大民主發(fā)展的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)來抓。一方面，加強(qiáng)代表主體意識(shí)的相關(guān)理論研究和教育培訓(xùn)，尤其要加強(qiáng)民主集中制教育，強(qiáng)化代表的民主政治主體意識(shí)，盡可能使每一位代表都明確自己的職責(zé)，增強(qiáng)代表作為一個(gè)“監(jiān)督者、民意代言人”的角色意識(shí)，引導(dǎo)代表牢固樹立人民至上、議政為民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念，正確有效行使權(quán)利，在人大形成代表是人大工作的主體的基本共識(shí)；另一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化代表與選民之間的委托責(zé)任關(guān)系，構(gòu)建有效的代表與選民間的聯(lián)系溝通渠道，搭建代表發(fā)揮主體作用的平臺(tái)，積極創(chuàng)造代表參與管理國家事務(wù)的條件，在工作實(shí)踐中培養(yǎng)和增強(qiáng)代表的主體意識(shí)。

（二）完善人大權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。充分發(fā)揮代表的主體作用，是人大工作的永恒主題。目前應(yīng)重點(diǎn)通過完善人大權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保代表的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

1.以完善政情公開機(jī)制保障代表的知情權(quán)。發(fā)揮代表主體作用的基本前提之一就是享有充分的知情權(quán)。要改變“代表代表、會(huì)完就了”的狀況，切實(shí)研究解決代表閉會(huì)期間信息不靈、知情知政難的問題。按照監(jiān)督法的規(guī)定，科學(xué)規(guī)范應(yīng)公開的具體內(nèi)容、形式和程序，人大常委會(huì)、“一府兩院”要堅(jiān)持和完善工作動(dòng)態(tài)及重大情況通報(bào)制度，建立人大新聞發(fā)言人制度，辦好人大報(bào)紙雜志和人大網(wǎng)站等，為代表及時(shí)提供時(shí)政信息服務(wù)。

2.以完善代表參與人大工作機(jī)制保障代表的參與權(quán)。在我國代議制的間接民主制度下，人民群眾參與民主政治是以人大代表為途徑的。不參與人大工作，代表就容易變成人大工作的旁觀者。只有讓人大代表最大限度地參與到人大工作中來，代表主體作用才能真正得到發(fā)揮。應(yīng)擴(kuò)大代表對(duì)列席人大常委會(huì)會(huì)議等人大各項(xiàng)活動(dòng)的參與，認(rèn)真總結(jié)推廣近幾年一些地方積極創(chuàng)建“人大代表之家”的成功經(jīng)驗(yàn)，為代表聯(lián)系人民群眾成為常態(tài)構(gòu)筑必要的平臺(tái)，拓展代表參與人大工作的廣度和深度，使代表從一般的參加代表活動(dòng)，過渡到圍繞本行政區(qū)域的中心工作、人大常委會(huì)的重點(diǎn)工作展開調(diào)查研究，在重大問題上提出真知灼見；從審議、議案的附議者，過渡到有獨(dú)立見解，依法提出議案、質(zhì)詢案和罷免案的領(lǐng)銜者。

3.以完善人大選舉機(jī)制保障代表的選舉權(quán)。早在延安時(shí)期，毛澤東就說過“民主政治選舉第一”。民主選舉是人民當(dāng)家作主的重要基礎(chǔ)，選舉權(quán)是保障代表主體地位和發(fā)展人大民主的核心所在。人大代表的選舉權(quán)，是憲法和法律賦予人大代表的一項(xiàng)最基本、最重要的權(quán)利，包括選舉本級(jí)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、決定任命國家機(jī)關(guān)組成人員、通過人大專門委員會(huì)組成人員、選舉大會(huì)主席團(tuán)和秘書長等，縣以上地方各級(jí)人大代表還有選舉上一級(jí)人大代表的權(quán)利。選舉是一種授權(quán)行為，能否行使好選舉權(quán)，是人大代表代表人民參與管理國家事務(wù)的重要體現(xiàn)。應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面健全完善機(jī)制，確保代表依法行使選舉權(quán)：無論采用舉手、鼓掌等公開表決方式，還是采用無記名投票、電子表決系統(tǒng)、設(shè)置秘密寫票處等秘密表決選舉方式，人大代表的選舉權(quán)都絕不允許外界干擾，保證代表按自己的意愿投票，保證選舉結(jié)果的真實(shí)；人大代表依法選舉所形成的結(jié)果，代表了人民的意愿，具有法律的強(qiáng)制力和國家意志的約束力，任何人、任何組織均不得以任何理由改變；人大代表在人代會(huì)上行使聯(lián)名提名權(quán)應(yīng)當(dāng)依法得到尊重；人大常委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間，決定本級(jí)行政機(jī)關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)別人選時(shí)，應(yīng)防止把“個(gè)別”擴(kuò)大化而侵犯代表的選舉權(quán)；人代會(huì)主席團(tuán)提出的大會(huì)選舉辦法草案，應(yīng)認(rèn)真對(duì)待處理代表提出的建議意見，在介紹代表聯(lián)名提出的候選人時(shí)，應(yīng)與人代會(huì)主席團(tuán)提出的人選一視同仁；人大代表提名、醞釀、討論候選人的時(shí)間應(yīng)得到充分保證；依法堅(jiān)持實(shí)行差額選舉，為代表提供擇優(yōu)選舉、選拔優(yōu)秀人才的機(jī)會(huì)和余地。同時(shí)，人大代表應(yīng)當(dāng)以對(duì)人民、對(duì)國家高度負(fù)責(zé)的精神，極為慎重地按法定程序行使選舉權(quán)。應(yīng)通過改革候選人推薦提名制度，適當(dāng)擴(kuò)大差額選舉比例，適度引入競爭機(jī)制，以及改進(jìn)和規(guī)范選舉程序及投票方式、改進(jìn)候選人介紹方式等，不斷完善人大選舉制度，確保選舉的公開公平公正，從而提高人大代表及帶動(dòng)民眾的政治參與熱情。

4.以完善人大監(jiān)督機(jī)制保障代表的監(jiān)督權(quán)。應(yīng)營造人大民主議政監(jiān)督環(huán)境，協(xié)調(diào)理順人大監(jiān)督渠道，鼓勵(lì)和保護(hù)代表實(shí)話實(shí)說，及時(shí)處理代表來信來訪等各種形式的監(jiān)督事項(xiàng)，不斷增強(qiáng)代表分析問題的能力、審議決策的能力、信息判斷的能力、調(diào)研監(jiān)督的能力。人大代表提出議案、建議是依法履行代表職務(wù)，保障公民有序政治參與的重要方式，辦理質(zhì)量的高低直接影響代表履職的積極性。要通過建立評(píng)選代表優(yōu)秀建議等爭先創(chuàng)優(yōu)的激勵(lì)機(jī)制，促使代表多提事關(guān)全局、人民群眾較為普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)性議案和建議。采取人大常委會(huì)主任會(huì)議成員和工作機(jī)構(gòu)重點(diǎn)跟蹤督辦、有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)辦等舉措，使代表提出的議案或建議、批評(píng)和意見真正落到實(shí)處，妥善解決人民最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實(shí)的利益問題，讓代表切身體會(huì)到自己的監(jiān)督權(quán)利得到應(yīng)有尊重。

（三）充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用。憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)是由人大代表組成的，主體是人大代表。發(fā)揮人大代表主體作用，最重要的載體是人民代表大會(huì)，可以說，人民代表大會(huì)是代表主體地位最基本的實(shí)現(xiàn)形式，也是人大民主最有效的制度保證。人民代表大會(huì)行使職權(quán)都在會(huì)議上，由此可見，出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加大會(huì)的各項(xiàng)審議和表決，對(duì)依法由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的有關(guān)人員進(jìn)行投票選舉，應(yīng)是人大代表發(fā)揮主體作用的基本內(nèi)容。人大代表結(jié)構(gòu)是否合理，不僅直接影響人大及其常委會(huì)作用的發(fā)揮，而且直接關(guān)系到人大行使國家權(quán)力的水平。在實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的人民權(quán)利的各項(xiàng)保障中，其中最具決定意義的就是必須確保工農(nóng)代表在各級(jí)人民代表大會(huì)的主體地位。應(yīng)通過改善人大代表結(jié)構(gòu)，適當(dāng)控制各級(jí)人大代表總量，減少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表人數(shù)，提高真正來自于基層產(chǎn)業(yè)工人、普通農(nóng)民、城市居民等社會(huì)階層一線代表的比例，這既是我們政權(quán)社會(huì)主義性質(zhì)的應(yīng)有之義，同時(shí)也能為國家權(quán)力機(jī)關(guān)帶來更多清新、樸素的民情民意之風(fēng)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的新形勢下，做好工人階級(jí)、農(nóng)民群眾，特別是億萬之眾的“打工族”群體的人大代表選舉，需要我們認(rèn)真研究和探索。人民代表大會(huì)作用的充分發(fā)揮要依靠人大代表的活動(dòng)，代表的主體作用一方面通過參加人民代表大會(huì)會(huì)議行使權(quán)利，另一方面要通過閉會(huì)期間開展多種形式履行職務(wù)的活動(dòng)來體現(xiàn)。要堅(jiān)持便于活動(dòng)、依法開展、務(wù)求實(shí)效、注重創(chuàng)新的原則，以代表小組為基本單位，不斷拓寬代表活動(dòng)渠道，探索代表活動(dòng)的新路子，使代表小組活動(dòng)更加豐富、更加活躍、更加有效。充分發(fā)揮代表主體作用，是增強(qiáng)人大工作生機(jī)與活力的不竭源泉，要認(rèn)真研究代表工作的規(guī)律，研究新情況，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新新機(jī)制，不斷豐富、創(chuàng)新代表活動(dòng)的形式和內(nèi)容，促使代表成為全天候代表并依法有效履職，圍繞中心，服務(wù)大局，突出重點(diǎn)，有針對(duì)性地開展視察、調(diào)查和執(zhí)法檢查等。人大及其常委會(huì)這座“民意加工廠”應(yīng)當(dāng)從提高成員素質(zhì)、健全議事程序等方面增強(qiáng)整合民意的能力，如：有必要建立“大會(huì)發(fā)言制度”，克服人代會(huì)按代表團(tuán)審議的局限，在此基礎(chǔ)上應(yīng)逐步建立“辯論制度”，讓不同聲音（包括少數(shù)代表的聲音）在充分碰撞與磨合中經(jīng)受鑒別，提高議事質(zhì)量和議事水平，然后再以無記名投票或按電子表決器的方式進(jìn)入“多數(shù)決”（表決）程序，讓代表真實(shí)地表達(dá)意愿，把人大代表的整體作用與個(gè)體作用有機(jī)結(jié)合起來，聚合代表主體力量，反映人民心聲，體現(xiàn)人民意志，維護(hù)人民利益，進(jìn)一步把人大民主堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好，不斷推進(jìn)政治文明建設(shè)。