資源枯竭型城市貧困與反貧困對策研究

□ 孫艷霜

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

資源枯竭型城市貧困與反貧困對策研究

□ 孫艷霜

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

中央制定 “十二五”規(guī)劃的重要指導思想之一就是堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點，解決資源枯竭型城市由于資源主導產(chǎn)業(yè)的衰退造成的貧困問題，是保障和改善民生問題的題中應(yīng)有之義。資源枯竭型城市存在較嚴重的集體性失業(yè)、群體性貧困等問題；資源型城市的貧困問題除了資源枯竭這一客觀因素外，與一系列的失衡不無關(guān)系；破解資源枯竭型城市貧困難題的主要對策，就是促進資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。關(guān) 鍵 詞：資源枯竭型城市；貧困；反貧困

資源枯竭型城市的產(chǎn)生是工業(yè)化發(fā)展中的伴生現(xiàn)象，資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型是個世界性的難題。而我國資源枯竭城市較嚴重的集體性失業(yè)、群體性貧困等問題，已經(jīng)成為解決民生問題的焦點，成為構(gòu)建和諧社會的巨大障礙。解決資源枯竭型城市貧困問題，需要社會利益共享機制發(fā)揮積極的功能性作用，更需要資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、貧困：資源枯竭型城市發(fā)展不能繞開的問題

資源型城市，是以礦產(chǎn)、森林等自然資源開采和初加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市。資源枯竭城市是指礦產(chǎn)資源開發(fā)進入衰退或枯竭過程的城市。資源的有限性和礦產(chǎn)資源的不可再生性，決定了資源型城市的生命周期性。隨著資源枯竭，資源產(chǎn)業(yè)萎縮，產(chǎn)業(yè)效益下降，在資源型城市逐漸產(chǎn)生和積累了諸多問題。貧困，成為這些問題的結(jié)點。

我國目前有資源型城市118個，占全國城市總數(shù)的18%，涉及總?cè)丝?.54億。其中，煤炭城市63座，占53%；森林城市21座，占17.8%；余下還有有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他類型城市5座。一般來說，資源儲量的多少決定這些城市的發(fā)展規(guī)模和潛力，也決定著城市居民的就業(yè)前景和生活狀況。經(jīng)過多年的開采，近年來，我國2／3的礦進入中老年期，1／4的資源型城市面臨資源枯竭，2008年3月以來，國務(wù)院公布了兩批共44個資源枯竭型城市名單。在這類城市里，隨著資源產(chǎn)業(yè)衰退，經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的矛盾開始集中顯現(xiàn)，有的十分尖銳。而在落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的大背景下，解決資源枯竭型城市的貧困問題愈發(fā)顯得刻不容緩。

資源型城市的貧困表現(xiàn)在：一是貧困人口相對集中、群體性特征較強。資源枯竭型城市過去因資源開發(fā)而繁榮，現(xiàn)在因資源枯竭而衰退，在這一榮一衰的過程中，大量勞動力也經(jīng)歷了被吸納、被拋棄的過程。尤其在這類城市中，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)渠道狹窄，出現(xiàn)一家?guī)卓谏踔翈状谝粋€企業(yè)工作的普遍現(xiàn)象。因此，伴隨礦產(chǎn)資源開發(fā)進入衰退晚期或枯竭期階段，主導產(chǎn)業(yè)衰退，大批工人失業(yè)，由此造成城市中失業(yè)人口集中，貧困家庭集聚的現(xiàn)象。在資源枯竭城市尤其是礦區(qū)塌陷地，失業(yè)貧困人口有著共同的或相似的經(jīng)歷，而且居住在相對集中的地區(qū)，這使得他們往往具有很強的共同意識和群體感，也容易使他們形成共同的目標，因而表現(xiàn)出較強的群體性特征；二是部分地區(qū)出現(xiàn)貧困的“代際傳遞”。在資源枯竭型城市的貧困人口中，出現(xiàn)貧困以及導致貧困的相關(guān)條件和因素，在家庭內(nèi)部由父母傳遞給子女，使后代重復前代的貧困境遇，出現(xiàn)了“窮二代”的隱憂。因為他們中的大多數(shù)重新再回到社會的主導產(chǎn)業(yè)中去意愿很難實現(xiàn)，強烈的失落感和挫折感使他們的勞動意愿和擺脫貧困的心理也會越來越弱，從而使貧困問題出現(xiàn)長期化和相對固定化，最終將會導致貧困的代際傳遞。特別可預期的是：如果收入流動性出現(xiàn)僵化的狀態(tài)持續(xù)發(fā)展，會導致不同收入等級的改變更加困難；三是擺脫貧困路徑艱難。在資源枯竭型城市中，貧困勞動力多處于中年時期的勞動年齡以內(nèi)，大多數(shù)只受過中等或中等以下的教育，他們過去所從事的也主要是低技術(shù)的工作，在城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和接續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中，他們很難適應(yīng)新行業(yè)、新技術(shù)的要求，新興的產(chǎn)業(yè)也不會向他們提供多少就業(yè)的機會，由于參與勞動力市場競爭能力薄弱，他們往往難以依靠自己的力量擺脫貧困。

2005年8月，國務(wù)院總理溫家寶專門就資源枯竭城市作出批示：“解決資源枯竭城市存在的貧困、失業(yè)和環(huán)境問題，是落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)小康目標的一項重要而不可忽視的任務(wù)?！?007年12月18日，《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》正式下發(fā)。幾年來，各級政府做了大量的工作，投入了一定的財力，使資源枯竭地區(qū)絕對貧困人口減少，貧困人口生活水平在不同程度得到了改善，特別是棚戶區(qū)改造及國家一系列加強社會保障、促進再就業(yè)和治理沉陷區(qū)的政策措施，使反貧困工作取得了明顯成就。但是，資源枯竭城市相對貧困的存在仍然是一個既成的事實。據(jù)世界銀行測算，中國2009年的基尼系數(shù)高達0.47。而資源枯竭城市貧困人口因收入增長在放慢，在高企的通貨膨脹率下生活水平不斷下降，基尼系數(shù)高于全國平均水平也是一個不爭的事實。2008年，伊春市森工企業(yè)9萬名在崗職工年人均收入僅為7722元；2009年，在工資普漲的情況下，黑龍江森工總局所屬職工人年均工資才達到8820元。撫順市目前下崗職工總數(shù)28萬人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障線人數(shù)16萬人，下崗職工總數(shù)和城鎮(zhèn)居民最低生活保障線人數(shù)居遼寧省首位；吉林白山市礦區(qū)沉陷區(qū)經(jīng)過四年多的建設(shè)，已經(jīng)有了改觀，但是，目前沉陷區(qū)仍有7060戶受損戶，下崗未就業(yè)人員生活仍然困難。因此，資源枯竭型城市反貧困工作絕非易事，是一項長期的、艱難的工作，資源枯竭型城市貧困與反貧困問題已成為其經(jīng)濟社會發(fā)展繞不開的問題。

貧困是一種客觀的社會現(xiàn)象，是由于經(jīng)濟的、社會的和個人的主客觀條件的不同所造成的個人、家庭和群體的生活持續(xù)性地低于該社會的常規(guī)生活標準的狀態(tài)。它不僅表現(xiàn)為由于低收入造成的房屋破敗、居住擁擠、道路泥濘、沒有公共綠地，而且主要是維持人們生存必需的生活資料得不到滿足，日常生活水平處于貧乏、窘困境地的一種生活狀態(tài)，更重要的是其社會、文化、心理乃至精神等生活質(zhì)量各個方面的貧困。資源枯竭型城市貧困人口的存在，有悖于以人為本的科學發(fā)展的要求，有悖于普遍受益這一社會發(fā)展的重要原則，不利于社會經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，更不利于社會的安定。

二、失衡：資源枯竭型城市貧困的主要原因

由于歷史的原因，為了把我國由落后的農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M的工業(yè)國，我國工業(yè)化選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略決策，這一舉措大大改變了舊中國工業(yè)特別是重工業(yè)落后的局面。同時，依托資源優(yōu)勢，也形成了以自然資源開采和加工業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一些資源型城市?？梢哉f，資源型城市是隨著我國工業(yè)特別是重工業(yè)的發(fā)展而興起并逐步壯大的，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了重大貢獻。

但是，在我國自然資源國家所有的所有制結(jié)構(gòu)下，計劃經(jīng)濟時期，因資源開采而興起的資源型城市，作為計劃經(jīng)濟集中體現(xiàn)的一類區(qū)域，是典型的國家所有、計劃指導、結(jié)構(gòu)單一的老工業(yè)基地，由于長期秉承生產(chǎn)優(yōu)先原則，積累了大量的職工生活方面的“后遺癥”。在改革過程中，由于政府對資源型城市居民生活關(guān)注不夠，使計劃經(jīng)濟體制下積累的問題日益嚴重，加之企業(yè)改革變更了責任主體，很多因為改革而支付的成本事實上由職工承擔下來。因此，資源型城市的貧困問題除了資源枯竭這一客觀因素外，與一系列的失衡不無關(guān)系。

首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡——資源枯竭型城市存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度的單一性問題。在資源型城市，資源型產(chǎn)業(yè)既是主導產(chǎn)業(yè)又是支柱產(chǎn)業(yè)，城市對資源產(chǎn)業(yè)的依賴性很大。由于產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度較低，同時接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有得到充分的重視，造成城市的發(fā)展受到限制，城市功能不全。資源枯竭型城市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例失調(diào)表現(xiàn)為：第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第二產(chǎn)業(yè)比重過分偏大，第三產(chǎn)業(yè)則發(fā)展緩慢、滯后。而且資源型產(chǎn)業(yè)都屬于中間投入型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的特點是后向關(guān)聯(lián)度低，前向關(guān)聯(lián)度高，乘數(shù)效應(yīng)小，難以帶動下游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而限制了資源型產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)帶動作用，使得城市經(jīng)濟過分依賴資源型產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)產(chǎn)難度大，造成畸形的城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。從而也形成了畸形的就業(yè)結(jié)構(gòu)，使城市居民的生活與資源產(chǎn)業(yè)及企業(yè)的發(fā)展共進退、共興衰，當資源枯竭、企業(yè)瀕危和破產(chǎn)時，大批國企和關(guān)聯(lián)“大集體”企業(yè)職工下崗，生活頓時陷入窘境，就會出現(xiàn)廣泛而顯著的城市貧困問題。同時，資源枯竭型城市國有經(jīng)濟改革的滯后與非公有制經(jīng)濟發(fā)展不同步，非公有制經(jīng)濟發(fā)展不起來也就無法吸納原國有經(jīng)濟游離出來的過剩勞動力，使城市貧困問題的破解愈發(fā)艱難。

其次，利益機制失衡——資源枯竭型城市存在利益外部化問題。我國的資源開發(fā)是一種典型的政府主導下的外部剝奪模式，國家基本上只支付資源勘探所發(fā)生的直接生產(chǎn)成本，在“資源無價、資源產(chǎn)品低價”模式下，資源型城市的利益無償或廉價輸送給其他地區(qū)，造成資源型城市利益外流，而資源型城市利益外部化轉(zhuǎn)移的同時卻承受著發(fā)展的代價，包括資源收益低下、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)畸形、生態(tài)環(huán)境破壞、城市建設(shè)滯后等等的損失。在長期的開發(fā)和發(fā)展中，資源型城市喪失了巨大的資源開發(fā)價值，付出了巨大的發(fā)展成本，積累并形成了嚴重的開采遺留問題，如因地面沉陷和露天采掘而形成的嚴重威脅居民生命財產(chǎn)安全的地質(zhì)災(zāi)害，這也在企業(yè)職工生活、城市建設(shè)等方面留下歷史虧欠。

再次，公共政策失衡——資源枯竭型城市存在公共服務(wù)和公共物品嚴重不足問題。公共服務(wù)問題與外部性密切相關(guān)，我國資源型城市居民的貧困和公共服務(wù)落后既是當前發(fā)展的外部性表現(xiàn)，也是由于積累了計劃經(jīng)濟時期公共服務(wù)投入不足的外部性問題。在“先生產(chǎn)，后生活”、“重生產(chǎn)，輕生活”等思想主導下，政府公共政策失衡，醫(yī)療、社會保障、住區(qū)治理等投入不足，使資源枯竭型城市公共服務(wù)和公共物品嚴重匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施和城區(qū)建設(shè)存在大量欠賬，不少礦工長時間生活在條件惡劣的棚戶區(qū)和采煤沉陷區(qū)，基本生活質(zhì)量無法保證。而資源型城市政府在地方經(jīng)濟發(fā)展乏力的條件下，能力非常有限，對群眾急需解決的困難和問題有心而無力，諸如棚戶區(qū)的飲水、公共照明、如廁等問題長期得不到解決，然而，這些看似簡單的問題則會擴大成為社會問題。

第四，資源開發(fā)管理制度失衡——資源枯竭型城市在發(fā)展中普遍存在參與資源開發(fā)分成獲利者眾，關(guān)注資源型城市轉(zhuǎn)型困難者寡的現(xiàn)象。一方面，由于資源開發(fā)管理體制的原因，資源性企業(yè)與地區(qū)的發(fā)展未能形成良性互動。長期以來，資源型城市實行條塊分割管理，而資源行業(yè)和企業(yè)多數(shù)以部門管理為主。這些中央或原中央所屬企業(yè)與地方政府由于體制原因常常發(fā)生矛盾。長期存在城礦平行并存的兩套公共服務(wù)和管理體系，企業(yè)辦社會、政企不分使這些城市在解決貧困問題上遭遇到管理制度的缺陷帶來的困境，在進入資源枯竭期后，對日益嚴重的城市貧困問題，企業(yè)與地方政府之間很難形成合力。另一方面，各級政府之間也存在所有權(quán)價值分配上的爭執(zhí)，資源開采的成果沒有合理分享，資源開采的成本沒有合理分攤，現(xiàn)有的資源稅費征收和使用都存在一些問題，資源開采上繳的稅費地方分成較少，中央財政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題的份額也明顯不足，因此，在應(yīng)對資源型城市貧困問題上則反映出準備不夠充分。

三、轉(zhuǎn)型：資源枯竭型城市破解貧困難題的對策

中央制定“十二五”規(guī)劃的重要指導思想之一就是堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點，解決資源枯竭型城市由于資源主導產(chǎn)業(yè)的衰退造成的貧困問題，是保障和改善民生的題中應(yīng)有之義。而破解資源枯竭型城市貧困難題的主要對策就是促進資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

近年來，我國各級政府已經(jīng)實施了應(yīng)急干預政策并取得了一定成效。特別是根據(jù)資源型城市的特殊屬性提出并已經(jīng)開始實施資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的資源開發(fā)補償機制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，這是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型體制、機制建設(shè)的重大突破。但是，資源枯竭型城市面臨的產(chǎn)業(yè)衰退和區(qū)域性貧困是長期積累的結(jié)果，反貧困工作同樣具有長期性、艱巨性。我們要堅持把科學發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的出發(fā)點和落腳點放在保障和改善民生上，就必須扎扎實實地做好資源枯竭城市的反貧困工作。

⒈把培育和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)型的前提。解決資源枯竭型城鎮(zhèn)的貧困問題，擺脫對資源型產(chǎn)業(yè)的過度依賴，必須以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整為突破口，通過調(diào)整改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，尋找地方經(jīng)濟支點，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)和新主導產(chǎn)業(yè)。因此，必須以市場需求為導向，以企業(yè)為主體，因地制宜，大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，培育新的主導產(chǎn)業(yè)，促進就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化。

⒉把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心。解決資源枯竭型城市的貧困問題，必須改變過去畸形的城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。所以，要以科技和制度創(chuàng)新為動力，以提升產(chǎn)業(yè)競爭力為核心，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，積極培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，使之成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的先導產(chǎn)業(yè)。通過一、二、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展完善城市功能；通過技術(shù)創(chuàng)新，使產(chǎn)業(yè)價值鏈縱向拓展和橫向擴散相結(jié)合，促進加工業(yè)的發(fā)展并帶動上下游產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；通過延長產(chǎn)業(yè)價值鏈，逐步形成具有地方特色的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使城鎮(zhèn)從原有的單一產(chǎn)業(yè)功能成功地向綜合性功能轉(zhuǎn)型，為貧困人口提供多元化的收入來源。

⒊把創(chuàng)造就業(yè)機會作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的優(yōu)先目標。解決資源枯竭型城市的貧困問題，關(guān)鍵是解決好下崗職工的再就業(yè)問題，使貧困人口具有參與市場競爭的能力和機會，因此，必須堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，千方百計抓好就業(yè)再就業(yè)工作，提高勞動參與率，降低失業(yè)率，有效抑止貧困的發(fā)生。一方面，要創(chuàng)造具有吸納勞動力的產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)崗位不足問題，使下崗工人有機會就業(yè)。另一方面，通過專業(yè)知識和專業(yè)技能培訓，使下崗工人、失業(yè)人員具備參與勞動力市場競爭的能力。再一方面，要引導貧困者主動參與到貧困治理中來，鼓勵下崗職工和失業(yè)者轉(zhuǎn)變觀念、自主擇業(yè)。政府在促進就業(yè)方面應(yīng)作好組織協(xié)調(diào)工作，加強職業(yè)介紹、職業(yè)指導和職業(yè)培訓。

⒋把社會轉(zhuǎn)型作為資源枯竭城市轉(zhuǎn)型的重點。解決資源枯竭型城市的貧困問題，必須重視整個社會的和諧發(fā)展。社會轉(zhuǎn)型涉及社會生活的許多方面，其中包括：經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的和諧；城市居民生存環(huán)境的恢復、修復和生活環(huán)境的改善；醫(yī)療、教育、社會保障制度的改革和完善；文化、心理乃至精神等生活質(zhì)量的提升等。為使貧困人口增強主體意識，應(yīng)加強社區(qū)建設(shè)，為城市貧困人口參與到社區(qū)的城市反貧困決策過程提供更多參與機會，讓他們更多地融入到社會生活中來。通過制度設(shè)計和完善，強化社會制度的正義性、公平性，阻斷貧困的代際繼承。

⒌把促進資源枯竭型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型作為政府職責。解決貧困問題是政府彌補市場失靈方面的職責，貧困問題的解決更多地應(yīng)該依靠有效的公共政策和合理的干預。因此，首先，政府要完善資源開發(fā)補償機制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，使援助的重點、補償對象、責任、途徑更能達到政策設(shè)計目標。其次，加大對貧困職工的救助力度，制定配套政策用以彌補低保制度的缺陷。如啟動對特困家庭的醫(yī)療救助、教育補貼、廉價住房租用制度等；制定專門的下崗職工再就業(yè)扶持政策等等。第三，努力完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療和社會救助在內(nèi)的社會保障體系。第四，大力支持資源型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快完成棚戶區(qū)改造，加快城市道路、交通、供水、供電、供氣和供暖等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居生活條件。

［1］趙泉，吳要武.資源型城市是否走出了困境［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2007，（02）.

［2］楊倫超.資源枯竭型城鎮(zhèn)的困境凸現(xiàn)和貧困加劇的成因［J］.江蘇對外經(jīng)貿(mào)論壇，2006，（04）.

［3］官錫強等.資源枯竭型城鎮(zhèn)貧困問題的調(diào)查與反思［J］.改革與戰(zhàn)略，2007，（06）.

［4］陳旭升.資源型城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新策略研究［J］.商業(yè)研究，2008，（12）.

（責任編輯：牟春野）

On the Resource－exhausted Cities＇Poverty and Strategy on these Poverty

Sun Yanshuang

One of the important guiding ideas of the twelfth five planning is considering security and people＇s livelihood to be the fundamental goal of fastening change economic development ways.Meanwhile，it is a way of security and people＇s livelihood that solving the poverty of resources scarcity cities.Resources scarcity cities exist some problems，such as serious collective unemployment，collective poverty and so on.Except for the resources scarcity，the poverty of resources scarcity cities have related with a series of unbalance.The important measure of solving this problem is improving the transformation development of resources scarcity regions.

resource－exhausted cities；poverty；anti－poverty

F061.5

A

1007－8207（2011）05－0030－03

2011－02－10

孫艷霜 （1955—），女，吉林汪清人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）經(jīng)濟學教研部教授，研究方向為社會主義市場經(jīng)濟理論、應(yīng)用經(jīng)濟學。