中國城市管理法制化的路徑選擇
——美國城市管理對我國的啟示

□ 熊明高

（湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425100）

中國城市管理法制化的路徑選擇
——美國城市管理對我國的啟示

□ 熊明高

（湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425100）

現(xiàn)階段，我國城市管理體制中尚存在不少負(fù)面因素，阻礙了我國城市管理法制化的進(jìn)程，也影響了我國城市化的進(jìn)程。與美國相比，我國在政治、文化等方面與之存在較大的差異，但其行政管理模式、中央與地方分權(quán)以及社會自治等方面的制度設(shè)置對于我國城市管理法制化的過程有著重要的借鑒意義。

城市化；管理；法制化

在我國城市管理體制中，受各種因素的影響，存在著管理方式落后，行政管理主體法治意識不強(qiáng)，城市管理效率低下，管理成本居高不下，中央與地方的關(guān)系模糊，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，宏觀調(diào)控失靈等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象阻礙了我國城市管理法制化的進(jìn)程，也影響了我國城市化的進(jìn)程。黨的十七大報告在城市化方面提出：“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，以實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。美國制度雖與我國不同，但美國管理城市的經(jīng)驗卻有很多值得我們借鑒，我們可以從中探尋我國城市管理法制化的路徑。

一、美國城市管理的相關(guān)制度設(shè)置

（一）美國的行政管理模式

美國的行政管理模式比較獨特，其采取的是公司制的市政管理模式。將近一半的美國中等城市一般是通過市政委員會來管理城市的。據(jù)統(tǒng)計，在全美國8.3萬個地方政府中，至少有3萬個中等以上的城市采用了市政委員會的方式來管理城市。［1］美國地方政府的組織結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。在地方政府中，選民、市長或市政經(jīng)理（行政長官）、市政理事會（立法機(jī)構(gòu)）也是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成了合理的政府治理結(jié)構(gòu)。選民們投票選舉出市政理事會、市長或鎮(zhèn)會議的代表，并由他們?nèi)テ赣檬薪?jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理，由他們對市政的日常事務(wù)行使管理權(quán)。有關(guān)市鎮(zhèn)的重大事項，要由市政理事會或鎮(zhèn)會議討論決定，市經(jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理則必須對市政理事會或鎮(zhèn)代表會議負(fù)責(zé)，市政理事會是一個決策機(jī)構(gòu)，而市經(jīng)理負(fù)責(zé)執(zhí)行。與公司治理結(jié)構(gòu)最大的不同在于，地方政府重要部門的領(lǐng)導(dǎo)由選民直接選舉產(chǎn)生，直接對選民負(fù)責(zé)，而不是由州長、市長和理事會任命。

這種市政委員會制的一個顯著優(yōu)點就是政府重要部門直接對選民負(fù)責(zé)，重大問題集體討論、決議，如決議和法令違反市民的愿望，選民可以直接行使創(chuàng)制權(quán)，加以廢止。如委員或是部門領(lǐng)導(dǎo)人有貪污或失職行為，可另選他人接替。立法與行政一體化，行政效率高，且城市管理具有整體性，城市建設(shè)規(guī)劃與管理合一，管理職能與層次簡單分明，職責(zé)清楚。這種模式的另外一個優(yōu)點是，行政管理機(jī)構(gòu)精簡，行政管理成本低。［2］如劍橋市人口為10萬，真正的政府管理人員有163人，其中財政管理部門人員占48.5%，法律部門人員占8%，市長和市政委員會辦公室人員占13.5%，還有一些其他部門。教育支出占36%，公共安全支出占23%，社區(qū)維護(hù)和發(fā)展占16%，政府內(nèi)部開支占12%，一般政府開支占8%，人力資源開發(fā)占5%。［3］

（二）中央與地方分權(quán)

從憲法理論意義上講，美國的權(quán)力結(jié)構(gòu)最能體現(xiàn)三權(quán)分立且制衡的特點，其權(quán)力分立不僅體現(xiàn)在中央權(quán)力（立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)）的分立上，更體現(xiàn)在其聯(lián)邦主義下的中央和地方分權(quán)上。而中央和地方的分權(quán)體現(xiàn)最明顯的是財政分權(quán)，即采取財政聯(lián)邦主義。

財政聯(lián)邦主義也是美國城市高度自治的表現(xiàn)，但此種自治是保證聯(lián)邦事務(wù)之下的自治。聯(lián)邦與州是通過以下措施來達(dá)到共贏的。第一，中央與地方的財政關(guān)系是由憲法和法律予以規(guī)范和保障的。在美國，無論是中央與地方的縱向分權(quán)還是同級政府間的橫向分權(quán)，都需要憲法和法律的保障。稅收收入歸屬的劃分、稅收立法權(quán)等財權(quán)的劃分，政府間轉(zhuǎn)移支付制度，也都有憲法和法律上的依據(jù)。第二，事權(quán)與收益劃分科學(xué)合理。在事權(quán)的劃分上，具體劃分事權(quán)時遵循受益范圍原則和效率原則。凡受益范圍遍及全國的事項，其權(quán)力劃歸中央政府；受益范圍局限于特定地方的事項，其權(quán)力劃歸地方政府。凡地方政府能有效處理的事務(wù)，就不上交上級政府，這使地方政府擁有較大而又獨立的事權(quán)，但同時也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。在劃分事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，賦予地方政府獨立的財權(quán)。美國的州擁有完全獨立的稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)。聯(lián)邦、州和州以下地方政府都有獨立的稅收立法權(quán)和征收管理權(quán)，各級議會可在憲法框架下確定自己的稅法與稅制。第三，中央主導(dǎo)地位下的財政轉(zhuǎn)移支付體系。地方政府雖然具有獨立的事權(quán)和稅權(quán)，但是，在中央與地方的財政關(guān)系上，無論從財政收入規(guī)模還是從財政支出規(guī)模上看，中央財政都處于主導(dǎo)地位。憲法修正案第16條規(guī)定，國會有權(quán)對任何來源的收入制訂并征收所得稅，而無須在各州加以分配。美國聯(lián)邦政府稅收收入占其本國稅收的60%以上，發(fā)揮著收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用?？s小地方差距的財政轉(zhuǎn)移支付制度是財政聯(lián)邦制下的一項必不可少的制度，是財政分權(quán)體制下聯(lián)結(jié)中央與地方財政關(guān)系的紐帶。

（三）美國社會自治的特點

美國的社會自治主要體現(xiàn)在其發(fā)達(dá)的公眾參與和中介組織上。美國的公眾參與制度主要表現(xiàn)在三個方面：一是直接民主。如托克維爾在《論美國的民主》中所言，人民以推選立法人員的辦法參與立法工作，以挑選行政人員的辦法參與執(zhí)法工作。人民自己治理自己，政府要受人民的監(jiān)督，服從建立政府的人民的權(quán)威。民主選舉既體現(xiàn)了對政府成員的一種約束，又體現(xiàn)了公民的政治表達(dá)和政治參與。直接選舉是美國地方政府自治的基礎(chǔ)，也是一項經(jīng)常進(jìn)行的工作。二是聽證程序發(fā)達(dá)。沒有聽證就沒有決策，重大事項交全民公決，決策中注重程序公正原則和保護(hù)少數(shù)原則。美國實行的是聯(lián)邦、州、地方政府三級架構(gòu)。在地方政府的日常決策中，選民可以利用其所在的非政府組織或自己出面參與政府的決策。美國大多數(shù)人都參加各種聽證會，自由旁聽地方政府的任何會議，發(fā)表自己的觀點。美國地方政府的決策必須經(jīng)過充分的討論和聽證，然后交給代表會議或市政議會進(jìn)行表決，重要的決策還必須交給全民公決。三是政府運作公開透明，民眾參政、議政渠道多。政府的決策過程、會議都向媒體和公眾公開，電視臺進(jìn)行現(xiàn)場直播，選民可以自由參加旁聽；公共資源豐富，在政府辦公樓的秘書辦公室和經(jīng)理辦公室里，有各種決策資料，所有政府部門的電話、上下班時間、地址、電子郵件地址等齊備，并通過網(wǎng)絡(luò)向全社會公開。不僅州的國會參議員和眾議員的聯(lián)系方式一應(yīng)俱全，甚至還有美國總統(tǒng)布什的聯(lián)系地址、電話和電子郵件地址。［4］

美國中介組織和第三部門比較發(fā)達(dá)，組成了哈貝馬斯所說的“公共領(lǐng)域”，不僅緩解了個人與政府的直接對抗，而且制約了政府的強(qiáng)權(quán)。美國的社區(qū)有各種非政府組織：商會、警察工會、環(huán)保組織、動物保護(hù)組織、基金會、教會組織等，可以說，社區(qū)內(nèi)的選民都屬于這些非政府組織中的一個，有的還是幾個非政府組織的成員。這些組織有自己的利益傾向，通常可以用同一種聲音與政府和政治家對話，要求他們傾聽自己的聲音。這些聲音對選舉的影響很大，能夠影響到政治人物的選票。同時，在地方政府討論與他們的利益密切相關(guān)的議題時，他們作為一個團(tuán)體的力量也會影響和左右討論的最后結(jié)果。

二、美國城市管理的經(jīng)驗給我國的啟示

（一）我國行政管理模式更新的方法

美國的市政委員會管理模式管理層級單一，由市政委員會和政府重要部門領(lǐng)導(dǎo)人直接對選民負(fù)責(zé)，立法與行政合一，效率高，城市建設(shè)與管理注重統(tǒng)一規(guī)劃，將城市視為一個復(fù)雜的社會綜合體，全方面、多功能進(jìn)行管理。同時，這種模式可以大量削減政府的行政成本，將大量財政支出用于民生。美國劍橋市所采用的市政委員會和市政經(jīng)理的城市管理和經(jīng)營制度并不僅僅是一種形式上的安排，而是一種有著深刻含義的相互制約、相互激勵的治理結(jié)構(gòu)。

我國應(yīng)注重學(xué)習(xí)和借鑒此種高效、成本低且相互制衡的模式，實施城市管理體制的綜合改革，消除城市管理條塊分割的弊病，切實做到條塊結(jié)合，以塊為主，提高城市政府在區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)和管理上的權(quán)威性，賦予其相應(yīng)的權(quán)限，保證城市政府在服從國家總體發(fā)展的前提下，對城市實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理，從而形成一個整體關(guān)聯(lián)型的城市管理體制。這也符合黨的十七大報告中提出的“遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶”，“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極”的思路。

（二）明確中央政府和地方政府的職能權(quán)限

“如果說意識形態(tài)沖突或者說政治理念沖突是改革早期政治沖突的核心的話，那么改革中期的基本矛盾則是利益分化與社會整合程度之間發(fā)展不平衡造成的。軟政權(quán)化、貧富兩極分化和分利集團(tuán)化、游離態(tài)的社會動員日益增多等”。［5］我國目前要處理的不再是意識形態(tài)之爭的矛盾，而是如何協(xié)調(diào)各種利益集團(tuán)和分權(quán)與集中之間的關(guān)系。雖然我國不實行聯(lián)邦主義，但是我國可以通過立法的創(chuàng)新和制度的更新，進(jìn)一步明確中央政府和地方的職能權(quán)限，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的規(guī)范化、法制化。

第一，中央和地方關(guān)系的法制化。筆者認(rèn)為，我國可以制定《中央與地方關(guān)系法》，將中央與地方關(guān)系用憲法和法律予以約束。從我國憲法看，中央與地方關(guān)系的界定過于籠統(tǒng)，基本沒有具體的可操作性的內(nèi)容，并且存在“中央集權(quán)但欠缺權(quán)力、地方分權(quán)但缺乏民主”的問題。［6］2004年，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，提出的第一個目標(biāo)就是“政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權(quán)限比較明確?！庇纱丝梢?，中央也已經(jīng)將此作為一項重要工作提上日程。制定《中央與地方關(guān)系法》，可以通過法律的形式將改革所形成的中央與地方政府各自的權(quán)力范圍、權(quán)力運作方式、利益配置結(jié)構(gòu)等明確下來，形成中央與地方政府之間法定的權(quán)力利益關(guān)系，從而將中央與地方的關(guān)系納入到法制化軌道，打破“弱中央，強(qiáng)地方”的局面，以確保中央的權(quán)威。同時，在這部法律中要注重地方利益的表達(dá)機(jī)制，必須堅持平等參與原則，即各省不分大小、富貧，在中央決策過程中具有平等的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，一省一票，多數(shù)決定。建立地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制，不僅是實現(xiàn)中央與地方關(guān)系規(guī)范化、制度化的一項重要措施，而且有助于提高決策的民主化和科學(xué)化的水平。

第二，建立科學(xué)的財政預(yù)算和監(jiān)督體系。主要是進(jìn)行事權(quán)制度建設(shè)和財權(quán)制度創(chuàng)新。在事權(quán)方面，應(yīng)根據(jù)中央與地方在國家管理中的地位和作用，從制度上規(guī)定中央與地方的事務(wù)管理范圍和相應(yīng)的權(quán)力。凡是關(guān)于國家整體利益、全局利益的事務(wù)，如國防、主權(quán)、外事等，應(yīng)由中央處理。凡是關(guān)于地方局部利益和地方自主性、地方自主發(fā)展的事務(wù)歸地方處理。而處理提供公共物品和公共服務(wù)這類事務(wù)的權(quán)限，必須在中央與地方之間合理劃分，這樣，才能逐步建立起一項既能發(fā)揮中央管理職能又能增強(qiáng)地方活力的事權(quán)分配制度。當(dāng)前的緊迫任務(wù)是：一是進(jìn)一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，二是進(jìn)一步健全和完善預(yù)決算制度。凡是屬于中央事權(quán)范圍而由地方財政安排支出的項目，應(yīng)該劃歸中央財政支出；凡是屬于地方政府事權(quán)范圍而由中央財政安排支出的項目，要隨轉(zhuǎn)移支付制度的完善劃歸地方財政支出。對中央與地方政府共同分擔(dān)的事務(wù)，要明確各自負(fù)擔(dān)項目和出資的比例。三是合理劃分稅收管理權(quán)限。按照適當(dāng)集中、合理分權(quán)的原則，逐步擴(kuò)大省級地方政府的稅收管理權(quán)限，將一些區(qū)域性較強(qiáng)、不影響全局經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配格局的地方稅收的管理權(quán)限劃分給省級政府，促使地方政府因地制宜挖掘稅收潛力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，刺激經(jīng)濟(jì)增長。

（三）我國社會自治程度深化的手段

社會自治程度是體現(xiàn)一個國家民主化和法制化的重要標(biāo)志，提高我國城市社會自治的途徑應(yīng)該從拓寬民眾參與政治的渠道以及發(fā)展第三部門組織開始。

第一，拓寬民眾參與政治的渠道。美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治不穩(wěn)定的產(chǎn)生“在很大程度上是由于社會發(fā)生了急劇變化，新的集團(tuán)急起動員參與政治，而與此同時，政治體制的發(fā)展卻十分緩慢”，“社會動員和參政范圍既深又廣，而政治上的組織化和體制化的速度卻十分緩慢，其后果便是政治上的不穩(wěn)定和混亂”［7］目前，從某種程度上說，政治精英壟斷公共權(quán)力，并且控制公共領(lǐng)域或市民社會。知識精英和經(jīng)濟(jì)精英崛起，工人和農(nóng)民的地位下降，形成了精英／大眾二元社會結(jié)構(gòu)。處于一極的百姓沒有方式表達(dá)他們的利益訴求，所有的資源集中在塔尖，沒有形成強(qiáng)有力的中間力量。在城市化過程中，征收農(nóng)民的土地，很少或根本沒有聽證程序，農(nóng)民即使不滿意也無處申訴。社會缺少有效的、制度化的壓力釋放機(jī)制。近年來，集體上訪、聚眾沖擊地方政府、破壞公共設(shè)施、罷工、游行示威、阻斷鐵路、爆炸等活動不斷出現(xiàn)，［8］就是我國政治參與渠道不暢通的具體表現(xiàn)。

因此，政府應(yīng)該提供多種渠道讓民眾參與政府決策。對于媒體可以適度放開從而使知識精英可以選擇“關(guān)鍵時刻”通過大眾傳媒“獻(xiàn)計獻(xiàn)策”。利用各種媒體如電視臺、廣播電臺和報社開設(shè)“熱線電話”、“市民熱線”，收集群眾意見。同時，應(yīng)通過“政務(wù)公開”、“村務(wù)公開”、“廠務(wù)公開”等各種形式的“公開化”增加公共管理的透明度，發(fā)揮公民對政府監(jiān)督的作用。

第二，培育與發(fā)展中介組織，壯大第三部門的力量。大力發(fā)展社會中間組織是完善城市管理和經(jīng)營的重要內(nèi)容。發(fā)達(dá)的社會中間組織可以完成許多政府管不了也管不好的事情，使政府的工作效率大大提高，還可避免產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。社會中間組織的發(fā)展需要政府在政策上給予扶持，以創(chuàng)造適合其發(fā)展的環(huán)境。目前，我國的非政府組織更多地承擔(dān)了政府的職責(zé)，而不是獨立地代表民眾聲音的組織，它們被行業(yè)部門和民政部門雙重管制，很難發(fā)揮作用。社會中間組織發(fā)展的方向應(yīng)該是自主經(jīng)營、行業(yè)自律、充分競爭，成為代表市民社會的機(jī)構(gòu)，化解社會矛盾；同時，將大量行政事務(wù)委托給非政府組織去做，還可以節(jié)約政府的行政成本。

［1］［3］［4］高新軍.從美國地方政府對城市的管理看經(jīng)營城市的差異和借鑒［J］.城市，2002，（01）.

［2］資料參見《南風(fēng)窗》2007年8月上、下兩期。

［5］康曉光.建設(shè)民主法治——重建合法性基礎(chǔ)的長期行動［DB／OL］.天益網(wǎng)，2007－11.

［6］鄭永年，王旭.論中央與地方關(guān)系中的集權(quán)和民主問題［J］.戰(zhàn)略與管理，2001，（03）.

［7］［8］康曉光.未來3－5年中國大陸政治穩(wěn)定性分析［DB／OL］.天益網(wǎng)，2007－10－23.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Choice of Legalization of Urban Management in China——The Enlightenment which is American city management giving to China

Xiong Minggao

At this stage，the management system in our city there are still many negative factors that hindered the legal system of urban management process，but also affect the process of urbanization in China.Compared with the U.S.，China in politics，and culture，with which there is a big difference，but its administrative management，the central self－government and decentralization，and social aspects of the system set up for the legalization of the process of urban management has an important Reference.

urbanization；management；legal

F291.1

A

1007－8207（2011）05－0027－03

2011－03－02

熊明高 （1978—），男，湖南永州人，湖南科技學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士，研究方向為法學(xué)。