論地方政府在關(guān)注弱勢群體中的責(zé)任

□ 曹姣星

（韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512026）

論地方政府在關(guān)注弱勢群體中的責(zé)任

□ 曹姣星

（韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512026）

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善和改革的深入推進(jìn)，弱勢群體問題已經(jīng)成為影響我國社會(huì)穩(wěn)定和制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的因素之一，備受社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。因此，各級地方政府應(yīng)在關(guān)注并切實(shí)解決弱勢群體問題的實(shí)踐中勇于承擔(dān)責(zé)任，履行職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展保駕護(hù)航。

弱勢群體；地方政府；責(zé)任

上世紀(jì)90年代以來，隨著改革開放的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)和集體單位的職工表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，促使以下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工和貧困農(nóng)民為主體的社會(huì)弱勢群體形成了一定的規(guī)模。這一規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜的弱勢群體與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展根本目標(biāo)的要求是相互矛盾的。對此，各級地方政府應(yīng)明確責(zé)任，切實(shí)履行職責(zé)，充分利用各種資源，采取多種方式來妥善處理這一問題，只有這樣，才能有效地維護(hù)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快的發(fā)展。

一、弱勢群體的概念及特征

（一）概念界定

弱勢群體也被稱為“脆弱群體”、“社會(huì)弱者群體”，英語稱為Social Vulnerable Groups，其在不同的學(xué)科領(lǐng)域有不同的定義。正因?yàn)槿绱?，弱勢群體這一概念的使用相對較為普遍，可以說，弱勢群體幾乎成了許多行業(yè)、個(gè)體表達(dá)不滿情緒的代名詞。因此，我們有必要對弱勢群體的概念進(jìn)行較為科學(xué)、合理的界定。筆者認(rèn)為，弱勢群體有廣義和狹義之分。廣義上的弱勢群體就是社會(huì)上的弱者，是針對“強(qiáng)勢群體”而言的，泛指所有在維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益方面處于“弱勢”的社會(huì)群體。例如：相對健康人而言，殘疾人被視為弱勢群體；相對就業(yè)人員而言，失業(yè)人員被視為弱勢群體；相對男性而言，女性也常常被視為弱勢群體。狹義的弱勢群體特指由于我國現(xiàn)階段社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型和社會(huì)關(guān)系的失調(diào)，導(dǎo)致一些人在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域失去應(yīng)有的機(jī)會(huì)，在社會(huì)資源分配和市場競爭中處于不利地位，進(jìn)而形成了生產(chǎn)、生活方面困難的社會(huì)群體，像下崗失業(yè)人員、貧困農(nóng)民和農(nóng)民工等。本文所指弱勢群體是從狹義上來理解的。

（二）弱勢群體的基本特征

⒈經(jīng)濟(jì)上的低收入性。一般來說，弱勢群體通常都是經(jīng)濟(jì)上的低收入者，經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)低于社會(huì)人均收入水平，甚至徘徊于貧困線左右。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，“十一五”期間是農(nóng)民收入增長最快的一個(gè)時(shí)期，即便如此，農(nóng)民年人均純收入也不過5000多元。2010年，全國各地普遍上調(diào)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，漲幅是近年來最高的一次，但絕大多數(shù)省份月最低工資均在1000元以下。按照2009年確定的人均年收入1196元的標(biāo)準(zhǔn)，我國還有3597萬絕對貧困人口。［1］此外，從財(cái)產(chǎn)狀況看，“10%的富裕家庭占城市居民全部財(cái)產(chǎn)的45%，最低收入10%的家庭其財(cái)產(chǎn)總額占全部居民財(cái)產(chǎn)的1.4%。”［2］可以說，經(jīng)濟(jì)上的低收入性是我國弱勢群體在經(jīng)濟(jì)利益上所面臨的共同困境，雖然弱勢群體這個(gè)概念不能完全與“貧困人口”劃等號，但至少是高度重疊的。

⒉生活質(zhì)量上的低層次性。從消費(fèi)支出來看，“在弱勢群體的消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，絕大部分或全部的收入用于食品，恩格爾系數(shù)高達(dá)80%一100%?！保?］弱勢群體有限的收入決定了他們盡可能在吃的方面省錢、再省錢，而很少考慮營養(yǎng)問題，吃葷菜和水果，對于他們來說，還屬于高消費(fèi)。此外，弱勢群體成員在其他諸如文化、娛樂等方面的消費(fèi)支出也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)的平均水平。從健康狀況來看，弱勢群體的健康狀況很不理想。近年來，雖然我國加大了農(nóng)村醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，但一些貧困地區(qū)特別是農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件仍然很差，缺醫(yī)少藥現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村貧困居民的兩周患病率、慢性病患病率高于城市居民。與此同時(shí)，農(nóng)村弱勢群體健康狀況還隨著弱勢程度的加深進(jìn)一步惡化，致使一些患病的貧困農(nóng)村居民得不到及時(shí)的救治，甚至有的因治療的延誤而導(dǎo)致死亡。從居住條件來看，外來流動(dòng)人口的居住環(huán)境比較艱苦，衛(wèi)生條件差，以租住當(dāng)?shù)鼐用竦姆课轂橹?。特別是建筑工地的農(nóng)民工，大多住在狹小、簡陋，采光、通風(fēng)條件差的工棚或用各種建筑材料搭建的棚屋內(nèi)，居住環(huán)境惡劣，治安狀況也很差。

⒊文化技能上的低水平性。由于弱勢群體既沒有財(cái)力支持，也沒有精力投入，加之現(xiàn)有教育資源短缺等多方面的原因，導(dǎo)致其受教育程度低，綜合素質(zhì)較差，文化素養(yǎng)在一定程度上滯后于時(shí)代發(fā)展的步伐。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2009年農(nóng)民工監(jiān)察調(diào)查報(bào)告》顯示，在外出農(nóng)民工中，文盲占1.1%，小學(xué)文化程度占10.6%，初中文化程度占64.8%，高中文化程度占13.1%，中專及以上文化程度占10.4%。外出農(nóng)民工大多數(shù)沒有參加過任何形式的技能培訓(xùn)，低教育程度的農(nóng)民工接受培訓(xùn)的比例也較低。［4］此外，弱勢群體子女受教育水平低下且受教育權(quán)難以保障。在數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民進(jìn)城謀生的同時(shí)，城市卻沒有同步接納他們的孩子。據(jù)福建省的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)校中，留守兒童的比例已達(dá)到在校生的1／3，而且有擴(kuò)大化和低齡化的趨勢。在留守兒童中，只有20%考入普通高中，10%就讀職業(yè)技術(shù)高中和中專，多達(dá)70%的孩子則在中考后便走上打工之路。［5］弱勢群體由于“經(jīng)濟(jì)貧困”衍生出“知識貧困”，“知識貧困”又進(jìn)一步促使“經(jīng)濟(jì)貧困”，這一惡性循環(huán)使得弱勢群體很難擺脫貧困的局面。

⒋政治上的低影響性。由于經(jīng)濟(jì)上處于弱勢地位，弱勢群體在社會(huì)分層體系中便處于社會(huì)底層，盡管其人數(shù)眾多，但因?yàn)檎莆盏纳鐣?huì)資源匱乏，他們的政治參與機(jī)會(huì)少，政治影響力十分微弱，在政治上處于一種“貧困狀態(tài)”，他們的聲音很難在社會(huì)中表達(dá)出來，弱勢更“弱聲”，長期被排斥在主流社會(huì)之外。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在各級人民代表大會(huì)代表中，弱勢群體所占比例逐漸降低，我國工人和農(nóng)民代表在全國人大代表中所占的比例第五屆為47%，第六屆為27%，第七屆為23%，第八屆為21%，第九屆為19%，第十屆為18%。其中，農(nóng)民代表只有18%的一半甚至不到一半，卻代表著占人口總數(shù)70%以上的農(nóng)民，群體規(guī)模和代表比例嚴(yán)重失衡。［6］

⒌心理上的高度敏感性。弱勢群體在經(jīng)濟(jì)上的貧困性使得他們在社會(huì)中的心理壓力非常大。他們的職業(yè)技能缺乏市場競爭力，沒有職業(yè)安全感，收入較低而且不穩(wěn)定，對自身的境況、外界的反應(yīng)極為敏感。同時(shí)，由于弱勢群體在政治影響上的微弱性，在權(quán)益遭到侵犯時(shí)往往缺乏必要的手段去改變目前的處境，自己的聲音長期得不到表達(dá)，無力保護(hù)自己，出現(xiàn)維權(quán)空白。此外，貧富差距的不斷加大使弱勢群體心理產(chǎn)生了極大的困惑，加劇了弱勢群體的不公平感，使得他們的受挫情緒日益強(qiáng)烈，極易產(chǎn)生悲觀失望、不滿現(xiàn)狀、苦悶、急躁的情緒，甚至引發(fā)犯罪行為。

二、關(guān)注弱勢群體對構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定意義重大

（一）關(guān)注弱勢群體是鞏固黨的執(zhí)政地位的客觀要求

現(xiàn)階段，以下崗工人、農(nóng)民工和貧困農(nóng)民為主體而形成的弱勢群體，必須引起各級政府的高度重視，因?yàn)槲覈且怨と穗A級為領(lǐng)導(dǎo)，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家，這一國家性質(zhì)決定了工人和農(nóng)民在國家政治生活中的主人翁地位。在改革開放取得巨大成就的今天，一部分工人、農(nóng)民成為弱勢群體，在資源的分配中處于相對不利的地位，在社會(huì)財(cái)富中所占份額相對減少，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的影響力不斷下降，這與社會(huì)主義國家的性質(zhì)不協(xié)調(diào)，與改革的初衷也不相吻合。如果不從根本上改善普通工人、農(nóng)民邊緣化、弱勢化的趨勢，如果弱勢群體得不到關(guān)注，如果弱勢群體在社會(huì)生活中長期處于無助的窘境，將會(huì)直接影響到工人階級和農(nóng)民階級在國家建設(shè)中的作用，影響到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性。

（二）關(guān)注弱勢群體是地方政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)

讓弱勢群體享受平等的權(quán)利、機(jī)會(huì)和社會(huì)福利，是公共服務(wù)型政府最重要的責(zé)任之一，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀是社會(huì)公平觀和共同分享觀，科學(xué)發(fā)展觀的核心是“以人為本”。黨的十七大報(bào)告在闡述“以人為本”時(shí)，“人民”一詞的出現(xiàn)頻率高達(dá)9次。這里所指的“人民”不是代表某一個(gè)階層，而是所有階層。2010年9月，胡錦濤同志在出席第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會(huì)議開幕式致辭中，提到了“包容性增長”一詞。這是一個(gè)包含“讓更多的人享受全球化成果、讓弱勢群體得到保護(hù)、在經(jīng)濟(jì)增長過程中保持平衡”等深意的新概念。［7］從“讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果”到以共享為要義的“包容性增長”，一個(gè)“共”字表明了全社會(huì)各階層人民都有權(quán)利享受發(fā)展成果，弱勢群體作為社會(huì)階層的一部分，理應(yīng)享受改革發(fā)展帶來的成果。

（三）關(guān)注弱勢群體是地方政府構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一

我國弱勢群體的大量存在已成為社會(huì)發(fā)展的不和諧因素，關(guān)注弱勢群體是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本支點(diǎn)。和諧社會(huì)是所有社會(huì)要素都能夠在統(tǒng)一體內(nèi)相互包容，協(xié)調(diào)運(yùn)作，體現(xiàn)公平正義、社會(huì)穩(wěn)定和以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)。和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)、中華民族的偉大復(fù)興，不單純是哪一個(gè)階層、哪一個(gè)群體、哪一個(gè)人的事，而是包括所有社會(huì)階層在內(nèi)的全體中國人民的共同事業(yè)，有賴于社會(huì)各階層的共同努力。只有關(guān)注弱勢群體，激發(fā)他們的才能和創(chuàng)造力，使這一龐大群體的智力資源和人力資源得到充分合理的使用，使他們?nèi)谌氲浇ㄔO(shè)中國特色社會(huì)主義的事業(yè)中，才能體現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)造力，整個(gè)社會(huì)才能有活力。

（四）關(guān)注弱勢群體是地方政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本保障

現(xiàn)代社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，“利益被相對剝奪的群體可能對剝奪他們的群體懷有敵視或仇恨心理。當(dāng)弱勢群體將自己的不如意境遇歸結(jié)為強(qiáng)勢群體的剝奪時(shí)，社會(huì)中就潛伏著沖突的危險(xiǎn)?！保?］由于社會(huì)貧富差距不斷擴(kuò)大而造成的弱勢群體相對被剝奪感在不斷增強(qiáng)，同時(shí)，弱勢群體的經(jīng)濟(jì)承受力低、風(fēng)險(xiǎn)抵御力弱，于是，在這一龐大的群體中就蘊(yùn)藏了巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，極易因“水桶效應(yīng)”而成為社會(huì)動(dòng)蕩的“火藥桶”。當(dāng)弱勢群體的應(yīng)得利益嚴(yán)重受損時(shí)，他們在表達(dá)和追求自己利益的時(shí)候，可能采取非理性手段或過激行為，以保障自己的基本生活和權(quán)利，從而可能帶來更多的社會(huì)動(dòng)蕩因素，使整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中所產(chǎn)生并逐漸積累起來的失序、矛盾和沖突通過非理性的方式劇烈地爆發(fā)。因此，地方政府必須在關(guān)注弱勢群體方面承擔(dān)起責(zé)任。

三、強(qiáng)化地方政府關(guān)注弱勢群體的責(zé)任

（一）增強(qiáng)關(guān)注弱勢群體的責(zé)任意識

關(guān)注弱勢群體是地方政府義不容辭的責(zé)任，是政府存在的合法性基礎(chǔ)。地方政府要提高對解決弱勢群體問題重要性的認(rèn)識，正視弱勢群體問題不僅是緊迫的社會(huì)問題，更是政治問題，是直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和政權(quán)穩(wěn)定的大問題，也直接關(guān)系到改革能否順利進(jìn)行。地方政府作為社會(huì)公共權(quán)力的擁有者和行使者，具有保護(hù)弱勢群體的優(yōu)勢和能力。因此，地方政府應(yīng)樹立關(guān)注弱勢群體的責(zé)任意識，并以此為基礎(chǔ)制定和執(zhí)行各項(xiàng)政策、方針，為弱勢群體提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（二）暢通利益表達(dá)渠道

暢通利益表達(dá)渠道是保障弱勢群體實(shí)現(xiàn)利益訴求的重要環(huán)節(jié)。一是要完善人大、信訪、聽證等民意表達(dá)制度，提高人民代表大會(huì)中代表弱勢群體利益代表的比重，健全相關(guān)的聽證制度和信訪制度，積極探索解決基層民主制度建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題；二是要充分發(fā)揮非政府組織的作用，建立健全各類代表弱勢群體利益的工會(huì)、農(nóng)民工協(xié)會(huì)，提高他們的組織化程度，發(fā)揮他們凝聚群體利益的作用，使之真正為弱勢群體說話；三是要發(fā)揮公共傳媒和知識精英的作用，增強(qiáng)傳媒的自主性和公眾言論的自由性，通過他們喚起社會(huì)關(guān)注并形成輿論壓力。

（三）建立健全社會(huì)保障體系

在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境中，社會(huì)保障體系是社會(huì)穩(wěn)定的“安全閥”、“調(diào)節(jié)器”，構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系，是解決因社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致的大規(guī)模弱勢群體問題的基礎(chǔ)和依托。一是要積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等方面的改革，采取多元化的制度安排滿足不同貧困家庭的不同保障需求，解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題，建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是要完善綜合性的城鎮(zhèn)社會(huì)救助系統(tǒng)。在積極推進(jìn)戶籍制度改革的條件下，以政府財(cái)政為后盾，以現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，在全國城鎮(zhèn)構(gòu)建一個(gè)包括最低生活保障、廉價(jià)住房、就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療救助及其他相關(guān)救助措施在內(nèi)的綜合性社會(huì)救助體系。

（四）實(shí)施積極的就業(yè)政策

形成弱勢群體的因素是多方面的，失去工作是其中最為重要的方面，也是導(dǎo)致其他方面處于弱勢的重要原因。當(dāng)前，地方政府對弱勢群體就業(yè)政策的制定必須以準(zhǔn)確掌握其客觀情況為前提，針對他們的特征采取相應(yīng)的扶助措施，扶持他們積極就業(yè)并獲取發(fā)展的能力和機(jī)會(huì)。一是為弱勢群體提供學(xué)習(xí)職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)弱勢群體創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的能力；二是加強(qiáng)用工制度管理，堅(jiān)決杜絕對農(nóng)民工、殘疾人等弱勢群體限制性、歧視性的就業(yè)政策，保障弱勢群體的勞動(dòng)權(quán)利；三是制定科學(xué)、合理的工資保護(hù)制度，健全最低工資制度，逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，不斷增加勞動(dòng)者特別是一線勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬，維護(hù)弱勢群體的應(yīng)有利益；四是制定相應(yīng)的用工優(yōu)惠政策，采取市場機(jī)制和政府機(jī)制相結(jié)合的方式靈活創(chuàng)造就業(yè)崗位，積極開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，為有勞動(dòng)能力的弱勢群體提供就業(yè)空間。

（五）營造全社會(huì)關(guān)注弱勢群體的良好氛圍

關(guān)注弱勢群體是地方政府的責(zé)任，同時(shí)也需要社會(huì)各界的積極參與。扶弱濟(jì)困向來是中華民族的傳統(tǒng)美德，同情弱者，給弱勢群體以特殊的保護(hù)，也是社會(huì)文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)。政府部門要引導(dǎo)全體社會(huì)成員關(guān)愛弱勢群體，對他們多些理解、同情和關(guān)愛，在全社會(huì)營造和諧關(guān)愛的氛圍，給予他們支持和力量，減輕他們的精神負(fù)擔(dān)。通過媒體報(bào)道、社會(huì)討論等各種方式呼吁和引導(dǎo)強(qiáng)勢階層肩負(fù)起對弱勢群體予以社會(huì)支持和道德扶助的責(zé)任和義務(wù)，鼓勵(lì)并支持建立各類社會(huì)慈善組織和慈善基金，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量積極參與扶貧幫困，逐步形成社會(huì)各界共同關(guān)注弱勢群體的良好氛圍。

［1］人民網(wǎng).大學(xué)校長月薪8千元稱弱勢 “哭窮”還是“真窮”［EB／OL］.http： ／／edu.people.com.cn ／GB ／13187719.html.

［2］吳忠民.中國社會(huì)主要群體弱勢化趨向問題研究［J］.東岳論叢，2006，（02）.

［3］朱力.脆弱群體與社會(huì)支持［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，1995，（06）.

［4］民工網(wǎng).統(tǒng)計(jì)局發(fā)布農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告，高中以上農(nóng)民工增多［EB／OL］.http： ／／www.mingong123.com／news／12／2010－03／705b0206e5255cd6.html.

［5］溫華良.留守兒童教育問題思考［J］.教育研究與實(shí)踐，2009，（11）.

［6］韓洪剛.“可行能力”視角下的中國弱勢群體問題研究［D］.山東大學(xué)，2008.

［7］騰訊新聞.中共十七屆五中全會(huì)召開：包容性增長成亮點(diǎn)［EB／OL］.http： ／／news.qq.com ／a／2010－10－15 ／001309.htm.

［8］王思斌.社會(huì)轉(zhuǎn)型中的弱勢群體［J］.中國黨政干部論壇，2002，（03）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Local Governments Concerned about the Responsibility of Vulnerable Groups

Cao Jiaoxing

As the socialist market economic system of continuous improvement and reform has made further progress of vulnerable groups has become China＇s social stability and sustainable economic development constraints one of the factors，aroused much public attention.Therefore，local governments should pay attention to and properly resolve the issue of vulnerable groups in the practice of courage to take responsibility，to perform their duties，in order to achieve stable and rapid development of economic and social escort.

vulnerable groups；local government；responsibility

D630.1

A

1007－8207（2011）05－0016－04

2011－01－16

曹姣星 （1981—），女，湖南新化人，韶關(guān)市委黨校黨外干部培訓(xùn)教研室教師，研究方向?yàn)榈胤秸芾韯?chuàng)新。