政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的現(xiàn)狀及分析

李琦

（吉林師范大學(xué)，吉林四平136000）

政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的現(xiàn)狀及分析

李琦

（吉林師范大學(xué)，吉林四平136000）

政策網(wǎng)絡(luò)模式作為當(dāng)代公共政策理論中的重要組成部分，西方國(guó)家對(duì)其已有多年的研究，在中國(guó)也已被不斷地引介和論證。美歐學(xué)者關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究可以劃分為三大學(xué)派，聚焦于五個(gè)方面。政策網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為解釋政策過(guò)程復(fù)雜關(guān)系的一種有益路徑，值得深入探討。

政策網(wǎng)絡(luò)；模式；辨識(shí)；公共政策理論

所謂政策網(wǎng)絡(luò)（policynetworks），是指一群互賴行動(dòng)者之間建立的某種穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系形態(tài)，旨在促成政策問(wèn)題或方案的形成與解決。而政策網(wǎng)絡(luò)模式則是基于政策網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)，抽離出政策網(wǎng)絡(luò)中參與者相互依賴、互動(dòng)、自組織等特質(zhì)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一種分析政策現(xiàn)實(shí)的有效路徑。政策網(wǎng)絡(luò)模式作為一種新的分析模式被引入公共政策領(lǐng)域，肇始于美國(guó)，經(jīng)過(guò)英國(guó)、德國(guó)、荷蘭等國(guó)學(xué)者的不懈研究，流行于整個(gè)歐洲，乃至我國(guó)。政策網(wǎng)絡(luò)正逐步成為公共政策學(xué)界的主流話語(yǔ)之一，它將公共政策過(guò)程視為多元利益群體復(fù)雜的互動(dòng)博弈過(guò)程，彌補(bǔ)了基于國(guó)家與社會(huì)分野的宏觀分析和基于組織與個(gè)體理性的微觀分析的裂痕。

一、美歐學(xué)者對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的派別劃分

美歐學(xué)者對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究，從上世紀(jì)70年代末的零星研究，到九十年代中期的鋒芒展露，再到現(xiàn)今的百家爭(zhēng)鳴，可以說(shuō)已從“亂序”轉(zhuǎn)為“有序”，但“分流”尚未“合流”。關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究，中國(guó)學(xué)者大多認(rèn)可“三大學(xué)派”之劃分：

2.英國(guó)學(xué)派。英國(guó)學(xué)者多把政策網(wǎng)絡(luò)模式定位于中觀層次。政策網(wǎng)絡(luò)被視為一種利益中介模式，將政策網(wǎng)絡(luò)中的參與者主要界定為行政官員與政策利害關(guān)系人（stakeholder），重點(diǎn)研究政府部門之間、政府部門與利益集團(tuán)之間在政策過(guò)程中的結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)于政策后果的影響。具有代表性的觀點(diǎn)有：理查德森（J.Richardson）與喬丹（A.G.Jordan）指出在英國(guó)政策制定過(guò)程中，政策制定幾乎是在利益團(tuán)體與政府協(xié)商中產(chǎn)生，而非以理性的方式形成；威爾克斯（S. Wilks）與賴特（M.Wright）采用社會(huì)中心途徑，提出GIR（governm ent-industry relations）模型來(lái)解釋政府與產(chǎn)業(yè)界之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)是政策網(wǎng)絡(luò)中的人際互動(dòng)關(guān)系而非結(jié)構(gòu)關(guān)系；羅茲（R.A.W.Rhodes）認(rèn)為在不同政策領(lǐng)域中擁有不同的組織，這些不同的組織組成網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)也可以被看作是結(jié)合而成的一種聯(lián)盟或利益共同體，并提出IGR（in tergovernm ental relations）模型，以政策網(wǎng)絡(luò)概念分析中央與地方政府之間的府際關(guān)系；史密斯（M.J.Smith）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種“政府—團(tuán)體”關(guān)系的分類方法，政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生之際，就是團(tuán)體與政府之間達(dá)成資源交換且獲得政府認(rèn)可之時(shí)。

3.歐陸學(xué)派。以德國(guó)、荷蘭學(xué)者為主，其多把政策網(wǎng)絡(luò)模式定位于宏觀層次。通過(guò)考察國(guó)家與公民社會(huì)之間的關(guān)系，將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種新的國(guó)家治理方式，主張政策網(wǎng)絡(luò)的公、私行動(dòng)者在政策過(guò)程中的非科層互動(dòng)模式。具有代表性的觀點(diǎn)有：基克特（W.J.Kickert）、克利金（E.H. Klijn）與科彭?yè)P(yáng)（J.F.M.Koppenjan）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是指介入公共政策制定過(guò)程之相互依賴參與者的關(guān)系形態(tài)，而“相互依賴”是網(wǎng)絡(luò)途徑的核心特征，信息、目標(biāo)、資源等要素在不斷地互動(dòng)過(guò)程中得以交換，這些互動(dòng)經(jīng)常重復(fù)，于是產(chǎn)生制度化的過(guò)程，發(fā)展出特有的參與形態(tài)、互動(dòng)規(guī)則與共同資源分享。

二、美歐學(xué)者對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的辨識(shí)焦點(diǎn)

考察美歐學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究可以概括為五個(gè)焦點(diǎn)：

1.政策網(wǎng)絡(luò)界定：分析工具還是現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。由于政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入人們視野的時(shí)間還很短暫，研究還很不成熟，至今學(xué)者對(duì)其涵義的界定還遠(yuǎn)未達(dá)成一致。但依據(jù)現(xiàn)有的研究成果，對(duì)其基本理論體系和觀點(diǎn)大致可以做出兩類劃定：把政策網(wǎng)絡(luò)作為客觀存在的、影響政策過(guò)程的社會(huì)權(quán)力分配現(xiàn)象和把政策網(wǎng)絡(luò)作為一種分析政策過(guò)程的模式與工具。前者認(rèn)為伴隨著社會(huì)事務(wù)的日趨復(fù)雜、公民社會(huì)崛起，政府單獨(dú)治理社會(huì)公共事務(wù)的能力越來(lái)越捉襟見(jiàn)肘，利益團(tuán)體、市民理性參與政策的能力日趨增強(qiáng)，社會(huì)權(quán)力日益分散于各種團(tuán)體之中，整個(gè)政策過(guò)程充滿了各種社會(huì)力量的參與，并且多元的政策參與者越來(lái)越能夠影響政策的制定；后者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種分析途徑或者是一種有用的政策工具，政策網(wǎng)絡(luò)可以清晰地分析政策過(guò)程中利益相關(guān)者之間的互動(dòng)、反復(fù)博弈和平衡。布耶塞爾（H.A.Bressers）在《政策網(wǎng)絡(luò)中的政策工具選擇》（The Choice of Policy Instruments in Policy Networks）中認(rèn)為：“政策網(wǎng)絡(luò)在政策工具選擇和政策執(zhí)行過(guò)程起關(guān)鍵作用。”[1]還有學(xué)者認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)可以被定義為“一種社會(huì)體系，在其中，政策活動(dòng)者發(fā)展了一套具有相對(duì)持久性的相互作用和信息溝通的模式，目的在于集體地解決公共問(wèn)題或政策項(xiàng)目”。[2]

2.政府的角色：主導(dǎo)還是放任。無(wú)論是把政策網(wǎng)絡(luò)界定為一種分析模式，還是把它定義為某種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，政府在其中究竟扮演了一個(gè)什么樣的角色，都是一個(gè)不能回避的問(wèn)題。關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)（工具/現(xiàn)狀），在其形成階段，是由于政府給予有效支持還是由于社會(huì)變遷產(chǎn)生了政策網(wǎng)絡(luò)？在其發(fā)展階段，政府是否試圖主導(dǎo)政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，還是政府對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展做肯定的認(rèn)可、默許或支持其發(fā)展？對(duì)這些問(wèn)題的分析判定，直接決定了政策網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)在與未來(lái)的發(fā)展方向，因?yàn)檎菬o(wú)論如何都不能孤立于政策網(wǎng)絡(luò)之外的，也是政策網(wǎng)絡(luò)中無(wú)論如何也不能夠被忽視的力量；這也決定了政策網(wǎng)絡(luò)（工具/現(xiàn)狀）的分析焦點(diǎn)是置于整個(gè)政策領(lǐng)域還是僅僅關(guān)注某些特定領(lǐng)域、特定團(tuán)體的特定利益。因此在政策網(wǎng)絡(luò)（工具/現(xiàn)狀）分析過(guò)程中，除了強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)團(tuán)體對(duì)政策結(jié)果的影響，亦應(yīng)檢視政府所扮演的角色對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的影響進(jìn)而對(duì)政策結(jié)果的影響。

3.政策網(wǎng)絡(luò)與科層、市場(chǎng)：平行發(fā)展還是替代選擇。學(xué)者們普遍認(rèn)為，無(wú)論是韋伯意義的“科層”還是屢屢創(chuàng)造奇跡的市場(chǎng)神話，本身都存在著無(wú)法克服的缺陷，因此有些學(xué)者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)是繼科層和市場(chǎng)之后的最佳替代選擇——是第三種道路。但同時(shí)有些學(xué)者也認(rèn)為，雖然科層與市場(chǎng)的缺陷無(wú)法自身克服，但是其存在是具有合理性的，也是無(wú)法消逝的，政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)只不過(guò)是恰好彌補(bǔ)了二者的缺陷。治理理論頗為贊成這種觀點(diǎn)。羅茲認(rèn)為，“治理作為自我組織的網(wǎng)絡(luò)不同于市場(chǎng)與科層的治理結(jié)構(gòu)，政府的重大挑戰(zhàn)在于使網(wǎng)絡(luò)能夠并且尋找出合作的新形式?！盵3]

4.政策網(wǎng)絡(luò)層次定位：整合還是斷裂。前述政策網(wǎng)絡(luò)研究分為三個(gè)主要派別，分別從微觀、中觀和宏觀這三個(gè)層次著書立說(shuō)系統(tǒng)闡釋政策網(wǎng)絡(luò)，但是，這三個(gè)層次是可以整合為一個(gè)整體還是三個(gè)層次之間是斷裂的？如果是整合在一起的，是什么使三個(gè)層次的政策網(wǎng)絡(luò)連接在一起，如果是斷裂的，政策網(wǎng)絡(luò)在哪一個(gè)層面上更具有解釋力，微觀、中觀還是宏觀？這三個(gè)層次之間會(huì)不會(huì)發(fā)生相互影響，在各自界定之下所共有的特征因子如何加以區(qū)分，會(huì)不會(huì)構(gòu)成某種語(yǔ)義學(xué)上的混亂，直接影響人們對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)識(shí)呢？因此，三個(gè)層次有機(jī)整合也好，斷裂分立也罷，總要有一個(gè)有意義的結(jié)論。筆者認(rèn)為，斷裂式的研究會(huì)導(dǎo)致忽略整體網(wǎng)絡(luò)的局面，畢竟網(wǎng)絡(luò)是要強(qiáng)調(diào)縱橫、微妙的聯(lián)系的，而整合式的研究則可以從全局的角度審視網(wǎng)絡(luò)，使細(xì)節(jié)式的研究得以更好地延伸。

5.政策網(wǎng)絡(luò)與政策后果：隨機(jī)關(guān)系還是因果關(guān)系。目前學(xué)者對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)質(zhì)疑的最主要的焦點(diǎn)就在于，政策網(wǎng)絡(luò)之于政策后果的因果關(guān)系是否成立。學(xué)者道丁指出，“傳統(tǒng)對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)的分類似乎難以超越單純的描述，僅能作為描述政策結(jié)果的隱喻”。[4]學(xué)者拉布也指出，“在政策網(wǎng)絡(luò)與政策后果的因果關(guān)系解釋上存在薄弱之處”。[5]學(xué)者彼得森（J.Peterson）亦指出，“傳統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)途徑所能做的，僅是對(duì)一政策過(guò)程當(dāng)中所有的行動(dòng)者間的連結(jié)情形做一靜態(tài)的描述，但對(duì)于形成此種網(wǎng)絡(luò)樣態(tài)的原因，或是限制此種網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素，單單以目前政策網(wǎng)絡(luò)的研究途徑似乎不足以解答這些問(wèn)題”。[6]因此，有些學(xué)者傾向于認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)只不過(guò)是政策過(guò)程中一種非正式的、水平式的互動(dòng)關(guān)系，政策的結(jié)果具有自發(fā)性，不具有某種必然性，沒(méi)有任何一個(gè)主導(dǎo)者或引導(dǎo)者可以達(dá)到準(zhǔn)確無(wú)誤的有意圖的結(jié)果。另外，政策制定的過(guò)程往往是動(dòng)態(tài)的權(quán)力互動(dòng)過(guò)程，而非如某些政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者所認(rèn)為的會(huì)形成穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)的分析中缺乏對(duì)權(quán)力的有效解釋。

三、政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的現(xiàn)狀分析

在經(jīng)過(guò)了近30多年的研究之后，美歐學(xué)者對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究已經(jīng)由萌生階段進(jìn)入了發(fā)展階段，觀點(diǎn)繁雜、成果頗豐；最近幾年，政策網(wǎng)絡(luò)也逐漸被國(guó)人所認(rèn)識(shí)，引介居多。但是從總體而言，中外學(xué)者之于政策網(wǎng)絡(luò)的研究還存在著如下一些問(wèn)題：

1.總體研究呈現(xiàn)片段式，缺乏普遍認(rèn)可的系統(tǒng)論述。政策網(wǎng)絡(luò)研究從總體而言，無(wú)論是理論建構(gòu)還是個(gè)案分析，美歐學(xué)者的研究都具有領(lǐng)先地位，中國(guó)學(xué)者的研究，總體還處在引進(jìn)階段，尚未完全消化，更談不上創(chuàng)新發(fā)展；歐美學(xué)者已經(jīng)有十?dāng)?shù)本專著，而大陸學(xué)者還沒(méi)有專著，只是在與公共政策相關(guān)的書中有章節(jié)性的體現(xiàn)，臺(tái)灣學(xué)者似乎比大陸學(xué)者先行一步，政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用于具體政策領(lǐng)域的研究在數(shù)量和質(zhì)量上都比大陸學(xué)者成熟一些，[7]但是其引介性內(nèi)容也占有很大比例。

2.政策網(wǎng)絡(luò)模式應(yīng)用的范圍尚未界定。對(duì)于美歐而言，無(wú)論是現(xiàn)有的理論還是個(gè)案分析都尚未具備普遍的解釋力。成熟的理論應(yīng)該具有普適性，而政策網(wǎng)絡(luò)模式產(chǎn)生的背景根植于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，學(xué)者對(duì)于其引介固然是好事，但重要的是應(yīng)該考慮其對(duì)中國(guó)公共政策研究的價(jià)值。所以對(duì)于中國(guó)的研究者而言，政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究如果采用完全的“拿來(lái)主義”，忽視其應(yīng)用性，則極易成為無(wú)源之水，無(wú)本之木。

3.政策網(wǎng)絡(luò)模式中存在的基本問(wèn)題還沒(méi)有清晰而合理的解釋。上述研究焦點(diǎn)展示了政策網(wǎng)絡(luò)研究的現(xiàn)實(shí)圖景，政策網(wǎng)絡(luò)之中還有大量懸而未決的問(wèn)題等待人們?nèi)ソ鉀Q，諸如“政策網(wǎng)絡(luò)的定義至今尚未獲得共識(shí)，理論的定位也不清楚”。[8]筆者認(rèn)為，關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的界定，不可能把它僅僅作為一種工具，因?yàn)楣ぞ吆同F(xiàn)實(shí)是密不可分的，況且工具的目的性太強(qiáng)，有時(shí)則會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具的應(yīng)用性而忽略現(xiàn)實(shí)；關(guān)于政府的角色是放任或者主導(dǎo)的判斷，需要綜合考量各種影響因素，不僅取決于政治制度，也取決于公民素質(zhì)、政治文化等諸多因素；關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)與科層、市場(chǎng)的關(guān)系，不可能把政策網(wǎng)絡(luò)看作是獨(dú)立的體系，它不可能替代科層與市場(chǎng)，因?yàn)檎强茖优c市場(chǎng)的缺陷才使政策網(wǎng)絡(luò)的生存成為可能，在喪失一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政府治理的前提下，政策網(wǎng)絡(luò)不具有任何意義；關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的層次定位，完全的整合和徹底的斷裂都是兩個(gè)極端，在整合的意義上談其千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系似乎是更有價(jià)值的；關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)與政策后果，需要在不同的情境下去具體考察，單一的案例或?qū)嵶C都不能對(duì)其做以肯定的結(jié)論。

四、政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的意義

關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)，有的學(xué)者認(rèn)為它開(kāi)啟了政策研究的新階段。政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究具有如下現(xiàn)實(shí)意義：

1.有助于彌補(bǔ)政策研究方法的不足。目前公共政策研究主要以周期論或者階段論研究方法為主導(dǎo)，以“自上而下”和“自下而上”途徑為主要研究視角，研究方法單一、研究視角狹隘。因而，亟須引入新的研究方法和政策解釋路徑。重視行動(dòng)者行為與結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)分析方法的引介與研究，可以彌補(bǔ)政策理論研究的不足。

2.有助于推進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的本土化?，F(xiàn)代意義上的政策科學(xué)本是舶來(lái)品，政策理論大多也是“拿來(lái)主義”，政策研究的跟進(jìn)與政策研究的創(chuàng)新，必須根植于學(xué)習(xí)主體的自我消化；理論存在生命力與否必須考量其普適性與應(yīng)用價(jià)值。因此，對(duì)于中國(guó)研究者而言，在對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)模式引介的同時(shí)，需要對(duì)其進(jìn)行本土化的消化與吸收。

3.有助于比較美歐國(guó)家現(xiàn)實(shí)的政策背景。現(xiàn)實(shí)的公共政策研究大都將注意力放到對(duì)美歐學(xué)界最新成果的引介上，以使中國(guó)研究者爭(zhēng)取到與其平等交流的學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)。但現(xiàn)實(shí)是，我們的學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)基本喪失了。主要原因在于我們套用他們的理論解釋自己的問(wèn)題不精準(zhǔn)、解釋他們的問(wèn)題又不精彩。對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)，我們無(wú)論如何也不能忽視其誕生地的社會(huì)背景，否則我們的研究就可能會(huì)出現(xiàn)“橘生淮北則為枳”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要清晰地研究美歐國(guó)家現(xiàn)實(shí)的社會(huì)與政策背景，如社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分、文化傳統(tǒng)等等，這是以政策網(wǎng)絡(luò)模式分析中國(guó)實(shí)際的應(yīng)用前提。

總之，政策網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為解釋政策過(guò)程復(fù)雜關(guān)系的一種有益路徑，雖然其研究中還存在著這些問(wèn)題，但是也正是因?yàn)槿绱?，政策網(wǎng)絡(luò)模式才更加值得我們?nèi)ド钊胩接?。這也正是本文的寫作目的：通過(guò)考察政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究現(xiàn)狀，進(jìn)一步為政策網(wǎng)絡(luò)模式的系統(tǒng)研究提供一種梳理，為政策網(wǎng)絡(luò)模式的焦點(diǎn)范圍厘清一點(diǎn)界限，為政策網(wǎng)絡(luò)模式中存在的問(wèn)題添增一些有益的解釋。

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D035-01

A

1002-7408（2011）05-0081-03

李琦（1981-），男，吉林雙遼人，吉林師范大學(xué)管理學(xué)院講師，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生，研究方向：公共治理與公共政策。

[責(zé)任編輯：孫巍]