服務型政府構建中公共行政道德人格的塑造

趙澤洪，朱啟彬

（重慶大學貿易與行政學院，重慶400044）

服務型政府構建中公共行政道德人格的塑造

趙澤洪，朱啟彬

（重慶大學貿易與行政學院，重慶400044）

行政行為的判斷包含著道德標準，公共行政道德人格有兩個基本價值取向：權力行使公平公正；勤政為民，廉潔自律。行政道德人格的塑造應通過道德教育，促進道德意識生成，形成基本的道德判斷，并通過內省、克己、力行等方法不斷完善和成就行政道德人格。服務型政府的公共行政中應建立起道德化的制度體系，以保障權力在運行中接受行政道德的規(guī)范和約束。

公共性；行政道德；道德人格；道德教育；內化

當前，我國社會正面臨著體制轉換過程中行政道德滑坡的嚴重問題，在我國行政體制改革和服務型政府構建中，我們不能忽視道德約束機制與法律制度的互補性，在公共行政中要將法制建設與道德建設共同推進，在行政體制、行政法律和行政道德的互補中，實現行政行為的廉潔高效。為此，要大力倡導行政道德，并建立行政道德規(guī)范體系，讓行政道德在反腐倡廉和維護行政體系的健康發(fā)展中發(fā)揮必要的作用。

一、公共行政道德人格

“道德人格”是一個倫理學概念，它是指個人具有內在一致性和穩(wěn)定性的道德自我，是個體特定的道德認識、道德情感、道德意志、道德信念和道德習慣的有機結合，而其中占支配地位的是道德品質。道德人格貫穿、滲透并體現于具體的道德行為之中，在總體上決定和支配著個體的道德行為。[1]在公共行政領域，行政人格具有公共性，公共行政道德人格是指行政人員在行使行政權力履行行政職能的過程中，站在公共利益的原點上體現權力的公共性，自覺堅持公眾利益至上的根本準則，堅持全心全意為人民服務的道德品質。當前，行政體系中所進行的一系列改革，其方向就是要使公共權力公共化。在公共行政中應強調公共行政人員的道德約束，使道德約束成為權力約束的輔助力量，從而避免公共權力私人化。行政人員掌握的權力來源于管理公共事務的需要，權力的行使必須以公共利益為中心，市場經濟條件下能否代表公眾利益服務人民，是當代行政人員擁有健全的行政道德人格的前提。

1.公共行政道德人格基本價值取向。公共行政道德人格對行政人員提出了兩個最基本的要求：一是權力行使公平公正。權力運用的目的決定了權力運行的道德價值，在社會主義社會，社會公正是一個基本的價值取向。市場機制的利益最大化原則將引發(fā)集體非理性行為，這種行為與公共利益并非相一致；市場機制還具有分配不公的道德缺陷，并且市場機制在公共產品的供給上也缺乏動力和效率，無法實現公共產品供給。因此，市場本身并不能實現公平正義的道德準則，而政府權力行使的合法性基礎是公共利益，公共行政必須擔負起促進社會公正實現的使命。通過公正地行使行政權力促使廣泛的社會公正的實現是政府無法推卸的責任，公平正義應當成為現代政府的核心價值取向。二是勤政為民，廉潔自律。勤政廉潔也是行政人員不可缺少的價值取向，更是行政人員應有的職責。勤政廉潔作為一種美德，主要是通過行政道德內化而形成的內在人格，也即一種自我道德意識，它是黨員干部的立身之本。但是，勤政廉潔不僅僅只是作為行政道德的準則和規(guī)范而存在，它還與行政人員個人主體的道德價值和行為方式相聯系?？鬃诱f：“君子之德風，小人之德草。草上之風，必偃?！盵2]196政者政也，子帥以正，孰敢不正？”[2]195指的就是為政者在道德上要做出表率，從而起到上行下效的作用。在行政體系中，由于行政人員掌握著一定的權力，直接支配著一定社會資源的配置狀況。因此，其道德行為和道德風貌為社會大眾所關注，直接對社會大眾起著示范和導向作用，行政道德狀況對整個社會的道德風氣的狀況有著決定性的影響。

2.公共行政行為的道德判斷?，F代公共行政的價值很大程度上在于促進民主社會所擁有的基本價值：自由、秩序、正義、公民利益和公共利益。在道德層面上，“公共性”應是每一個行政人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求行政人員以此信念竭誠為公眾服務，明確政府組織與行政人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅動。[4]70因此，行政行為的判斷包含著道德標準，道德標準要求行政行為在管理意義上是民主的，對不同的管理對象是公正的，行使公共權力是廉潔的，在社會整體的進步中把人的發(fā)展放在首位，從而體現出人道的精神。在現代公共行政中，由于政治判斷的弱化也迫切需要得到道德判斷的補充，如果道德判斷不能夠及時地填補政治判斷留下的空白，行政權力的腐敗就會發(fā)生。公共行政的道德判斷是對行政人員及其行政行為善惡的裁決，并通過對這種裁決的表達來促使行政人員形成穩(wěn)定的道德人格，引導行政行為朝著合乎道德標準的方向發(fā)展。道德判斷為行政人員道德意志的產生和強化提供理性走向，使行政人員在行政行為中把公共利益要求看作至上準則，在整個職業(yè)活動中實現“從心所欲不逾矩”的行政自由。行政道德判斷對行政行為的理性整合作用表現在：通過基于公共精神對他人或自己行為的評價，在行政人員那里造成道德體驗，促使他形成道德觀念、榮譽感和羞恥意識，以合乎公共利益的道德行為為榮，以違背公共利益的不道德行為為恥。[5]298-299道德判斷的終極目標是生成行政道德人格。

二、道之以德、齊之以禮：強化行政道德內約

歷史上，儒家倫理突出強調人格中的道德內涵，儒家的理想人格實質上就是一種道德理想人格?？鬃釉唬骸暗乐哉R之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥而且格?！盵2]112“仁”是人格主體的道德自覺；“禮者，人之所履也。”[6]“禮”是具有某種強制性的規(guī)范，而當今社會“禮”已成為一種法制化的規(guī)則系統(tǒng)。行政道德建設中，“道之以德”就是通過把政府的公共服務性以及公平、正義等價值目標內化為行政人員的職業(yè)道德和核心價值觀念，使行政人員將自己的行政行為自覺地納入政府特別是民眾所期望的軌道，并以此來控制和規(guī)范自己的行政行為，鑄就“有恥且格”的行政道德人格。所謂“齊之以禮”，是指行政人格的形成需要行政人員嚴格遵守行政職業(yè)規(guī)范。行政道德是行政人員內在的理性，以行政人員的道德信念、道德理想和道德追求的形式存在，它能夠擔負起對行政行為的理性整合。

1.行政道德教育促進行政道德意識生成。行政道德包括兩個方面的內容：一是行政人員的道德自覺；二是行政道德的規(guī)范保障體系，行政的道德化是這兩個方面相結合的結果。一般來說，當一個行政體系被建立起來時，作為它的構成部分的行政道德原則和規(guī)范體系也會一并生成，而行政人員的道德自覺卻不會一并建立。所以促使行政人員道德意識的形成是每個行政體系都必須解決的，而行政道德教育是促進行政人員道德意識生成的一個有效途徑。[5]316行政道德教育就是運用一定的職業(yè)道德原則，有目的、有計劃、有組織地對廣大行政人員實施職業(yè)道德觀念的灌輸和影響。但道德人格教育不能僅僅停留在“說教”層面，應將其上升到信念層面，強調道德認識的同時，應注重培養(yǎng)道德情感和道德意志，并在道德人格建構中將道德認識和道德行為相統(tǒng)一。行政道德教育的方式不是使受教育者被動地接受道德的外部灌輸，機械地遵從既定規(guī)則，而應引導他們積極、主動地對現有價值體系和行為規(guī)范作獨立思考，并在此基礎上做出正確選擇。把道德知識和道德要求轉化為自己的內在需要，完成外在道德規(guī)范向主體意識的內化，應拋棄單調的說教方法，著眼于發(fā)展受教育者道德認知能力和情感體驗能力。[7]行政人員能否積極主動地利用手中的公共權力為公共利益服務，在很大程度上取決于他的行政道德意識；行政人員在何種程度上依法行政，以及他能否自覺地追求行政行為的科學化，也取決于其道德意識的強弱。道德規(guī)范只有與道德主體的道德意識相聯系時才能生成道德行為。行政人員能把自己放在公共利益的位置上，自覺地接受公眾的監(jiān)督，自覺地用行政倫理規(guī)范來約束自己，養(yǎng)成與公共利益的代表者、維護者的角色相一致的行政人格的前提是他擁有一定的道德意識。[3]297行政道德教育可以使行政人員形成行政道德主體意識和基本的道德觀、價值觀和道德判斷力。

同時，我們應認識到行政道德是來源于行政主體自覺性的道德關注力，是由于這種自覺性的道德關注力而形成的完全屬于他的內在存在形態(tài)的道德意識。通過教育手段在一定的時期和特定的情況下可以培養(yǎng)起某種道德意識，但這種道德意識直接與人的被動關注力相聯系，并不是一種被教育對象完全內化了的意識。由教育所引發(fā)的關注力是外在于教育對象的，還不能引起教育對象自覺的道德行為。一個社會不斷地通過教育的強化去持續(xù)地引起人的道德關注力是不可能的。不僅是因為這樣會造成道德關注力的疲勞甚至逆反，而且所帶來的成本增長也可能會達到一個社會無法承受的地步。[8]137-138因此，我們應該構建一種穩(wěn)定的支持道德主體道德關注力的環(huán)境，特別是構建起一種道德制度。

2.行政道德理性化。我國行政體制改革的方向是建設有中國特色的服務型政府，在服務型政府的構建中公共行政應引進道德因素，建立行政道德制度規(guī)范體系。行政道德理性化是指行政道德的體系化，行政道德體系是在公共利益至上的信念下建立起來的維護公共利益的行為準則體系。實踐證明，不受道德制約的行政人員和不合乎道德標準的行政行為，必然表現為官僚主義，必然傾向于利用一切機會以權謀私，以致離間公共權力與公眾的關系，導致公共行政異化[5]114行政人員人格提升必須有道德制度為其提供客觀保障，這種制度保障作用使組織中有道德的成員獲得更多的道德利益。道德制度是解決社會公平、平等問題的根本出路，道德制度將為我們提供一種和諧的社會秩序。如果道德不能轉化為制度的話，那么它在社會運行的過程中所獲得的秩序，就是一種臨時性的秩序，是不穩(wěn)定的，因為缺乏制度支持的道德秩序單憑道德理念必然會表現出保障無力的狀況。僅僅要求行政人員提高道德水平以及要求他在行政行為過程中按照道德規(guī)范行事不能解決任何一種社會的結構性問題。系統(tǒng)化的矛盾只有通過制度安排才能得以解決和避免，只有制度才能夠凝聚出總體性的社會力量。[8]342-343因此，為了確保公共權力的公共性本質，還需要建立起一種道德化的制度體系，以保障權力在運行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。行政道德作為行政人員的職業(yè)道德是由行政體制決定的，行政道德在何種程度上能夠發(fā)揮作用取決于制度。我們需要通過道德制度營建一種穩(wěn)定的支持道德主體道德關注力的環(huán)境，以此激勵有道德的成員在公共組織中比例的增加。行政道德只有獲得了制度保障，才能成為一種具有普遍意義的積極力量，才能不斷生成與行政的公共性質相吻合的、普遍的行政行為，才能成為公共行政體系中的一個不可缺少的價值因素。[5]306

三、克己、內省、踐行：鑄就行政道德人格

服務型政府強調公共行政的公共精神、公共性質和公共目的。行政的民主化、服務型及行政人員自主人格的塑造是我國服務型政府構建的方向。在服務型政府構建中，政府要踐行執(zhí)政為民的行政理念，要求行政人員必須具備獨立的行政道德人格。儒家提倡道德修養(yǎng)要克己內省，身體力行。在公共行政活動中，行政人員應嚴格依照各種行政規(guī)范和行為準則要求自己，忠實于為人民服務的公共行政人角色?！皟仁　奔磧刃淖杂X反求諸己，形成良好的道德修養(yǎng)和人格精神。行政人員必須在行政實踐中，樹立起服務于公眾的信念，敢于承擔公共責任，竭盡全力為社會公眾提供公共產品和公共服務，追求社會公正。正如喬治·弗來德里克森所說:“公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，用‘精神’這個概念描述這些價值和信念是最合適不過了。對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾?！盵9]

1.公共行政道德人格生成的現實基礎。服務行政是以服務社會為宗旨的公共行政，權力主體的服務觀念和責任意識取代了對權力的追逐，權力主體的自我能力得到了充分的展現，使自己成為自由、自覺的主體。這就要求作為權力主體的行政人員自身道德意識的增強，在其內心生成權力制約的倫理力量。行政人員只有在充分的自覺和道德完善中，才能生成獨立人格。行政人員只是代表社會公眾行使權力，必須以公共精神為根本的價值選擇，并根據公共利益的要求對自己的公職行為做出判斷和選擇。由于行政人員在政策執(zhí)行中擁有一定的自由選擇和價值判斷的權利，而在服務型政府中由于行政人員獨立自主性的增強，行政人員在政策執(zhí)行中所擁有的自由裁量權也隨之增強。在行政行為過程中如果不引入行政人員的倫理因素，不賦予行政人員以自由能動的選擇和判斷權利，一味抱守法制、法規(guī)的外在的“硬”約束途徑，最終只能是陷入漫無邊際的“硬規(guī)則”網中，而各種規(guī)則本身又存在邏輯上不能自相一致的缺陷。因此，我們應該強調行政人員主體性的充分發(fā)揮和優(yōu)良行政人格的塑造?？梢哉f，現實中行政人員的具體行政行為實質上就是行政裁量行為,行政裁量是行政道德人格生成的現實基礎。當然，我們也不能完全拋棄法律、法規(guī)的外在客觀強制約束性，因為失去制度規(guī)則約束的自由裁量將變成一種任意裁量，會演變?yōu)閷珯嗟嫩`踏。制度規(guī)則的存在，就是防止這種自主權陷入情感主義。行政裁量任意的控制的切實路徑是在確保制度規(guī)則之必要的前提下，通過道德的制度化和制度的道德化即“德制”的建構，充分激發(fā)行政人員的倫理道德特性,促成行政人員健康人格的形成。[10]因此，不能忽視道德約束機制與法律制度的互補性，要在公共行政中將法制建設與道德建設共同推進。

2.公共行政道德意識向道德人格升華。我國政府社會治理方式的變革和轉型，突出了行政人員的主體性，對行政人員道德人格的形成和發(fā)展有著積極的推動作用。行政道德人格的塑造包括外在的行政道德教育與內在的行政道德修養(yǎng)兩個方面。行政道德人格的塑造首先應通過行政道德教育,增強行政人員的行政道德認識和道德意識，形成基本的道德判斷，使其確立正確的行政道德信念，從而養(yǎng)成良好的行政道德習慣。但是僅僅擁有道德意識只表明行政人員具有明辨是非善惡的能力，能夠在外在的監(jiān)督機制支持下保證行政行為合乎道德的標準。行政人員的道德意識只有升華為行政人員的人格，才能真正發(fā)揮自律的功能。因此，還需通過內省、克己、力行等方法增強自身的行政道德修養(yǎng)，從而不斷完善和成就其行政道德人格。行政道德規(guī)范要發(fā)揮實際作用，還需要一個內化過程才獲得行政人員主觀上的確認并養(yǎng)成文明的道德行為習慣，必須通過道德踐行過程的外強化增強主體對道德意識的認同感，使之化為自覺的道德意識，行政道德規(guī)范才能普遍地得到遵守。行政規(guī)范的道德化過程則是道德主體化、個體化的過程，是將外在的制度、規(guī)范內化為個體自身的道德品性、道德素質的過程，它同時也是成就道德自我、實現人格完美的過程。對于行政人員來說，行政道德人格是行政道德他律的自律化，是行政人員把法律、行政道德規(guī)范內在化而生成的一種道德品質，是行政人員道德意識的升華，是一種穩(wěn)定地、持續(xù)地發(fā)揮作用的道德力量。行政道德內化不僅是形成內在的精神結構，完整的道德內化過程也不僅是道德規(guī)則向內心的內化，還包含著通過實踐進一步外化為道德行為。行政個體的道德行為也不是道德認知單方面決定的，而是道德認知和道德人格的共同作用。由此可知，強化行政道德建設必須同時強化行政人員的道德意識的養(yǎng)成和道德行為的自覺。行政規(guī)范作為一種外在于行政人員的設定，是一種異己的力量，只有當行政人員在道德自覺中把行政規(guī)范內化為他的主觀構成部分的時候，行政人員才會在行動上自覺地遵守,才能在履行行政職能過程中達到“從心所欲不逾矩”。

行政道德人格塑造應該立足于我國社會轉型的現實基礎，并在道德規(guī)范體系理性化建設的過程中同時注重強制和引導相結合。在公共行政行為模式由管治向服務變革和轉型的過程中，我們不僅需要為行政人員的行為確立準則和制定規(guī)范,還需要為其建構起倫理觀念和道德體系,用理性的力量塑造行政人員的道德人格和服務意識，增強行政人員堅定權力公共性的信念。行政道德規(guī)范體系要通過機制運作轉化為行政人員的內在品格,使道德自律直接作用于行政行為，達到行政道德知與行的統(tǒng)一。

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D63

A

1002-7408（2011）05-0072-03

趙澤洪（1952-），男，重慶人，重慶大學貿易與行政學院副教授，碩士生導師，重慶市行政管理學會常務理事，研究方向：現代行政管理與行政決策；朱啟彬（1985-），男，江西贛州人，重慶大學貿易與行政學院行政管理專業(yè)2009級研究生，研究方向：現代行政管理與行政決策。

[責任編輯：宇輝]