我國(guó)城市政府行政模式轉(zhuǎn)型的路徑選擇

高炳安

（中國(guó)機(jī)械科學(xué)研究總院，北京100044）

我國(guó)城市政府行政模式轉(zhuǎn)型的路徑選擇

高炳安

（中國(guó)機(jī)械科學(xué)研究總院，北京100044）

新中國(guó)成立后,我國(guó)城市政府一直沿用管理型的行政模式,但自20世紀(jì)80年代以來(lái),伴隨著我國(guó)城市行政生態(tài)的變遷,傳統(tǒng)的管理型行政模式越來(lái)越不能適應(yīng)時(shí)代的要求。為適應(yīng)城市行政生態(tài)的變遷,我國(guó)城市政府必須實(shí)現(xiàn)從管理型行政模式向治理型行政模式的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型需要從行政理念、行政目標(biāo)、行政架構(gòu)、行政行為方式、行政參與等多個(gè)角度著手。

行政生態(tài);行政模式;城市管理;城市治理

一個(gè)城市的行政管理模式是城市政府行政理念、行政目標(biāo)、行政架構(gòu)、行政行為方式、行政參與程度等的綜合。它與一定的城市行政生態(tài)相適應(yīng),并隨著城市行政生態(tài)的演進(jìn)而不斷發(fā)展變化。根據(jù)城市管理模式的演進(jìn),我們可以將城市政府的行政模式劃分為管理型行政模式與治理型行政模式。作為我國(guó)政府行政體系重要組成部分的城市政府,其行政模式能否實(shí)現(xiàn)適時(shí)轉(zhuǎn)型，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重大問(wèn)題。

一、加快我國(guó)城市管理模式改革的必要性

當(dāng)前，隨著時(shí)代的變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)的管理型城市管理模式顯得越來(lái)越不適應(yīng)，甚至在某些層面上對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成阻礙，加快城市管理模式的改革已勢(shì)在必行。

1.加快我國(guó)城市管理模式改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)的需要。在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制,生產(chǎn)要素跨越國(guó)界在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置,這不僅帶來(lái)了各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的加劇,而且改變了傳統(tǒng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)以國(guó)家為單一主體的局面,城市成了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略要地,城市的發(fā)展決定了國(guó)家的未來(lái)以及國(guó)家在世界體系中的地位,因此,經(jīng)濟(jì)全球化背景下的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)在某種意義上可以說(shuō)是各國(guó)城市與城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。城市之間的競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在：城市資源凝聚力的競(jìng)爭(zhēng)、城市要素整合力的競(jìng)爭(zhēng)、城市形象吸引力的競(jìng)爭(zhēng)、城市自身發(fā)展力的競(jìng)爭(zhēng)、城市文化生命力的競(jìng)爭(zhēng)等等。而這一切都要求城市政府全面提高公共管理與公共服務(wù)水平,推進(jìn)城市競(jìng)爭(zhēng)力與城市價(jià)值的不斷提升。顯然,在管理型的行政模式下,城市政府難以完成上述使命。

2.加快我國(guó)城市管理模式改革是推進(jìn)行政民主化、現(xiàn)代化的需要。行政民主化是一個(gè)內(nèi)涵較為豐富的概念,它包括了行政決策的公開(kāi)和參與、行政執(zhí)行的溝通與協(xié)商以及行政監(jiān)督的開(kāi)放與透明等多重含義。20世紀(jì)末以來(lái),民主行政成為我國(guó)憲法和法律對(duì)各級(jí)政府公共行政的一項(xiàng)十分明確的要求,但由于管理型行政模式依然是城市政府行政的主導(dǎo)模式,使得城市行政中的政府中心主義、全能政府傾向與無(wú)責(zé)任行政的弊端沒(méi)有得到根本的遏止;行政決策中的權(quán)力過(guò)分集中、主觀主義、經(jīng)驗(yàn)主義、個(gè)人獨(dú)斷依然存在;行政執(zhí)行中的單方性、強(qiáng)硬性、不平等性常?？梢?jiàn);行政監(jiān)督的表面化、形式化未見(jiàn)好轉(zhuǎn)。行政現(xiàn)代化,是指為使一國(guó)公共行政制度達(dá)到世界先進(jìn)水平,按照特定的理想模式對(duì)公共行政的構(gòu)成要素進(jìn)行理性化改造,使公共行政制度越來(lái)越接近其本身的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性。與整個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的進(jìn)程相適應(yīng),我國(guó)的城市政府行政也必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,這就要求城市政府在行政過(guò)程中把法治、平等、效率、透明、責(zé)任、公民權(quán)等作為行政必備內(nèi)容。而這一切都是傳統(tǒng)的管理型城市政府行政模式所難以實(shí)現(xiàn)的。

3.加快我國(guó)城市管理模式改革是建設(shè)參與型城市行政文化的需要。改革開(kāi)放以來(lái),尤其是近20年來(lái),伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快,城市公民社會(huì)的不斷發(fā)育,城市利益群體的逐漸分化,非政府的社團(tuán)與公民積極參與城市政府行政的熱情日益高漲。他們視自己為城市的一員,對(duì)整個(gè)城市的發(fā)展和自己的權(quán)益有著十分明確的主張,對(duì)城市行政中存在的問(wèn)題也踴躍發(fā)表自己的觀點(diǎn)和看法,可以說(shuō),我國(guó)城市參與型的行政文化已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是,我們遺憾地看到,傳統(tǒng)管理型行政模式對(duì)城市市民的行政參與構(gòu)成了難以逾越的障礙。城市政府在其行使國(guó)家公共權(quán)力、從事城市社會(huì)公共事務(wù)管理的過(guò)程中,不能吸收企業(yè)、社團(tuán)、城市市民廣泛參與,非政府的組織與個(gè)人參與行政的權(quán)利和城市政府推進(jìn)行政參與的責(zé)任和義務(wù)被忽視,城市政府行政難以實(shí)現(xiàn)與公民社會(huì)的良性互動(dòng),行政參與的民主、對(duì)話與溝通的價(jià)值取向,寬容、信任、激勵(lì)、合作的人文精神難以得到很好的體現(xiàn)。

4.加快我國(guó)城市管理模式改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略新目標(biāo)的需要。近年來(lái),我國(guó)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略上相繼提出了一系列新的目標(biāo),如,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、增強(qiáng)國(guó)家的創(chuàng)新能力、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等等。國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的提升對(duì)城市政府的行政模式也提出了新的要求：構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),要求我國(guó)城市政府加強(qiáng)和諧社會(huì)構(gòu)建中的能力建設(shè),轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范政府行為,使城市政府職能配置更加傾向于社會(huì)管理與公共服務(wù),使城市政府的決策與執(zhí)法行為走向規(guī)范化、法治化與科學(xué)化,而這些在傳統(tǒng)的管理型行政模式下難以完成;科學(xué)發(fā)展觀要求城市政府在設(shè)定和轉(zhuǎn)變政府職能中,積極適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì),堅(jiān)持以人為本的原則,始終圍繞全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),積極推進(jìn)城市政府管理創(chuàng)新,努力實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)行政模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下全新的行政模式轉(zhuǎn)變,促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展;國(guó)家創(chuàng)新能力的增強(qiáng)在很大程度上依賴于城市創(chuàng)新能力的提高,建設(shè)創(chuàng)新型城市要求城市在科技、金融、產(chǎn)業(yè)、文化等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一系列的創(chuàng)新,但最為重要的還是城市管理模式的創(chuàng)新;要建設(shè)好社會(huì)主義新農(nóng)村,必須注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,堅(jiān)持城市輻射鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也離不開(kāi)城市管理模式的改革轉(zhuǎn)型。

二、我國(guó)城市管理模式的現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

1.我國(guó)城市管理模式的現(xiàn)狀。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展取得了巨大的成就：城市化水平大幅度提高，由1978年17.92%上升到2007年44.94%，城市個(gè)數(shù)由193個(gè)增加到656個(gè)；基本建立了城市市場(chǎng)體系的框架，形成了以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的局面，城市成為我國(guó)市場(chǎng)體系的支撐，城市經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體；城市居民生活水平日益提高。我們的城市化進(jìn)入新的歷史時(shí)期和發(fā)展階段，城市政府行政模式已開(kāi)始從管理型向治理型轉(zhuǎn)變[1]：一是實(shí)現(xiàn)了從單一體制下中央政府計(jì)劃和政策的具體執(zhí)行者到雙重經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，既承擔(dān)中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控政策的職能，又承擔(dān)實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。20世紀(jì)80年代中期，各種承包制的推行使城市政府的權(quán)限擴(kuò)大，城市企業(yè)的利益與政府的利益融為一體。二是實(shí)現(xiàn)了從“聽(tīng)命”到“博弈”的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)職能的雙重化，使城市政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體的代言人，成為同中央政府博弈的主體。三是實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)職能到社會(huì)職能擴(kuò)展的轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以后，城市政府面臨著比以往更為復(fù)雜的城市問(wèn)題，公共品的提供、企業(yè)轉(zhuǎn)型后卸下的負(fù)擔(dān)、城市空間的擴(kuò)展和結(jié)構(gòu)的改變以及城市社會(huì)保障等，這些因素都促使我國(guó)城市政府實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)職能到社會(huì)職能擴(kuò)展的轉(zhuǎn)變。

2.當(dāng)前加快我國(guó)城市管理模式改革面臨的問(wèn)題：

一是思想認(rèn)識(shí)不到位。由于缺乏對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中城市綜合功能的全面把握，多年來(lái)我國(guó)城市化過(guò)程中普遍存在重?cái)U(kuò)大規(guī)模輕有效管理和資源保護(hù)的問(wèn)題，特別是許多地方熱衷于把城鎮(zhèn)的公共設(shè)施投入用于行政辦公中心等形象工程，重視政績(jī)效應(yīng)和視覺(jué)效果，而未能將公共財(cái)政投入到改進(jìn)教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)中去，將承擔(dān)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外來(lái)務(wù)工人員的基本公共服務(wù)需求排除在外。

二是行政目標(biāo)的設(shè)定急功近利。城市政府曾經(jīng)有較長(zhǎng)一段時(shí)期過(guò)于突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),甚至經(jīng)濟(jì)指標(biāo)幾乎成為城市管理者考核、升遷的惟一指標(biāo),而環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、社會(huì)公平、城市穩(wěn)定、城市發(fā)展等行政目標(biāo)在無(wú)形中被淡化、被消解。由于過(guò)于注重各項(xiàng)“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”凸顯而出的政績(jī),急功近利地追求城市發(fā)展的外部效應(yīng),于是形象工程、政績(jī)工程紛紛上馬,城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到渲染,而對(duì)高成本、低效益的城市政府行政的結(jié)局卻很少予以反思，造成在“顯赫”的政績(jī)與無(wú)數(shù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)及現(xiàn)代化建筑的背后隱藏著城市可持續(xù)發(fā)展的巨大隱患。

三是管理體制改革滯后。首先，不少城市規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)，執(zhí)行的剛性不足。規(guī)劃編制科學(xué)性和前瞻性不足，缺少空間布局和產(chǎn)業(yè)支撐的統(tǒng)籌考慮，影響了對(duì)資源的合理利用。規(guī)劃的權(quán)威性和強(qiáng)制性不強(qiáng)，體制不健全，配套法規(guī)不完善，執(zhí)行力較差，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。修編和調(diào)整程序不規(guī)范，修改規(guī)劃的成本過(guò)低，致使隨意改變規(guī)劃和違規(guī)建設(shè)在一些地方還較嚴(yán)重。其次，偏重以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為核心的干部考核體系，使得城市政府注重城市發(fā)展的速度，忽視城市發(fā)展的質(zhì)量和效益，忽視城市有效治理和公共服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大。第三，城市管理資源整合不夠，條塊分割嚴(yán)重，信息共享不足，社會(huì)協(xié)同機(jī)制不夠健全，社會(huì)各方面資源的開(kāi)發(fā)利用與社會(huì)的自我組織能力亟待加強(qiáng)。

四是在行政方式上人治色彩較重。主要采取權(quán)力行政、單方行政等方式,行政強(qiáng)制、行政命令、行政處罰、行政制裁等具有單方性和不平等性的行政行為方式被大量運(yùn)用。這種以政府公共權(quán)力來(lái)強(qiáng)制性地管理行政相對(duì)人和城市社會(huì)公共事務(wù)的行政方式,不僅強(qiáng)化了城市政府行政的人治色彩,而且使城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等政府行政領(lǐng)域呈現(xiàn)出較大的隨意性。

五是在行政參與上公眾缺失。沒(méi)有將公眾參與作為現(xiàn)代城市政府行政的一條重要原則,沒(méi)有形成良好的公眾參與機(jī)制,沒(méi)有充分利用和發(fā)揮各類企業(yè)、協(xié)會(huì)、社團(tuán)和城市公民的積極作用,從而導(dǎo)致了我國(guó)城市政府行政中的公眾參與僅限于有限的范圍,并且參與程序復(fù)雜,參與形式單一,參與程度膚淺，使得行政參與在城市政府行政中集思廣益、監(jiān)督完善、良性互動(dòng)的功能難以得到有效發(fā)揮。

三、加快我國(guó)城市管理模式轉(zhuǎn)型改革的路徑

我國(guó)城市行政生態(tài)的變遷呼喚著城市管理模式的轉(zhuǎn)型改革,走向城市治理已成為我國(guó)城市管理模式轉(zhuǎn)型改革的必然選擇。

1.深刻認(rèn)識(shí)城市治理的內(nèi)涵。從政治學(xué)的角度看,治理是指政治管理的過(guò)程,它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。[2]全球治理委員會(huì)在1995年的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出：治理是各種公共的和私人的、個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從正式的制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。從治理的定義出發(fā),治理型城市管理模式應(yīng)包括以下內(nèi)涵：在行政理念上,不再固守政府主體的惟一性,而是強(qiáng)調(diào)政府與非政府的組織與個(gè)人的合作,強(qiáng)調(diào)從單中心的政府管理走向多中心的城市治理;在行政目標(biāo)確立上,不再以政府的單一政績(jī)追求為出發(fā)點(diǎn),不再將行政目標(biāo)簡(jiǎn)單化、短期化,而是在基于對(duì)城市的全面與可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上,在尊重非政府主體意愿的基礎(chǔ)上,科學(xué)地規(guī)劃城市政府的行政目標(biāo);在行政架構(gòu)的安排上,不再以便于行政權(quán)力自上而下的單一向度運(yùn)行和在平行部門設(shè)置上的因事設(shè)立為原則,而是從增強(qiáng)政府的回應(yīng)能力出發(fā),以有利于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上下雙向互動(dòng)和政府與社會(huì)的溝通、協(xié)商與目標(biāo)協(xié)同為原則;在行政行為方式上,強(qiáng)調(diào)管理就是合作、協(xié)調(diào)與引導(dǎo),而不是權(quán)力的強(qiáng)制推行;在行政參與上,肯定行政參與的合法性與必要性,并主動(dòng)為行政參與創(chuàng)造各種有利的條件。

2.樹(shù)立“治理型”城市管理模式的新理念。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)。要實(shí)現(xiàn)城市管理模式的改革轉(zhuǎn)型,必須及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)變管理型行政模式下形成的行政理念,從而為城市管理模式的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的觀念支撐。首先,要樹(shù)立市民中心意識(shí)。應(yīng)從“政府中心”、“政府本位”轉(zhuǎn)向“市民中心”、“社會(huì)本位”,城市政府行政績(jī)效的測(cè)定應(yīng)以城市市民和其他社會(huì)組織的滿意度為導(dǎo)向,行政內(nèi)容的確立、行政決策的做出,行政行為的實(shí)施,應(yīng)緊密結(jié)合城市社會(huì)的實(shí)際,力求最大限度地滿足社會(huì)和公眾的愿望與要求。其次,要樹(shù)立服務(wù)型政府理念。應(yīng)把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的基本公共服務(wù)作為城市政府的一項(xiàng)基本職責(zé)。城市政府的公共決策應(yīng)首先服務(wù)于社會(huì)需求，重點(diǎn)是改善城鎮(zhèn)管轄區(qū)內(nèi)與居民生產(chǎn)和生活條件有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要把安全飲水、污染排放及治理、垃圾處理、居住區(qū)道路建設(shè)和清潔衛(wèi)生、義務(wù)教育、貧困救助、社會(huì)治安、最低生活保障、應(yīng)急管理等作為政府服務(wù)的重要項(xiàng)目。重視進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民公共服務(wù)需求，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。要在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設(shè)公用設(shè)施等方面，統(tǒng)籌考慮在城市長(zhǎng)期就業(yè)、生活和居住的農(nóng)民工對(duì)公共服務(wù)的需要，提高城市綜合承載能力。第三,要樹(shù)立多元主體合作治理的理念。重視城市政府行政中多元主體作用的共同發(fā)揮，充分考慮轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、團(tuán)體和公眾的意愿,不再僅僅依靠城市政府單一主體做出決策;城市政府在具體提供公共服務(wù)時(shí),不再獨(dú)攬轄區(qū)內(nèi)絕大部分的社會(huì)公共事務(wù),鼓勵(lì)來(lái)自非政府機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng);根除城市政府與從事城市公共產(chǎn)品提供的相關(guān)企業(yè)或社會(huì)組織實(shí)際上存在的隱性的上下級(jí)關(guān)系,理順政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系,使政府的“缺位”、“錯(cuò)位”與“越位”的現(xiàn)象得到有效遏制。

3.加強(qiáng)城市治理法治化建設(shè)。要建立一套比較完整的城市治理法律體系，規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，特別是涉及市場(chǎng)主體行為、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、交易秩序及勞動(dòng)、就業(yè)、保障等的法律法規(guī)，為政府全面依法行政創(chuàng)造完備的法制環(huán)境。要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)管，完善綜合執(zhí)法改革，依法定的權(quán)限和程序行使職權(quán)、行使職責(zé)，實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

4.加強(qiáng)城市政府規(guī)劃的調(diào)控作用。強(qiáng)化規(guī)劃的剛性約束力，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的規(guī)范作用，加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展空間的管制和資源保護(hù)，走緊湊型的城市發(fā)展道路。加快規(guī)劃體制和方法的變革與創(chuàng)新。要把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合在一起，把支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城市規(guī)劃的重要任務(wù)。提倡城區(qū)綜合功能開(kāi)發(fā)，使就業(yè)區(qū)、生活區(qū)、休閑游憩區(qū)、商務(wù)區(qū)綜合配套，推進(jìn)城市有機(jī)發(fā)展。要突出對(duì)公眾利益的保護(hù)，特別是對(duì)弱勢(shì)群體利益的保護(hù)。嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督。不斷規(guī)范和完善城市規(guī)劃決策程序，增加透明度，擴(kuò)大公眾參與，減少和約束規(guī)劃部門自由裁量權(quán)，杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)規(guī)劃的隨意干預(yù)和變更，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。完善規(guī)劃公示、公布制度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督。建立城市規(guī)劃行政監(jiān)察和行政責(zé)任追究制度，確保規(guī)劃依法實(shí)施。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)城市、重點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃監(jiān)管。

5.加強(qiáng)非政府組織建設(shè)。非政府組織目前在我國(guó)得以迅猛發(fā)展,根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，在民政部門正式注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體已達(dá)22萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位17.8萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)1390個(gè)；此外，還有大量未注冊(cè)登記的民間組織存在。但是,總的來(lái)說(shuō),我國(guó)的非政府組織力量仍然十分弱小,其在城市發(fā)展中所起的作用亦十分有限，政府有必要培育和引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展,并及時(shí)立法規(guī)范非政府組織的運(yùn)作,鼓勵(lì)非政府組織在規(guī)范化、法治化的環(huán)境下積極參與城市規(guī)劃、城市建設(shè),分擔(dān)一部分城市管理功能,這樣,一方面可以減輕政府本身的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理成本,另一方面有利于提高我國(guó)城市基層,尤其是社區(qū)層面的參與城市治理的能力。

6.建立健全公眾參與城市治理的機(jī)制。要堅(jiān)持依靠市民管理城市，體現(xiàn)“公眾參與”。[3]重視引導(dǎo)城市利益相關(guān)者特別是廣大市民積極參與城市治理。城市政府要建立一整套機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾全過(guò)程參與城市治理的積極性。對(duì)事關(guān)老百姓切身利益、有關(guān)社會(huì)管理的重大決策，實(shí)行公示、聽(tīng)證和專家咨詢制度；完善政府新聞發(fā)布制度和信息披露制度，擴(kuò)大市民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。立足城市社區(qū)，不斷擴(kuò)大城市治理中的市民參與，努力形成人人以主人翁精神自覺(jué)關(guān)心、支持和參與城市治理的良好氛圍。

[1]張軍擴(kuò)，劉鋒，高世楫.我國(guó)城市治理的成就及改進(jìn)的思路與目標(biāo)[J].中國(guó)發(fā)展觀察,2008,(6).

[2]張成福,黨秀云.公共管理學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2007.

[3]關(guān)玲永.我國(guó)城市治理中公民參與研究[M].吉林大學(xué)出版社,2010.

D63

A

1002-7408（2011）02-0036-03

高炳安（1987-），男，陜西神木人，中國(guó)機(jī)械科學(xué)研究總院，研究方向：城市規(guī)劃與管理。

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