地方立法中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題研究

□ 宋薇薇

地方立法中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題研究

□ 宋薇薇

立法的本質(zhì)是利益調(diào)整，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民利益的相對(duì)均衡。立法過(guò)程中的爭(zhēng)論、矛盾和各種主張都是某種利益的體現(xiàn)。能否妥善處理好各種利益關(guān)系，是立法能否順利進(jìn)行、立法后能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。對(duì)利益協(xié)調(diào)影響立法的途徑、方式以及利弊分析是對(duì)立法深層次學(xué)術(shù)研究?jī)?nèi)容之一，也是各級(jí)立法部門(mén)必須面對(duì)和值得關(guān)注的領(lǐng)域。

與利益協(xié)調(diào)問(wèn)題對(duì)立法過(guò)程實(shí)際產(chǎn)生的巨大影響不相適應(yīng)的是，目前對(duì)立法工作尤其是對(duì)地方立法工作的關(guān)注還是過(guò)多地停留在立法程序、立法質(zhì)量等立法工作的靜態(tài)表象的分析上，還缺乏對(duì)立法行為背后的利益訴求和主張的深入分析與研究。根據(jù)地方立法工作的實(shí)際情況，借鑒學(xué)術(shù)研究的相關(guān)成果，對(duì)地方立法中的利益協(xié)調(diào)的實(shí)際做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)于更加深刻地認(rèn)識(shí)和分析立法行為，對(duì)于真正推動(dòng)地方立法工作水平的提高具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、立法與利益協(xié)調(diào)

利益是法律產(chǎn)生的根源，法律是人們對(duì)各種沖突的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)后制定出來(lái)的，法律本質(zhì)上是政治過(guò)程中的一種利益調(diào)節(jié)機(jī)制。利益關(guān)系是法的基礎(chǔ)，物質(zhì)利益關(guān)系是法的終極基礎(chǔ)，法是利益關(guān)系的上層建筑。法律作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，其本身就是社會(huì)利益相沖突的產(chǎn)物，其產(chǎn)生的目的就是消解利益的沖突，使相沖突的利益達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定有序。法律在對(duì)利益關(guān)系的調(diào)整過(guò)程中表明其自身的價(jià)值，展現(xiàn)其旺盛的生命力。法的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程實(shí)際上就是對(duì)各種利益進(jìn)行平衡、選擇、取舍并通過(guò)權(quán)利和義務(wù)對(duì)這些不同利益進(jìn)行權(quán)限性、規(guī)范性調(diào)整的過(guò)程。

立法是一種集體性的選擇與合意的過(guò)程，由于存在個(gè)體選擇的差異，立法結(jié)果無(wú)法完全符合所有人的心意，因此，在立法過(guò)程中各方利益博弈在所難免，每一方都會(huì)用不同的方法向立法機(jī)關(guān)表達(dá)訴求，努力使自己的利益在立法中得以實(shí)現(xiàn)。在一個(gè)多元利益的社會(huì)中，利益的沖突和失衡在所難免，立法者的職責(zé)，就是要通過(guò)立法的價(jià)值選擇把利益的沖突或者失衡控制在公平正義的范圍內(nèi)，使多元利益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有序化。

立法過(guò)程對(duì)利益協(xié)調(diào)的功能主要表現(xiàn)為：一是利益訴求表達(dá)功能。指在立法過(guò)程中社會(huì)利益主體向立法機(jī)關(guān)表明自己的利益愿望，以期在法律規(guī)范中實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，立法過(guò)程為相關(guān)利益主體表達(dá)自己的愿望和訴求提供了一個(gè)渠道，也許有些訴求不屬于立法問(wèn)題或者該立法項(xiàng)目的內(nèi)容，但在立法過(guò)程中的利益訴求表達(dá)本身就是一種價(jià)值和功能。二是利益沖突消解功能。在立法過(guò)程中各種利益訴求在充分表達(dá)的同時(shí)也在實(shí)現(xiàn)著溝通、妥協(xié)，最終形成的能夠接受的立法解決方案一般是在考慮各方利益要求的基礎(chǔ)上妥協(xié)后的折衷方案，各方利益主體對(duì)最終方案的接受和認(rèn)可在一定程度上代表著對(duì)利益沖突的認(rèn)可和接受，這樣就防止了利益沖突最終走向?qū)沟膰?yán)重階段，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了利益嚴(yán)重沖突的預(yù)防。三是利益協(xié)調(diào)的固化和確認(rèn)功能。法律是確定和衡量不同利益的價(jià)值尺度，有效調(diào)整和保障利益的分配。當(dāng)體現(xiàn)不同價(jià)值的利益發(fā)生沖突時(shí)，法律選擇價(jià)值較高的利益優(yōu)先保護(hù)，對(duì)有絕對(duì)價(jià)值的利益，嚴(yán)格禁止侵犯；最后根據(jù)主體行為實(shí)現(xiàn)的利益價(jià)值等級(jí)的不同，對(duì)合法行為采取或贊同、或鼓勵(lì)、或認(rèn)可的態(tài)度；對(duì)違法行為則規(guī)定不同種類的制裁方式。通過(guò)公平立法，將利益劃分為不同層次，固定在不同效力等級(jí)的法律及規(guī)范性法律文件中，或者在同一法律文件中按利益價(jià)值的不同將其置于不同的位次，從而形成利益關(guān)系的有序格局，從而形成對(duì)利益協(xié)調(diào)結(jié)果的固化和確認(rèn)。

麥迪遜曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“管理各種各樣、互不兼容的利益團(tuán)體，是現(xiàn)代立法的主要任務(wù)?！币虼耍梢哉f(shuō)立法的核心問(wèn)題在于全面、正確地認(rèn)識(shí)各種利益，在于對(duì)各種利益的協(xié)調(diào)、維護(hù)、促進(jìn)或者限制、取締。立法機(jī)構(gòu)必須為不同利益主體提供一個(gè)博弈的平臺(tái)，讓其能夠有機(jī)會(huì)充分參與博弈，立法者又必須相對(duì)超然，在利害相關(guān)人、專家意見(jiàn)、一般民意之間尋求與維持平衡，并考慮到理性、正義這些普遍原則，然后確保不同的利益得以平等且真實(shí)地表達(dá)、博弈、整合，進(jìn)而在可接受的妥協(xié)和平衡基礎(chǔ)上形成與多數(shù)強(qiáng)權(quán)或者多數(shù)暴政迥然不同的多數(shù)意志。

作為民主法治運(yùn)行載體的立法機(jī)關(guān)，其在立法過(guò)程中所依循的程序首先是承認(rèn)并尊重利益的千差萬(wàn)別，而實(shí)現(xiàn)利益博弈的前提是讓公民參與立法，充分表達(dá)利益訴求。因此從立法的全過(guò)程看，應(yīng)有保障政治國(guó)家與市民社會(huì)的良性互動(dòng)的制度規(guī)范，可接受的立法過(guò)程必須保證社會(huì)成員利益的充分表達(dá)和立法者對(duì)這些利益的充分關(guān)切。

二、地方立法中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，社會(huì)結(jié)構(gòu)和分層發(fā)生了巨大變化，尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，利益分化和重新組合的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，社會(huì)發(fā)展變化帶來(lái)的各種利益之間的沖突、融合等正在深度顯現(xiàn)。利益分化和沖突協(xié)調(diào)在立法中愈發(fā)明顯地顯示出來(lái)，在立法過(guò)程中處理局部利益與整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與近期利益、個(gè)人利益與社會(huì)利益、部門(mén)利益與全局利益的難度正在逐漸加大，平等主體之間利益的平衡和協(xié)調(diào)成為立法新的難點(diǎn)。地方立法中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題及其發(fā)展變化，是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程及利益分化的進(jìn)程密切相關(guān)的。

（一）我國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變化的主要表現(xiàn)

近30年來(lái)，我國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，利益表達(dá)意識(shí)和方式也在發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.社會(huì)利益主體多元化，利益源泉多元化。社會(huì)轉(zhuǎn)型在一定程度上就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化資源的重新調(diào)整和分配,即利益的分化和重組。經(jīng)濟(jì)成分的多元化必然產(chǎn)生多元化的利益主體?，F(xiàn)有利益主體可以從縱向和橫向兩個(gè)方面劃分?？v向利益主體主要有中央政府、地方政府、經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)、企業(yè)、個(gè)人。橫向利益主體主要有四個(gè)不同的階層：特殊受益階層，即新富階層或者暴富階層；普通受益階層，諸如農(nóng)民、工人、知識(shí)分子、干部等，他們是最主要的社會(huì)基礎(chǔ)；相對(duì)被剝奪階層，如下崗職工；絕對(duì)被剝奪階層，指生活在絕對(duì)貧困線下的人群。利益主體的多元分化源于利益源泉的多元化。由于實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，已經(jīng)改變了過(guò)去只有公有制這個(gè)唯一的利益源泉狀況，而形成了多種利益源泉。在利益不斷分化的狀態(tài)下，利益單元呈現(xiàn)個(gè)體化趨勢(shì)，社會(huì)的利益單元迅速由國(guó)家和集體縮小到家庭和個(gè)人，人們?cè)瓉?lái)在利益關(guān)系上的整體聯(lián)系迅速地崩解為無(wú)數(shù)小個(gè)碎片。

2.利益意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。利益意識(shí)覺(jué)醒是利益結(jié)構(gòu)變化的內(nèi)在動(dòng)力和實(shí)際開(kāi)端。利益意識(shí)的覺(jué)醒，使人們產(chǎn)生了利益饑渴現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)利益關(guān)系的一系列重大變化。尤其是人們?cè)谥匾暯?jīng)濟(jì)利益的同時(shí),開(kāi)始重視對(duì)政治利益和文化利益的主動(dòng)訴求，關(guān)注自我利益的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，越來(lái)越重視利益與政治(政策)之間的關(guān)系。利益意識(shí)從物質(zhì)利益、精神文化利益向政治利益的轉(zhuǎn)向，對(duì)立法、公共政策提出了更高的要求。

3.在利益表達(dá)的愿望和方式上發(fā)生了急速進(jìn)步。利益的分化形成了不同的利益現(xiàn)狀,社會(huì)群體利益表達(dá)的方式和渠道也逐漸多元化，不同階層所要表達(dá)的重點(diǎn)和關(guān)注的中心明顯有所區(qū)分。利益表達(dá)理性化和非理性化心態(tài)傾向并存和交替，轉(zhuǎn)型時(shí)期人治和法治同在、官本位政治和民本位政治同在、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留與市場(chǎng)調(diào)節(jié)同在、講效率而忽視公平和講公平無(wú)法獲得效率同在、合理分配與致富和不合理分配與暴富同在、傳統(tǒng)的封建思想影響和對(duì)現(xiàn)代民主的向往同在。復(fù)雜的社會(huì)格局導(dǎo)致了復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)和復(fù)雜的社會(huì)心態(tài)，因而人們?cè)谶M(jìn)行利益表達(dá)時(shí)在心態(tài)上也是相當(dāng)復(fù)雜的，導(dǎo)致利益表達(dá)過(guò)程中理性化和非理性化傾向同時(shí)存在和相互交替。

4.利益表達(dá)的政治效能感增強(qiáng)。我國(guó)公民利益表達(dá)的政治效能感正在不斷增強(qiáng)。首先,政治環(huán)境的寬容程度、民主程度、公正程度和平等程度在不斷提高,個(gè)人具有了更為自由的活動(dòng)空間；其次,長(zhǎng)時(shí)期的改革也使人們心理承受能力不斷增強(qiáng),在利益表達(dá)目標(biāo)的確定上,追求所能達(dá)到的基本滿意狀態(tài)成為普遍共識(shí)；再次，隨著中國(guó)政治民主和政治參與的發(fā)展,很多公民的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得到了豐富。選擇何種渠道能最方便、最快捷和最有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而不使自己的表達(dá)成為無(wú)效表達(dá),許多公民和社會(huì)群體在實(shí)踐中已經(jīng)有了較為明確的意識(shí)和認(rèn)識(shí)。

（二）不同時(shí)期地方立法中利益協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容

利益結(jié)構(gòu)的多元化和利益表達(dá)的變化是逐步顯現(xiàn)和深化的，相應(yīng)地帶來(lái)不同時(shí)期地方立法中利益協(xié)調(diào)問(wèn)題的主要方面存在不同表現(xiàn)形式。大體上可以分為幾個(gè)階段：

1.在改革開(kāi)放初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)利益高度集中，國(guó)家掌握社會(huì)的主要財(cái)富，政府主導(dǎo)社會(huì)利益的分配，國(guó)家利益、集體利益、社會(huì)公共利益是社會(huì)利益的主導(dǎo)方面，公民個(gè)體利益依附于單位，依賴于政府的統(tǒng)一分配，社會(huì)發(fā)展活力不足。因此，此時(shí)立法的主要目的是為加強(qiáng)行政管制，強(qiáng)化政府管理的權(quán)力，公民個(gè)體利益微不足道，利益劃分不明顯，當(dāng)時(shí)立法的主要矛盾是加強(qiáng)管制，強(qiáng)化政府的行政管理權(quán)限。這從過(guò)去地方立法幾乎所有的立法題目都帶有“管理”二字可以看出，但當(dāng)時(shí)這并沒(méi)有成為人們批評(píng)立法的主要理由。

2.20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁進(jìn)一個(gè)新階段，相應(yīng)的法制建設(shè)和立法工作也向適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的方向轉(zhuǎn)變。黨的十四大報(bào)告提出，“加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開(kāi)放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)，這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求?！卑凑战⑸鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的要求，國(guó)家和地方加快了立法步伐。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)調(diào)控要求放松政府管制，這與政府部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)形成的掌管一切的慣性產(chǎn)生沖突。此時(shí)政府部門(mén)的管理權(quán)限開(kāi)始帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益，部門(mén)利益成為地方立法中的突出問(wèn)題。政府部門(mén)提出的法規(guī)草案中大量設(shè)置許可、審批、收費(fèi)、處罰的規(guī)定，強(qiáng)化部門(mén)權(quán)力，減少自己責(zé)任，這成為人們批評(píng)立法的主要方面。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r成為衡量地方政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，地方保護(hù)、區(qū)域壁壘成為建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的主要障礙，不少地方保護(hù)措施以地方立法的形式得到固化。比如在法規(guī)、規(guī)章中設(shè)置針對(duì)外地產(chǎn)品銷售的限制，針對(duì)外地主體設(shè)置特殊許可，政府采購(gòu)、公務(wù)開(kāi)支嚴(yán)格限定于本地產(chǎn)品等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院多次下文要求打破地區(qū)分割和封鎖，2001年4月21日國(guó)務(wù)院還頒布了《禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。這一現(xiàn)象直到中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，按照世界貿(mào)易組織規(guī)則要求集中清理有關(guān)法規(guī)、文件，以及隨著對(duì)外開(kāi)放合作的深化，才得到明顯緩解。

3.進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著利益分化的日趨明朗，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的逐步建立和完善，立法過(guò)程逐步公開(kāi)、民主化，在地方立法中雖然部門(mén)利益問(wèn)題、地區(qū)保護(hù)仍有所表現(xiàn)，但已不再是主導(dǎo)方面。由于行政處罰法、行政許可法等法律對(duì)地方立法權(quán)限的約束明顯增強(qiáng)，同時(shí)伴隨著法治的深入人心，行政管理體制改革的深入推進(jìn)，法治政府的全面加強(qiáng)，雖然地方立法仍然是部門(mén)起草為主，但片面地強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益問(wèn)題已不如過(guò)去突出，而更多表現(xiàn)為通過(guò)立法推動(dòng)某一方面工作的要求，有時(shí)缺乏對(duì)地方整體發(fā)展趨勢(shì)的考慮。

隨著構(gòu)建和諧社會(huì)、社會(huì)主義民主政治建設(shè)等的推進(jìn)，人民群眾權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、民主意識(shí)的覺(jué)醒和不斷提高，在地方立法中平等主體間利益的協(xié)調(diào)、強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體利益的侵害、社會(huì)公共利益與少數(shù)人利益的保護(hù)等成為當(dāng)前地方立法中面臨的重要課題，并屢屢成為立法中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。比如道路交通安全法立法中機(jī)動(dòng)車與行人的民事責(zé)任劃分問(wèn)題，限制燃放煙花爆竹的立法中燃放者與反對(duì)者之間的關(guān)系處理等是典型的平等主體間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題；比如土地立法中征地行為對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益的侵害，房屋拆遷立法中拆遷企業(yè)與被拆遷人之間的關(guān)系，物業(yè)管理立法中物業(yè)企業(yè)與業(yè)主的關(guān)系等都涉及弱勢(shì)群體利益的保護(hù)；比如環(huán)境保護(hù)立法中，水源地核心保護(hù)區(qū)農(nóng)民的發(fā)展受到嚴(yán)格限制，那么就需要對(duì)這部分少數(shù)人的權(quán)益給予特殊保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平。在這些立法中，利益博弈的主體可能是法律意義上平等的當(dāng)事人，不再是政府與管理相對(duì)人之間的關(guān)系，不再是簡(jiǎn)單的政府如何管理的問(wèn)題，而是需要在立法過(guò)程中構(gòu)建科學(xué)合理的利益表達(dá)、協(xié)調(diào)機(jī)制，并在法律框架內(nèi)形成妥善的利益平衡結(jié)果和特殊情況下的利益補(bǔ)償機(jī)制。

（三）地方立法在利益協(xié)調(diào)方面的不足

近年來(lái)，地方立法機(jī)關(guān)在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面邁出了重要步伐，立法的透明度、公開(kāi)化、民主化顯著增強(qiáng)，社會(huì)公眾參與立法途徑明顯拓寬，通過(guò)公開(kāi)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)，召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)，公民旁聽(tīng)，問(wèn)卷調(diào)查等形式，廣大人民群眾能夠積極有效地參與立法活動(dòng)，立法的社會(huì)參與面不斷擴(kuò)大，人民群眾有了眾多的利益表達(dá)渠道，社會(huì)公眾意志在立法中得到了重視。同時(shí)通過(guò)立法規(guī)劃、計(jì)劃、立項(xiàng)論證、起草、審議、評(píng)估等機(jī)制的完善以及專家參與立法、建立專家咨詢制度等形式，立法的科學(xué)化水平也有了明顯提高。應(yīng)當(dāng)說(shuō)立法中利益表達(dá)、協(xié)調(diào)機(jī)制的基本框架已經(jīng)初步構(gòu)建起來(lái)，在一些立法項(xiàng)目中不同利益的平衡和協(xié)調(diào)得到了相對(duì)較好地處理。

當(dāng)前，與民眾參與立法的愿望、利益訴求的強(qiáng)烈期望、利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜矛盾相比，地方立法在利益表達(dá)、協(xié)調(diào)方面還存在明顯不足，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.利益訴求表達(dá)的隱形化

目前，雖然民主立法大大推進(jìn)，但是立法過(guò)程的公開(kāi)、透明度還難以完全適應(yīng)社會(huì)的需求，社會(huì)公眾了解和參與立法過(guò)程的程度還不夠。由于立法過(guò)程還不夠完全公開(kāi)，導(dǎo)致立法過(guò)程的利益表達(dá)和訴求活動(dòng)很多處于隱形狀態(tài)中，利益主體的活動(dòng)被隱藏在立法的表面程序之下，以非正式的方式發(fā)揮作用。比如關(guān)于限制燃放煙花爆竹的規(guī)定，除了支持限放者和反對(duì)限放者兩方在精神文化需求、安寧權(quán)利等相對(duì)立的觀點(diǎn)和要求之外，此項(xiàng)立法中潛在的最大受益群體是煙花制造者和銷售者，放開(kāi)限制的時(shí)間、地域范圍和銷售方式、管理方式的變化對(duì)這部分群體的經(jīng)濟(jì)利益具有直接的影響。但是，他們往往只在內(nèi)部討論會(huì)上提出意見(jiàn)或者通過(guò)煙花銷售監(jiān)管部門(mén)的渠道反映自己的意見(jiàn)，并且這種意見(jiàn)被采納的程度往往高于一般公眾的意見(jiàn)，但在公開(kāi)討論、媒體報(bào)道以及立法聽(tīng)證會(huì)上，他們卻是沒(méi)有公開(kāi)出現(xiàn)，很多人可能也不知道他們?cè)诹⒎ㄖ邪l(fā)揮的作用和影響力。又如關(guān)于禁止吸煙的立法中，也不僅僅是吸煙者與不吸煙者的對(duì)立，還存在煙草生產(chǎn)者與銷售者的利益問(wèn)題，但在立法討論中，這部分群體也不是焦點(diǎn)所在。由于部分利益主體的隱形，導(dǎo)致與之相對(duì)的利益群體難以實(shí)現(xiàn)正面的辯論和溝通，難以達(dá)成真正妥協(xié)，形成更為穩(wěn)妥的公平方案。

2.強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體在利益表達(dá)和影響立法的能力上存在明顯差距，弱勢(shì)群體利益保護(hù)存在困難

隨著社會(huì)利益群體的分化，我國(guó)已經(jīng)在事實(shí)上形成了強(qiáng)勢(shì)利益群體與弱勢(shì)利益群體的劃分。目前，強(qiáng)勢(shì)利益群體在經(jīng)濟(jì)、政治地位和社會(huì)輿論控制能力都明顯超過(guò)弱勢(shì)利益群體。在一些立法中，他們會(huì)爭(zhēng)權(quán)奪利，拼命維護(hù)自己的利益。在某些領(lǐng)域，他們?cè)谙硎苤鴫艛嗬麧?rùn)的同時(shí)又通過(guò)法律上的便利保護(hù)自己的利益，限制著同類事業(yè)的發(fā)展?！般y行加證保、兩電加煙草、兩油加外貿(mào)、掃地的也不少”的民謠辛辣地諷刺著這種不合理的現(xiàn)象。又如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)每每就房?jī)r(jià)、地價(jià)等問(wèn)題的發(fā)言不斷在輿論中引起軒然大波，但依然難以改變房?jī)r(jià)的現(xiàn)實(shí)。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法律制度的不完善，壟斷性行業(yè)及其主管部門(mén)制訂的規(guī)章和慣例都在事實(shí)上發(fā)揮著法律的調(diào)整作用，在制定新的法律、法規(guī)時(shí)有時(shí)只能默認(rèn)現(xiàn)實(shí)或者照搬某些規(guī)定。與此相對(duì)應(yīng)的是，絕大多數(shù)處于社會(huì)較低層次的利益群體還缺乏代表組織和代言人，他們沒(méi)有自己的利益訴求渠道，尤其是近年來(lái)處境越來(lái)越艱難的農(nóng)民、下崗工人，以及被稱為邊緣人的“閑散人群”，他們才是立法和政府決策過(guò)程中需要予以特別關(guān)注的對(duì)象。但是，在很多情況下，他們幾乎成為改革開(kāi)放的犧牲品，在媒體上缺少他們的意見(jiàn)和聲音，在代表機(jī)構(gòu)里缺乏代言人，在涉及其利益時(shí)缺乏有效的意志表達(dá)渠道，導(dǎo)致在一些立法中利益得不到有效保護(hù)。

3.政府、立法機(jī)關(guān)進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的意識(shí)和能力不足

無(wú)論是政府還是作為立法機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)，還沒(méi)有完全適應(yīng)立法過(guò)程中利益表達(dá)和溝通協(xié)調(diào)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，在很大程度上靠過(guò)往的慣性維系立法的運(yùn)作。無(wú)論是立法的理論、制度還是實(shí)踐，對(duì)于多元利益博弈及其均衡都缺乏足夠的重視，立法過(guò)程中表現(xiàn)出積極的職權(quán)主義傾向，立法還被視為國(guó)家為公共利益進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的過(guò)程，立法者是否立法、如何立法單方面取決于立法機(jī)關(guān)的決策和領(lǐng)導(dǎo)者的決心。立法機(jī)關(guān)的實(shí)際操作模式還是過(guò)去的完全包辦式，從立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的確定，到法案的起草、提案、審議等各個(gè)階段的活動(dòng)，基本上都在國(guó)家機(jī)關(guān)的層面內(nèi)封閉運(yùn)行，立法機(jī)關(guān)還不善于或者不愿意面對(duì)不同群體的利益訴求?，F(xiàn)有的立法公開(kāi)也基本屬于單方面“施舍性”的給予，缺乏雙向溝通機(jī)制，決策過(guò)程不透明。而在具體問(wèn)題的解決上，還缺乏妥協(xié)妥善處理的能力，在一些問(wèn)題的決策上有時(shí)依然存在非此即彼的極端化處理，缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于一些平等主體之間的利益協(xié)調(diào)，本應(yīng)當(dāng)通過(guò)主體自我協(xié)商、基層自治等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，但由于缺乏社會(huì)自治的氛圍和基礎(chǔ)，最終以行政權(quán)力的強(qiáng)制介入和行政處理作為解決方式，但實(shí)施效果最終證明這種方式是無(wú)效的。

（四）關(guān)于利益集團(tuán)對(duì)立法的影響

利益集團(tuán)是西方國(guó)家政治學(xué)、立法學(xué)的重要研究對(duì)象。利益集團(tuán)是指具有特殊利益要求和政治主張的人們?yōu)榱司S護(hù)自己的利益和主張而以壓力方式影響政策、法案的制定、修訂和實(shí)施的政治性社會(huì)團(tuán)體。當(dāng)一個(gè)集團(tuán)確定了自己的要求后，就要把這種特殊的要求傳達(dá)到政策中心，對(duì)公共政策的制定和立法過(guò)程施加影響。利益集團(tuán)對(duì)立法過(guò)程施加影響，本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)本集團(tuán)的利益。

利益集團(tuán)對(duì)立法的影響在客觀上有一定的積極作用：一是有利于增進(jìn)團(tuán)體成員的利益。利益集團(tuán)是團(tuán)體成員利益的綜合體現(xiàn)，集團(tuán)利益的實(shí)現(xiàn)同時(shí)也是團(tuán)體成員利益要求的完成。二是有利于利益綜合與利益表達(dá)，幫助立法機(jī)關(guān)提出需要立法決策的問(wèn)題。人們通過(guò)利益集團(tuán)將利益訴求加以聚合，并以集體意志的形式向政府決策系統(tǒng)反映，就可以有效地使自己的利益在決策中得到體現(xiàn)。三是有利于擴(kuò)大決策系統(tǒng)的信息輸入，降低決策機(jī)構(gòu)收集信息的成本。利益集團(tuán)會(huì)向立法機(jī)關(guān)提供各種信息資料來(lái)影響決策過(guò)程，從而擴(kuò)大了決策系統(tǒng)信息輸入量，大大降低政府決策機(jī)構(gòu)在信息采集上的成本。四是便于協(xié)調(diào)各方利益，緩和各種矛盾。各利益集團(tuán)對(duì)自己的利益訴求進(jìn)行充分的表達(dá)和博弈，立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)各方提供的信息及所表達(dá)的利益要求，統(tǒng)籌兼顧、平衡協(xié)調(diào)各方利益，在各個(gè)利害相互沖突的集團(tuán)之間調(diào)和取得一致意見(jiàn)，確保立法結(jié)果的可接受性。

但是，隨著利益集團(tuán)的發(fā)展壯大，它對(duì)立法過(guò)程的影響同時(shí)可能呈現(xiàn)消極的一面：一是誤導(dǎo)決策。利益集團(tuán)為了追求私利，所提供給決策者的資訊難免會(huì)有偏見(jiàn)，易對(duì)決策者起誤導(dǎo)作用；同時(shí)，利益集團(tuán)的作用常常使決策程序過(guò)分分割，缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性，而使決策者無(wú)法充分顧及整個(gè)目標(biāo)。二是利益集團(tuán)阻礙正常立法活動(dòng)。利益集團(tuán)為達(dá)到自己的目的常采用各種合法手段對(duì)立法進(jìn)行抵制、阻撓、拖延，甚至否定。三是損害公共利益。由于少數(shù)集團(tuán)過(guò)分強(qiáng)大，它們成員眾多、資金雄厚、與決策者關(guān)系密切，其他集團(tuán)無(wú)法與之相比，這使平等競(jìng)爭(zhēng)成為虛有。而且利益集團(tuán)所反映的民情僅為團(tuán)體成員或集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)階層的意見(jiàn)，有時(shí)甚至與公眾的意見(jiàn)相悖。四是利益集團(tuán)直接導(dǎo)致金錢政治。有些利益集團(tuán)實(shí)際上已經(jīng)變相地轉(zhuǎn)為政治工具。更有甚者與政客勾結(jié)危害政治民主，使利益集團(tuán)蛻化為僅為了少數(shù)既得利益分子向政府人員傳達(dá)旨意的工具。

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)利益格局發(fā)生了重大變化，原有的處于靜止、孤立狀態(tài)的一些社會(huì)階層和組織正逐漸活躍起來(lái)并成為一部分人的利益代言人，它們也在通過(guò)不同的方式和形式發(fā)揮自己的影響和作用。我國(guó)社會(huì)中正在發(fā)生的利益格局的重大變動(dòng)，與西方國(guó)家立法集團(tuán)在本質(zhì)、作用方向、影響方式等方面上都存在諸多相同之處，因此，用利益集團(tuán)的有關(guān)理論來(lái)研究中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題同樣適用而且可能很容易說(shuō)明問(wèn)題。但是，從組織程度、成員穩(wěn)定性、集團(tuán)意識(shí)、行為方式、作用能力等方面考慮，我國(guó)目前并不存在嚴(yán)格意義上的、如西方國(guó)家那樣規(guī)范的政治性利益集團(tuán)，但可以說(shuō)已經(jīng)產(chǎn)生和分化出大量的利益群體和階層。

現(xiàn)階段利益群體之所以尚未形成利益集團(tuán)，在于以下幾個(gè)因素的影響和制約：一是由于自身集團(tuán)意識(shí)的欠缺，它們大多缺乏合作的自覺(jué)意識(shí)；二是我們長(zhǎng)期以來(lái)的社會(huì)和政治環(huán)境還不太允許成規(guī)模的集體行動(dòng)，比如對(duì)游行示威、罷工、結(jié)社等行為都是在事實(shí)上禁止的；三是由于改革正在進(jìn)行，利益的分化還在不斷發(fā)展和深化，人們的利益需求還不太固定，個(gè)人在社會(huì)中所處的位置處在快速而又激烈的變動(dòng)之中，他們也無(wú)暇仔細(xì)考慮自己所處的這個(gè)群體到底是應(yīng)該追求什么樣的目標(biāo)。因此，利益集團(tuán)在我國(guó)還是一個(gè)尚未成熟的社會(huì)和政治現(xiàn)象。但是這些利益群體和階層已經(jīng)具備了利益集團(tuán)的某些性質(zhì)。在這種情況下，只要具備有利于其發(fā)揮作用的適宜環(huán)境，利益集團(tuán)現(xiàn)象就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

作為立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)重視利益群體分化和進(jìn)一步的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)更要重視對(duì)立法可能帶來(lái)的不利影響，從制度、機(jī)制上作出相應(yīng)的安排，削弱可能的危害。我們認(rèn)為，除了增加立法公開(kāi)化、民主化程度，建立健全立法的利益協(xié)調(diào)機(jī)制以外，針對(duì)類似利益集團(tuán)的影響，重點(diǎn)要把握好兩個(gè)方面：一是，在立法過(guò)程中，在各種利益群體都努力發(fā)揮作用的前提下政府和立法機(jī)關(guān)必須正確定位，保持一個(gè)相對(duì)中立的地位，具有一定的前瞻性，能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)協(xié)調(diào)各派利益，使各種利益得到和諧共處，然后以其為基礎(chǔ)制訂規(guī)則，成為仲裁者，而絕不能將參賽者與仲裁者的職責(zé)一并承擔(dān)。立法機(jī)關(guān)不能代替社會(huì)作出抉擇，否則社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的所有責(zé)任和社會(huì)反彈都會(huì)集中到政府身上，政府就難以充分協(xié)調(diào)利益群體之間的利益摩擦和沖突，并且很可能會(huì)陷入其中難以自拔。二是，給予社會(huì)公眾暢通的利益訴求表達(dá)渠道，應(yīng)當(dāng)著力促進(jìn)普通民眾和弱勢(shì)利益群體的組織化，并賦予代表其利益的中介性團(tuán)體組織以法律上更高的地位和決策中更多的發(fā)言權(quán)。對(duì)于沒(méi)有組織起來(lái)的或無(wú)法組織起來(lái)的群體，政府應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地扶植和支持，予以特殊照顧。

三、處理好地方立法中利益協(xié)調(diào)問(wèn)題

多元利益的博弈和協(xié)調(diào)是現(xiàn)代民主政治的正常現(xiàn)象。在現(xiàn)代民主社會(huì)，在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)通過(guò)正式長(zhǎng)效的程序設(shè)計(jì)，保障公民的立法參與和利益表達(dá)，構(gòu)筑博弈平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)充分的利益協(xié)調(diào)與整合，完善立法過(guò)程中的利益表達(dá)與整合機(jī)制。

立法中處理好利益協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下基本原則：一是自由原則。立法是集中人民意志的過(guò)程，立法所要分配的利益涉及全體人民或者部分人民，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，尊重他們選擇自己利益的方式和結(jié)果，變立法為民做主為由民做主，保障人民意志得以充分自由表達(dá)。二是兼顧原則。當(dāng)不同利益處于一定的矛盾時(shí)，立法者的價(jià)值選擇應(yīng)當(dāng)兼顧利益分配所涉及的各個(gè)方面，盡管其中應(yīng)當(dāng)有輕重、主次、先后之別，但都應(yīng)當(dāng)對(duì)各種利益給予合理的兼顧。三是公平正義原則。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立法協(xié)調(diào)過(guò)程中做到公平，既維護(hù)形式的公平，也維護(hù)結(jié)果的公平。四是必要的差別原則。在立法過(guò)程中，如果確有充分而必要的理由，也可以適用差別對(duì)待原則，在保證最大多數(shù)人利益的同時(shí)，對(duì)利益受損的一方給予適當(dāng)?shù)奶厥饩葷?jì)和照顧。

地方立法由于更加直接地面對(duì)人民群眾，更加具體地引導(dǎo)、規(guī)范和保障人民群眾的行為，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用更加直接，因此應(yīng)當(dāng)更加慎重地處理好利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展條件下，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，在逐步推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的背景下，處理好立法中的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，關(guān)鍵是要進(jìn)一步推進(jìn)地方立法程序的民主化，提高立法過(guò)程的透明、公開(kāi)程度，提高立法決策的科學(xué)性與民主性。只有通過(guò)科學(xué)、民主的立法討論過(guò)程和決策過(guò)程，才能使利益衡量的結(jié)果得到社會(huì)認(rèn)可，才能有利于社會(huì)公眾的遵守和執(zhí)行。

根據(jù)對(duì)地方立法中立法協(xié)調(diào)問(wèn)題的分析和研究，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從以下方面進(jìn)行努力：

1.在立法內(nèi)容和價(jià)值取向上，在保護(hù)最廣大人民群眾利益的同時(shí)，通過(guò)合適的方式和具體的措施安排實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)人利益的保障，不能簡(jiǎn)單地以多數(shù)通過(guò)為立法的唯一要求，要注意避免以犧牲部分人利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)對(duì)多數(shù)人利益的強(qiáng)化。在法規(guī)中要增加對(duì)公權(quán)力的程序制約，明確具體職責(zé)，細(xì)化監(jiān)督程序，增加違法行為的法律責(zé)任規(guī)定，減少對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益可能的侵害。

2.在立法程序和工作方式上，要通過(guò)改革法規(guī)起草方式，通過(guò)委托起草、聯(lián)合起草、地方人大常委會(huì)自行起草等方式，擴(kuò)大法規(guī)草案來(lái)源；在起草過(guò)程中增加公開(kāi)透明程序，從源頭上限制消除部門(mén)利益的不利影響。

要建立完善的立法信息公開(kāi)制度。立法信息公開(kāi)一方面可以減少民眾參與立法的信息收集成本，提高民眾參與立法的熱情；另一方面，也可以使民眾有效地監(jiān)督政府部門(mén)在整個(gè)立法中的行為，對(duì)各部門(mén)在立法中的自利行為有遏制作用。

要進(jìn)一步推進(jìn)民主立法，擴(kuò)大公民參與立法的渠道。在地方立法征求意見(jiàn)過(guò)程中，注意發(fā)揮利益群體及其代言人的作用，重點(diǎn)關(guān)注在當(dāng)前社會(huì)條件下屬于弱勢(shì)的利益群體的表達(dá)意見(jiàn)的途徑的有效性問(wèn)題，要通過(guò)修改有關(guān)法律法規(guī)、完善立法程序，充分發(fā)揮其代言組織的作用。要加大扶持與促進(jìn)力度，不斷培育、壯大社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織的力量。

3.進(jìn)一步增強(qiáng)政府、立法機(jī)關(guān)對(duì)利益的整合能力。個(gè)人或者團(tuán)體的利益和意見(jiàn)表達(dá)與公共意志的形成是兩回事。從個(gè)人意見(jiàn)到公眾意見(jiàn)是政府整合功能的體現(xiàn)，形成國(guó)家意志，是立法機(jī)關(guān)職能的體現(xiàn)。政府和立法機(jī)關(guān)要對(duì)各種利益進(jìn)行中立性的分辨，政府要善于區(qū)分政治利益與法律利益、公共利益與私人利益、真利益和假利益?！凹媛?tīng)則明，偏聽(tīng)則暗”則最簡(jiǎn)約地表達(dá)了溝通程序的功能。立法過(guò)程中寬容地吸納不同利益主體的意見(jiàn)，使其沿著正當(dāng)?shù)某绦蜍壍肋\(yùn)作，既是立法機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任，也是社會(huì)管理水平高低的標(biāo)志。

4.進(jìn)一步完善代表結(jié)構(gòu)，提高代表的民意代言能力，改善立法審議程序，建立立法審議中的辯論機(jī)制，使各種利益訴求在法定立法審議過(guò)程中得到體現(xiàn)和解決。

5.在立法過(guò)程中注意發(fā)揮新聞媒體的宣傳和引導(dǎo)作用，使立法過(guò)程得到社會(huì)關(guān)注，使未能有效發(fā)掘的利益訴求得到充分表達(dá)，為法律法規(guī)的順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)還要注意把握新聞宣傳的規(guī)律和界限，防止立法受到新聞媒體的不正確引導(dǎo)和牽制。

[1]李林：《立法理論與制度》，中國(guó)法制出版社2005年5月第1版。

[2]于兆波：《立法決策論》，北京大學(xué)出版社2005年3月第1版。

[3]張舫：《利益沖突中的和諧》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

[4]徐增輝：《和諧社會(huì)與公共政策利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，載《改革與戰(zhàn)略》2008年第3期。

[5]朱未易：《中國(guó)社會(huì)階層利益沖突的法律調(diào)整機(jī)制》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)研究室）