彭真：由人民自己當(dāng)家，自己做主，自己決定

□蔡定劍

彭真：由人民自己當(dāng)家，自己做主，自己決定

□蔡定劍

1987年4月，我到全國人大常委會研究室工作不久，就接受了一項(xiàng)重要的立法調(diào)研任務(wù)。根據(jù)彭真委員長的指示，研究室的領(lǐng)導(dǎo)交代我?guī)б粋€(gè)小組就《村民委員會組織法(草案)》立法的可行性進(jìn)行調(diào)研。由此我開始了解到，彭真同志對《村民委員會組織法》付出了很大心血。是人民群眾創(chuàng)造歷史而不是英雄人物創(chuàng)造歷史，但重要的歷史人物往往在重要的歷史時(shí)刻起到了重要的歷史作用，彭真同志就是一位推動(dòng)中國基層民主建設(shè)的偉人。

一、彭真的基層民主思想

彭真的基層民主思想，特別是極力推動(dòng)村民自治的思想，與他的出身有關(guān)。他是山西人，而山西歷史上有過村民自治的傳統(tǒng)。早在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，彭真主持晉察冀邊區(qū)政權(quán)建設(shè)，就開始關(guān)注基層民主。他向中央報(bào)告時(shí)提出：在一個(gè)村的范圍里面群眾有些什么事情要辦，可以讓群眾充分的討論，按照群眾的意愿來辦。新中國成立初期，彭真在北京進(jìn)行了深入的調(diào)研，以個(gè)人的名義給中央報(bào)告，提出建立居民委員會，作為群眾自己管理自己、自己教育自己的城市基層自治組織。他特別提出，政府和居民委員會的關(guān)系不應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是一種工作上的指導(dǎo)關(guān)系。后來，中央政治局討論了這個(gè)報(bào)告，結(jié)論是“同意彭真同志的這個(gè)報(bào)告”。據(jù)此，1954年全國人大常委會制定了《城市居民委員會組織條例》。這是新中國基層群眾自治的第一部法律，標(biāo)志著基層群眾自治的起步。

彭真等人那時(shí)也想把居民委員會這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農(nóng)村，但隨著我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系急劇變革，從互助組然后到初級社、高級社，再到人民公社，短短幾年時(shí)間就形成了政社合一的體制，將村民自治的路堵死了。

黨的十一屆三中全會以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國推行，“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制逐步瓦解，人民公社制度受到嚴(yán)重沖擊，農(nóng)村社會治安問題、民事糾紛大量增加，修路、水利、封山育林、辦小學(xué)、辦養(yǎng)老院等農(nóng)村公益事業(yè)無人管理。于是有些地方，如廣西宜山縣、羅城縣等地，自發(fā)出現(xiàn)了村民自治會、村民自治組、村民委員會等基層民主形式。彭真敏銳地抓住這個(gè)時(shí)機(jī)，1979、1980年，他多次指示全國人大常委會法工委和民政部派人調(diào)查研究，總結(jié)推廣。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的村委會中，原來的村黨支部委員并沒有都進(jìn)入。有人對此很疑慮，擔(dān)心這樣會不會在農(nóng)村喪失黨的領(lǐng)導(dǎo)？彭真反問，誰告訴你的，黨員一定要選進(jìn)村委會？黨員有的就是脫離群眾，甚至欺壓老百姓，人家不選你，不選就不選嘛。不管黨內(nèi)黨外，只要辦事公道，執(zhí)行黨的政策，執(zhí)行法律，這就體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。不久，1982年4月，憲法修改草案發(fā)布，其中把村民委員會寫入條文規(guī)定之中，這是彭真同志大力推動(dòng)的結(jié)果。后來正式審議通過的憲法第一百十一條規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)、基本任務(wù)、組織設(shè)置、選舉等有關(guān)事宜，從而確立了村民委員會在我國的法律地位，為制定《村民委員會組織法》提供了依據(jù)。

1983年春，就如何建立村民委員會的問題，彭真還親自到浙江杭州進(jìn)行調(diào)查研究，回京以后，要求加快村民委員會在全國農(nóng)村的設(shè)立。根據(jù)彭真講話的精神，民政部黨組起草了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，文件指出：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立?！苯⒋迕裎瘑T會的工作在全國各地正式全面展開。

二、辦好8億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班

1987年1月12日，六屆全國人大常委會第十九次會議在人民大會堂召開，審議《村民委員會組織條例》被列入會議第二項(xiàng)議程。委員們對條例草案進(jìn)行了認(rèn)真審議，不少委員提出了許多問題，有的相當(dāng)尖銳。爭論最大的是：“鄉(xiāng)政府和村委會的關(guān)系為什么是指導(dǎo)關(guān)系？”多數(shù)代表認(rèn)為，鄉(xiāng)政府和村委會應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是指導(dǎo)關(guān)系，否則的話，村委會不完成國家規(guī)定的任務(wù)怎么辦？現(xiàn)在鄉(xiāng)政府的工作就難做，比如計(jì)劃生育工作，這樣一規(guī)定，恐怕就更難貫徹落實(shí)了。鑒于爭論較多，按照立法慣例，全國人大常委會請法工委和民政部根據(jù)委員們提出的意見研究修改，再提請下一次人大常委會會議審議。

這次會后，全國人大常委會法工委和民政部聯(lián)合對條例草案進(jìn)行了修訂，但仍然堅(jiān)持村民委員會是群眾性自治組織的性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政府和村委會是指導(dǎo)關(guān)系。這是彭真定的調(diào)子。下這個(gè)決心不容易，中間有一個(gè)小插曲，也可以說是一個(gè)曲折。有一次，彭真開會，征求修訂意見。一位副委員長說，鄉(xiāng)政府和村委會的關(guān)系應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。彭真聽后說，法工委你們改去吧！當(dāng)時(shí)法學(xué)家張友漁不同意，說改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系違反憲法，但法工委還是按照領(lǐng)導(dǎo)意思改了，改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。不久，一天晚上10點(diǎn)多，彭真把負(fù)責(zé)法工委工作的王漢斌等人請到他家。彭真問，你們覺得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好還是指導(dǎo)關(guān)系好？王漢斌說，沒有覺得領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好。彭真又問，那你們?yōu)槭裁锤牧耍客鯘h斌說，你讓改的。彭真最后說，還是改回去吧！

1987年3月中旬，村民委員會組織法草案再次提交審議。彭真發(fā)表了即席講話，他說：“舊中國留給我們的，沒有什么民主傳統(tǒng)。我國民主生活的習(xí)慣是不夠的。這個(gè)問題怎么解決？還是要抓兩頭。上面，全國人大和地方各級人大認(rèn)真執(zhí)行憲法賦予的職責(zé)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治。下面，基層實(shí)行直接民主，凡是關(guān)系群眾利益的，由群眾自己當(dāng)家，自己做主，自己決定。上下結(jié)合就會加快社會主義民主的進(jìn)程。把村民委員會辦好，等于辦好8億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班，使人人養(yǎng)成民主生活的習(xí)慣，這是發(fā)展社會主義民主的一項(xiàng)很重要的基礎(chǔ)工作?！?/p>

按當(dāng)時(shí)的立法程序，一個(gè)法律議案有時(shí)一次常委會審議就可以通過，至多也就是兩次常委會審議通過。但是，在第二次常委會審議時(shí)，委員對制定這個(gè)法律仍有許多不同意見。而且這些意見都牽扯到農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)和穩(wěn)定問題。鑒于這種情形，彭真委員長認(rèn)為這個(gè)法律涉及基本制度的問題，他通過委員長會議向常委會建議，將這個(gè)法律案提交即將召開的第六屆全國人民代表大會第五次會議審議通過。彭真希望把這個(gè)在常委會上碰到麻煩的法律案能在全國人民代表大會會議上順利通過。

然而，沒有想到，這個(gè)法律草案在全國人民代表大會會議上受到更多的質(zhì)疑和反映。道理很簡單，人大代表比常委會委員更多地是來自地方政府和基層的官員，他們對村民自治和在農(nóng)村實(shí)行民主有更強(qiáng)烈的不滿。因?yàn)檫@個(gè)法律的通過意味著要從根本上改變黨和政府對農(nóng)民長期采用的行政強(qiáng)迫命令的領(lǐng)導(dǎo)方法，這是很多官員代表不理解、不放心的。

在這種情況下，如果要把法律硬性交付表決，也不能說不會通過，但反對票可能不會少。于是，彭真為了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主，又建議大會主席團(tuán)不將法律交付大會表決，而是讓人民代表大會授權(quán)常委會繼續(xù)調(diào)查研究后適時(shí)通過。1987年4月11日，第六屆全國人民代表大會第五次會議作出一個(gè)決議，原則通過《村民委員會組織法(草案)》，并授權(quán)全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)憲法規(guī)定的原則，參照大會審議中代表提出的意見，進(jìn)一步調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，再由常委會審議修改通過。

就是在這種情況下，彭真委員長專門指示，請研究室對該法的可行性和代表們提出的主要問題進(jìn)行深入調(diào)研，常委會根據(jù)調(diào)查研究的情況再行審議。這樣，這個(gè)艱巨而光榮的任務(wù)就交到了研究室政治組和我的頭上。

三、農(nóng)民的聲音：“為什么不可以自治？”

全國人大常委會辦公廳研究室當(dāng)時(shí)規(guī)格不高，只是個(gè)局級單位，但卻是在彭真親自倡議下，并報(bào)中共中央書記處批準(zhǔn)而建立起來的。彭真給研究室工作的定位就是要研究法理，即研究立法中的重大法理問題。本來法律草案審議中的問題一般是法制工作委員會的事，常委會研究室一般不直接對法律案進(jìn)行立法調(diào)研。這次彭真委員長親自把一個(gè)立法調(diào)研任務(wù)交給研究室來做，據(jù)我所知這恐怕是第一次、也是最后一次。

當(dāng)時(shí)我工作不久，我根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和地理分布，選了黑龍江省、江蘇省和四川省三個(gè)調(diào)研點(diǎn)。在調(diào)研中如何能反映現(xiàn)實(shí)的情況和客觀要求？我認(rèn)為調(diào)查方法是非常關(guān)鍵的。如果像我們有些官員通常搞調(diào)研的方法，由省市官員陪同，到縣鄉(xiāng)找基層干部開個(gè)座談會，你要直接問他們農(nóng)民能不能選舉？村民能否自治？這樣調(diào)查來的結(jié)果肯定是對村民自治和發(fā)展民主一律的反對聲音。毫無疑問，這些基層干部會講出一百個(gè)理由反對立這個(gè)法?；鶎痈刹肯蛭曳从车氖牵霞夵h和政府有很多任務(wù)都需要我們基層政府貫徹執(zhí)行，“上面千條線，下面一根針”，讓農(nóng)民自治，黨的各項(xiàng)方針政策和政府的任務(wù)就無法落實(shí)。問題被說得很嚴(yán)重。我不問他們村民是不是能搞民主自治的問題，而是讓基層干部把上級要村一級完成的各項(xiàng)任務(wù)給我細(xì)細(xì)說來，他們給我一下說上近20項(xiàng)，如征兵、收繳農(nóng)業(yè)稅、交提留款、計(jì)劃生育等等。在無錫，我調(diào)查一些村里的精英如村辦企業(yè)的經(jīng)理，問他們能不能自治？他們很肯定地說，為什么不可以自治？我們這些企業(yè)并沒有政府的指示和幫助，不是自己都辦起來了嗎？

我們調(diào)研小組對村民自治和基層民主也有不同的看法，我?guī)ш?duì)去了兩個(gè)地方寫了兩份調(diào)查報(bào)告都是支持基層民主和實(shí)行村民自治的，另一個(gè)同志帶隊(duì)去的一個(gè)地方就寫了一份不贊成的報(bào)告。我寫調(diào)查報(bào)告的方法是，沒有把調(diào)查中聽到的基層干部的意見簡單地歸納總結(jié)幾條，而是把上級政府交給村里的各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行分類分析。根據(jù)分析，得出的結(jié)論是村民自治是完全可以的，而且也是應(yīng)該的，是發(fā)展趨勢。

四、村委會是最廣泛的民主實(shí)踐

經(jīng)過幾個(gè)月的調(diào)研后，1987年11月12日，《村民委員會組織法(草案)》再次提交第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議。我們的調(diào)查報(bào)告在常委會上引起了較大反響，委員們第一次看到從實(shí)踐調(diào)查中得來的分析論證報(bào)告，而且有兩種不同的意見，感到可信。彭真委員長也贊賞這個(gè)調(diào)查報(bào)告寫得好。

在法律草案經(jīng)常委會小組會和聯(lián)組會議后，1987年11月23日，彭真委員長就“通過群眾自治，實(shí)行基層直接民主”發(fā)表了他的意見。他說，沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們社會主義民主的健全就缺乏一個(gè)側(cè)面，即缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)。至于說到群眾的議政能力，這也要通過實(shí)踐來鍛煉、提高嘛。有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。8億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，是國家政治體制的一項(xiàng)重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，具有重大的、深遠(yuǎn)的意義。彭真委員長的這一席講話是法律草案提交表決前發(fā)表的，次日，這個(gè)法律草案在常委會上順利通過。

今天，我們看到億萬農(nóng)民實(shí)行民主的偉大創(chuàng)造在全國波瀾壯闊地開展起來了，起伏的村民自治制度正在廣袤的農(nóng)村大地生長成一片綠色?？梢哉f，是彭真同志開掘了干旱荒蕪的土地，種下這顆民主的種子，已經(jīng)生根發(fā)芽，正在生長。

（作者生前系中國政法大學(xué)教授）