新型農村社會養(yǎng)老保險制度：國內的成功范式與河北省的優(yōu)化

宋鳳軒，李莊園

（河北大學 管理學院，河北 保定 071002）

新型農村社會養(yǎng)老保險制度：國內的成功范式與河北省的優(yōu)化

宋鳳軒，李莊園①

（河北大學 管理學院，河北 保定 071002）

新型農村社會養(yǎng)老保險制度是按照國家加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系要求建立的，是在農村家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能逐漸弱化后的一種社會化選擇，推動了農村養(yǎng)老模式的轉型與進步。中國幅員遼闊，在新型農村社會養(yǎng)老保險制度的實踐中，形成了多種適合當地經濟社會發(fā)展水平的區(qū)域實踐。本文從保障范圍、籌資方式、繳費辦法和財政補貼等方面，對新型農村社會養(yǎng)老保險制度實踐的成功范式——中山模式和寶雞模式的基本框架及突出特點進行分析，提出了河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的設計與實踐在參保、籌資、財政補貼等機制的優(yōu)化策略，以期為河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的建設和發(fā)展提供探索、創(chuàng)新和優(yōu)化。

新型農村社會養(yǎng)老保險；制度；區(qū)域實踐；成功范式；優(yōu)化策略

河北省是一個農業(yè)人口大省，總人口的70%在農村。由于面臨人口多、地域廣、區(qū)域經濟發(fā)展不均衡、縣鄉(xiāng)財政困難等一系列挑戰(zhàn)，新型農村社會養(yǎng)老保險制度具有長期性和復雜性，因此對新型農村社會養(yǎng)老保險制度在河北省內外的實踐與探索加以分析和總結，進一步完善和優(yōu)化河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的建設實踐，對于促進河北省農村經濟發(fā)展、保障農村老年居民基本生活、逐步縮小城鄉(xiāng)差距和維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

一、新型農村社會養(yǎng)老保險制度的成功范式

中國幅員遼闊，農村的發(fā)展存在地區(qū)差異，新型農村社會養(yǎng)老保險制度在各地的實踐和推廣面臨著不同的問題與壓力，因時、因地制宜的政策選擇與實踐方案，使得新型農村社會養(yǎng)老保險制度在廣大區(qū)域實踐中形成了應對不同地方特質的成功范式。

（一）中山模式

廣東省中山市于2005年正式實施《中山市農村基本養(yǎng)老保險暫行辦法》。其具體框架是：保障對象為全體18周歲以上農村居民，遵循城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的基本原則設計，政府、鄉(xiāng)村集體經濟組織和農民個人三方共同承擔保險費用，逐步提高農村居民的養(yǎng)老保障水平，最終實現城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統籌發(fā)展。鄉(xiāng)村集體經濟組織相當于城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險中“企業(yè)”的角色，其突出特點表現為以下兩點。

1．以鄉(xiāng)村集體經濟組織農保為參保單位，保障范圍覆蓋全體適齡農村居民。中山市新型農村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面十分廣泛，包括“未參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的18周歲以上，男性60周歲以下、女性55周歲以下的；未享受城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險待遇的男性年滿60周歲、女性年滿55周歲或以上的；以及符合上述條件的成建制農轉非居民”。①中山市以鄉(xiāng)村集體經濟組織為整體參保單位，鄉(xiāng)村集體有權選擇是否參保，一旦選擇參保后，鄉(xiāng)村集體內部的所有農村居民必須全員參保，而且只能選擇統一的繳費基數，保證了整體參保率。

2．以城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度為參照，采取部分積累的方式籌集資金。中山市新型農村社會養(yǎng)老保險制度采取的是社會統籌與個人賬戶相結合的模式，籌資對象包括政府、鄉(xiāng)村集體經濟組織和農村居民。社會統籌賬戶由政府和鄉(xiāng)村集體經濟組織共同繳費建立。2007年建立起公共財政補貼機制，將“每年新增財政收入的20%建立社保補貼專項基金，并要求鎮(zhèn)財政也相應配套”。鄉(xiāng)村集體經濟組織“按照被保險人繳費基數的8%繳納保險費，全部計入農村養(yǎng)老保險統籌基金”。①此外，個人賬戶“按被保險人繳費基數的8%建立”，繳費由政府、鄉(xiāng)村集體和農民個人共同承擔。中山市的制度設計中，許多具體細節(jié)都盡量以城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度為藍本，充分考慮了農村居民的收入水平相對較低的現狀，提高了農村居民的繳費積極性，最大幅度減輕了農村居民的繳費負擔。

（二）寶雞模式

陜西省寶雞市自2007年出臺了《寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險試行辦法》，成為第一個“全國新型農村社會養(yǎng)老保險試點城市”。其基本框架是：參保對象為年滿18周歲、尚未參加其他社會基本養(yǎng)老保險的農村居民；繳費實行縣級統籌，并且與待遇水平掛鉤；采用完全積累的政府補貼和個人繳費模式；除個人繳費、集體補助和政府補貼外，與家庭養(yǎng)老、土地保障和社會救助相配合。其突出特征表現為以下兩點。

1．創(chuàng)新籌資方式，實行做實的個人賬戶完全積累。寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險繳費縣級統籌，實行做實的個人賬戶完全積累，農村居民養(yǎng)老保險個人賬戶資金籌集的方式為個人繳費、集體補助、財政補貼相結合。有條件的村集體經濟組織，對參保人員給予補助，并且“財政繳費補貼及村集體經濟補助標準隨經濟發(fā)展適時提高”。［1］做實養(yǎng)老金個人賬戶，使得社會統籌基金和個人賬戶基金分賬征收，獨立運營，互不擠占。

2．創(chuàng)新財政補貼，建立“進口補”和 “出口補”兩項財政補貼制度。寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險制度建立了政府財政繳費補貼（進口補）和政府財政養(yǎng)老補貼（出口補）兩項財政補貼制度。［2］對繳費的補貼，市級財政和縣（區(qū)）級財政分別承擔75%和25%，兩級財政對最低參保繳費人員補貼30元，每多繳納10個百分點多補貼10元。寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金計發(fā)辦法如下：月養(yǎng)老金待遇＝政府財政養(yǎng)老補貼＋個人賬戶儲存積累總額／139，切實提高了農村居民的養(yǎng)老金待遇。

二、新型農村社會養(yǎng)老保險制度在河北省的區(qū)域實踐

河北省的區(qū)域實踐開始于2009年，全省先后選取了37個縣（市、區(qū)）作為國家新型農村社會養(yǎng)老保險制度的試點，涉及農業(yè)人口1 251．73萬人，占全省農業(yè)總人口的25．24%，其中60周歲以上農業(yè)人口156．95萬人，占全省60周歲以上農業(yè)人口的23．98%。［3］截至2010年9月底，河北省第一批18個試點縣（市）共393．70萬人參保登記，參保率達92．27%。其中，16周歲－59周歲農民參保繳費人數為310．11萬，共收繳養(yǎng)老保險費80 020．78萬元；60周歲以上農村老人有83．59萬人領取了養(yǎng)老金，領取養(yǎng)老金總額60 898萬元。②目前，全省37個試點都已開始了新型農村社會養(yǎng)老保險參保繳費及養(yǎng)老金發(fā)放工作，區(qū)域實踐取得初步成效。河北省將在2020年前基本實現對農村適齡居民參加新型農村社會養(yǎng)老保險的全覆蓋。

（一）“捆綁式”參保繳費方式不符合所有農村居民的意愿

河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應參保繳費”。③將60周歲以上未參加任何保險的老人和其子女捆綁為一個參保單位，一定程度上違背了中青年農村居民的參保繳費意愿。資料顯示，16歲－30歲有意愿參保的只有12%，31歲－40歲的為51%，4l歲－50歲的為61%，51歲以上的在76%以上。［4］處于中青年階段的農村居民，養(yǎng)老保險繳費滿15周年領取的養(yǎng)老金待遇和繳費超過15年領取的是一樣的，多繳費意味著給自身經濟增加負擔，經濟狀況稍差的家庭可能會因此影響自身的生活質量和子女的學業(yè)，而不繳費，則導致自家的老人得不到應有的養(yǎng)老金待遇，從而陷入兩難的境地。

（二）個人賬戶養(yǎng)老金待遇水平依然偏低

新型農村社會養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金為每人每月55元，以最長繳費時間、最高檔次個人繳費額為例進行計算：一位農村居民從16周歲參保繳費，每年繳費500元，到60周歲時能夠享受的養(yǎng)老保險待遇為：500元×44年＝22 000元，加上各級政府補助30元×44年＝1 320元，加上一年期銀行定期存款利息（一年期定期存款年利率3．50%）500×3．5%×44年＝770元。這位農村居民個人賬戶金額為22 000元＋1 320元＋770元＝24 090元，他60歲后每月可以按時領到的養(yǎng)老金為24 090元／139（系數）＋55元（基礎養(yǎng)老金）＝228．3元。2010年調整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1 320元，每月228元的農村居民養(yǎng)老金，僅僅是企業(yè)退休金的17%，河北省農村居民的養(yǎng)老保障水平仍有待提高。

（三）集體補貼少，尚無保障效果

近年來，河北省農村居民的消費水平正逐年遞增而且增長速度超過了城鎮(zhèn)居民（見圖1）。農村居民平均每月消費支出已由2006年的227元增加到2010年的320．4元，增加41．1%，而政府補貼僅為55元，集體補貼基本上為0。政府補貼及集體補貼的保障效果不足，僅為2010年農村居民月均消費水平的17．2%。假設某農村居民現年20歲，每年繳費100元，到60歲可以領取養(yǎng)老保險金時，該農村居民每月可得養(yǎng)老保險金為55元＋［100元×（60歲－20歲）／139系數］＝83．78元，占2010年農村居民月均消費支出的1／4多，可知農村居民的保障效果明顯不足，遠遠小于其消費水平。

圖1 城鎮(zhèn)居民與農村居民年人均消費支出圖④

三、河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度區(qū)域實踐的優(yōu)化策略

影響農村居民是否參加新型農村社會養(yǎng)老保險的因素有：地方政府提供的新型農村社會養(yǎng)老保險的制度設計、地方財政對于新型農村社會養(yǎng)老保險制度的投入、農村居民的實際收入水平及預期收益與成本支出的比較。中山模式和寶雞模式這兩個成功范式能夠為河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的實踐進一步優(yōu)化和完善提供了借鑒。

第一，河北省應實行整體參保模式，同一參保單位統一繳費標準，優(yōu)化新型農村社會養(yǎng)老保險制度的強制參保機制。在保障范圍上，逐步做到對適齡農村居民的全覆蓋，實行普惠制社會福利，讓農村居民共享改革開放的成果。在河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度實踐中，應借鑒中山模式強制性和自愿性相結合的方法，以試點地區(qū)的行政村或實際村為單位整體參保，同一參保單位內部全體農村居民必須全員參保，各個村集體可以按照自身條件及其所處縣市的具體經濟情況，選擇同一繳費標準。這樣既可以提高整體的參保率，將全體適齡農村居民納入到新型農村社會養(yǎng)老保險制度的范疇內，又在制度設計方面盡可能充分考慮到不同村集體經濟組織的經濟發(fā)展水平和農村居民實際收入的差異，不同參保單位可以選擇不同的繳費標準，保證同一參保單位內部全體成員之間的相對公平。經濟實力較弱的參保單位內的全體農村居民實現“保基本、廣覆蓋”的養(yǎng)老待遇水平，具有較強經濟實力的參保單位內部全體農村居民的養(yǎng)老待遇水平整體提高，逐步實現“有彈性、可持續(xù)”的發(fā)展，避免同一農村集體經濟組織中因農村居民實際收入水平不同而導致的“保富不保貧”的現象出現。

第二，河北省應實行完全個人賬戶積累，做實個人賬戶，優(yōu)化新型農村社會養(yǎng)老保險制度“統賬結合”的籌資機制。在籌資機制上，實施基本養(yǎng)老保險“統賬結合”的模式。由于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”運行的前車之鑒，需實行真正意義的完全個人賬戶積累，做實個人賬戶。在河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度實踐中，應借鑒寶雞模式，采取完全個人賬戶積累，做實個人賬戶的方式，優(yōu)化新型農村社會養(yǎng)老保險制度的籌資機制。做實基本養(yǎng)老金個人賬戶，即將每一個參保個人按規(guī)定比例繳納的養(yǎng)老保險金全部計入參保人個人賬戶，做到賬錢相符、賬人相符、賬賬相符。做實個人賬戶并實行完全積累的制度設計實現了基本養(yǎng)老保險制度模式從“統賬結合，統賬管理”向“統賬結合，分賬管理”的實質性轉變。對于緩解經濟波動和老齡化對養(yǎng)老保險事業(yè)的沖擊提供基金保障，也避免了因轉制成本沒有及時足額補償等原因出現的基本養(yǎng)老金“空賬”運行的現象，提高了基本養(yǎng)老金制度抵御風險的能力，有效減輕了財政在經濟波動時承擔“養(yǎng)老金財政兜底”的風險。

第三，河北省應實行政府財政同補“進口”和“出口”的補貼方式，優(yōu)化新型農村社會養(yǎng)老保險制度財政補貼機制。河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度為參保人繳費每年每人補貼30元，也就是補“進口”，但是參保人選擇100元到500元每個檔次的繳費標準均獲得30元的補貼，選擇越高檔次的繳費標準而補貼率則越低的現象會產生參保繳費“逆向選擇”的風險。同時，制度設計中對于繳費年限長的中青年農村參保者沒有明顯的優(yōu)惠政策。在河北省新型農村社會養(yǎng)老保險制度實踐中，應借鑒寶雞模式中同補“進口”和“出口”的補貼方法，優(yōu)化新型農村社會養(yǎng)老保險制度財政補貼機制。在補貼中，逐步加大財政對“進口”的繳費補貼，減少對“出口”的養(yǎng)老金補貼；在繳費年限上，對于超出15年繳費年限的參保者，每多繳一年，則給予一定比例的補貼；在繳費檔次的選擇上，以100元的繳費標準為基礎，每提高一個檔次的選擇，則在30元的財政補貼基礎上，按一定比例增加補貼。這樣能夠最大限度激勵農村居民參保，調動其參保繳費的積極性，減輕了繳費負擔，也能夠提高農村居民養(yǎng)老金待遇水平。

隨著我國農村社會步入快速老齡化時期、城市化進程的快速推進和城鄉(xiāng)收入差距與福利鴻溝的逐步拉大，農村居民養(yǎng)老問題日益凸顯。全國各地對于新型農村社會養(yǎng)老保險制度區(qū)域實踐的探索有利于加快新型農村社會養(yǎng)老保險制度建設，確保農村居民基本生活，使其真正做到全民共享改革與發(fā)展的成果。河北省應在總結和借鑒全國先進經驗的基礎上，優(yōu)化新型農村社會養(yǎng)老保險制度的區(qū)域實踐，為完善全面統籌的社會養(yǎng)老保險制度，在理論和實踐上回應當前新農村建設和鄉(xiāng)村社會轉型的現實需求，推進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，找到與河北省各地經濟社會發(fā)展相適合的新的契合點，為新型農村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展提供探索的空間和優(yōu)化策略。

注釋：

① 中山市農村基本養(yǎng)老保險實施細則［Z］．中勞社［2004］176號．

② 河北新聞網［EB／OL］．http：／／www．hebnews．cn．

③ 河北省人民政府．關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見［Z］．冀政［2009］180號．2009年11月．

④ 資料來源：根據2006－2009年《河北省國民經濟和社會發(fā)展統計公報》數據整理．

［1］ 寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險實施辦法［EB／OL］．http：／／www．baoji．gov．cn／0／1／4／35／28869．htm．

［2］ 青連斌．建立新型農村養(yǎng)老保險制度的有益嘗試——對陜西省寶雞市“新農?！痹圏c的調查［J］．理論視野，2009（6）：40－42．

［3］ 河北第二批新農保試點縣將發(fā)放首批養(yǎng)老金［EB／OL］．http：／／he．people．com．cn／GB／197039／13105943．html．

［4］ 陳 駿，陸勁松，段立成．新型農村社會養(yǎng)老保險制度探究［J］．社會保障研究，2009（5）：18－23．

F840．6

A

1008－6471（2011）04－0082－03

2011－11－02

宋鳳軒（1971－），男，河北海興人，河北大學管理學院教授，碩士研究生導師，主要研究方向為社會保障理論和政策。