農民福利主體的結構轉型與福利治理可能

韓央迪

農民福利主體的結構轉型與福利治理可能

韓央迪

在我國農民福利領域，工業(yè)化、城市化所引致的社會轉型不僅使農民的需求發(fā)生了根本變化，更使既有的福利主體經歷了結構轉型，進而加劇了滯后的農民福利體制的改革難度。從福利主體看，進入21世紀以來國家在農民福利的供給上表現出顯著的職能回歸，但因受制于既定的功能限度，國家不可能一肩挑起農民福利的治理責任，而以家庭為基礎的土地福利功能亦呈現式微趨勢。因此，在社會轉型期，全面而理性地把握農民福利的本質問題，并致力于探尋傳統福利主體之外的力量組合就成為農民福利治理的重要議程。

農民福利;福利主體;第三部門;福利治理

在現代化的連續(xù)進程中，“財富—分配”與“風險—分配”兩種沖突機制糅合起來，加劇形成了前現代社會所不可比擬的社會風險體系［1］，而尚未被福利體制完全覆蓋的農村人口則首當其沖，無怪乎越來越多的專家與學者將風險議題專注于農村地區(qū)人口［2-3］。

農業(yè)社會、工業(yè)社會與后工業(yè)社會的交織并行和轉型位勢凸顯了我國社會風險的多元性與復雜性;然而，當前農村社區(qū)中正規(guī)的風險規(guī)避機制普遍呈缺失狀，且由于跨時期的收入轉移策略效用降低、社區(qū)網絡內的風險統籌層次過低，導致農民所面臨的風險與日俱增。在此背景下，我國農村基本保障制度在社會主義新農村建設的議程推動下有所突破，農民福利權得以部分實現;但目前所存在的問題仍十分嚴峻:一是農民福利的物質化。在農村社會被不斷裹挾進現代化的過程時，農民的需求也發(fā)生了鮮明變化。在新型合作醫(yī)療全覆蓋、農村低保較大范圍的推行之外，其他農民福利的缺失或不足凸顯了福利的“物質救急”取向。二是農民福利的去福利化。由于缺乏對農民多元需求的通盤把握，當下農民福利的整體發(fā)展在本質上仍以基本需求的滿足為出發(fā)點，并未從深層次上契合農民所面臨的風險變化，悖反了現代社會中社會福利的旨歸。三是農民福利的主體缺位。囿于中央和地方政府的職責不對稱，自上而下的農民福利政策在執(zhí)行過程中經常出現真空或抵牾等問題，而一些具有創(chuàng)新活力的福利主體在現行農民福利治理框架中的空間和作用卻受到嚴重限制，以致治理主體的缺位與單一。

誠然，改革開放以來的中國農民開始進入了物質生活相對豐裕的時期，但物質維度以外的福利不足卻凸顯了農民與城市居民差異化的公民福利權，加劇了城鄉(xiāng)的社會分化。在農民群體內，利用地緣優(yōu)勢或資源優(yōu)勢的農民率先走上了我國農村的現代化道路，外生型發(fā)展模式實現了部分農民的身份轉換與福利轉型;而深處內陸或山區(qū)的欠發(fā)達地區(qū)農民則因遠離市場或資本圈，只能繼續(xù)生存理性至上的審慎的農業(yè)投入—回報路徑。但市場化與全球化又是難以逃遁和超越的，它們早已突破時空場域滲透至不同社會，不僅改變了傳統福利主體的行動邏輯，更縮減了不同福利主體的功能輻射圈。進入21世紀以來的農民福利在“社會主義新農村建設”政策議程下受到了前所未有的關注，但當前突出存在的問題亟需對傳統福利主體進行功能定位的清晰厘定和職能限度的合理廓清，唯此才可能探尋到多元福利主體的有機組合之路，進而實現農民福利的善治。

一、政府行動在農民福利治理中的功能與限度

盡管對“國家”之角色存在“最弱”、“最低限度”、“福利國家”、“掌舵人”等不同觀點，但對其維護社會穩(wěn)定、保障公民的生存安全與基本需求的角色認定則是共識。亞當·斯密曾言，君主或國家的首要任務是保護所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，其次應當建立并維持某些公共機關和公共工程［4］。韋伯則闡明了國家在謀求衛(wèi)生、教育、社會福利和文化訴求等方面的基本功能［5］。即使是新自由主義者代表弗里德曼也贊同國家進行一定程度的干預［6］。斯科特在考察了20世紀以失敗告終的烏托邦式大型社會工程后，發(fā)現國家不僅是出于“控制的邏輯”，更出于“改善的邏輯”——改善全體人民的福利①盡管那些烏托邦式的大型工程最后還是變成了精英所壟斷的試圖理性地控制自然與社會的“社會園藝”，并不可避免地走向“控制的邏輯”壓過“改善的邏輯”的宿命;但從現實主義角度看，其改善全體人民福利的目的是值得肯定的。見文獻［7］?？梢姡瑖覍竦母＠熑尉哂袃仍诘囊恢滦耘c承繼性。

從法律角度看，世界多數憲法規(guī)定社會保障是公民權利，分為直接規(guī)定為憲法權利，規(guī)定提供社會保障是國家的基本義務，規(guī)制社會保障制度三種［8］。在我國，盡管對社會保障權是否為憲法權利還存有爭議，但新中國成立后我國先后頒布或修訂的四部《中華人民共和國憲法》均對國家于公民的社會保障責任進行了具體規(guī)定，相關部門的法律和法規(guī)等也在不同層面規(guī)定了政府在公民社會保障中的相關責任。

整體上，國家在公民福利上扮演著公平倡導者與風險承接者的角色，但它在福利治理中的功能限度也是客觀存在的。改革開放第一次轉型階段我國始終唯“經濟發(fā)展”馬首是瞻，在社會發(fā)展方面積累了巨大的“歷史債務”，以致牽制了國家的行動空間。一是福利分配的不平衡問題嚴峻。盡管憲法賦予了每一位公民平等享有社會保障的福利權利，但在二元經濟的發(fā)展過程中，本應是同一性的福利權不斷被城鄉(xiāng)二元的福利體制所割裂，并且隨著經濟體制與社會體制間改革落差的加大，這種不平衡性還突出表現為嚴重的屬群差異和地區(qū)差異等。二是現行福利機制的資源缺口嚴重。社會保障制度建立于風險共擔原理之上，制度的轉制成本不可避免，政府無疑是最后的承擔者。由于政府率先單方面廢除了計劃經濟體制下的養(yǎng)老金隱性契約，以致出現了老退休職工的個人賬戶無資金積累、“中人”個人賬戶上資金積累嚴重不足等問題，致使向部分積累制轉軌的成本很難在短期內得以清償，而是需要幾十年的漸進償還［9］。另一方面，伴隨公共服務需求的不斷增加，政府的組織規(guī)模呈不斷的擴張態(tài)勢，但政府的人力資源規(guī)模卻不可能無限增長。三是人口結構變化內在地加重了政府在福利職能上的負荷。這突出表現為占比越來越高的流動人口對城市社會福利體制的挑戰(zhàn)，以及少子高齡化②少子老齡化包含兩方面內容，即人口老齡化和少子化。少子化是指生育率下降，造成幼年人口逐漸減少的現象。少子化代表著未來人口可能逐漸變少，對于社會結構、經濟發(fā)展等各方面都會產生重大影響。從相對的角度看，少子化意味著高齡人口相對變多，即高齡化。兩者在某種程度上具有很大的關聯性。對現行社會保險制度的巨大沖擊。

盡管政府可能采取多種形式來應對，但顯然難以擺脫既有的路徑依賴。第一，稅收制度的掣肘。我國目前的社會福利供給體系已由稅收基礎上的中央集權式轉向多元稅收基礎上的分權模式③1994年“分稅制”改革后農村基層政權在鄉(xiāng)村事務中的作用漸微。自1994年實行分稅制改革以來，直接制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的全面履行，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權、財權范圍和業(yè)務空間過于狹小，主體稅種上劃后，鄉(xiāng)級國庫資金明顯減少，加上財政資金使用上的“兩張皮”，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫形同虛設，財政實體不實。作為“過路財神”，自然難以履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理和財政監(jiān)督職能。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制盯得過緊或失之寬松，體制的動力和活力受到抑制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在興財源、抑支出、抓管理和促平穩(wěn)上積極性不高，主動性不強，壓力不大，使增收節(jié)支的目標難以落到實處。，［10］但現行國民社會福利支出的主要承接者是地方政府。以衛(wèi)生和教育事業(yè)為例，兩者均是基層政府的首要職責。據亞洲開發(fā)銀行針對貴州和山東5個縣的調查結果顯示，政府全部支出的40%～45%用于社會服務開支，占比最大。另有世界銀行研究指出，我國縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負擔教育預算支出的70%，衛(wèi)生事業(yè)預算支出的55%～60%［11］。此外，縣市一級地方政府還擔負著養(yǎng)老金、失業(yè)保險、各類收入支持和福利制度在內的全部支出。這說明地方政府是我國衛(wèi)生、教育等公共福利物品的責任主體，中央政府僅分擔了很小一部分責任，顯然與我國“倒金字塔”財政結構不相符，更與國際通行做法相左。第二，地方政府治理對社會發(fā)展的負激勵?！拔℅DP”導向與我國社會的官吏體制——“地方和官員間簽署的崗位責任書”仍將慣性地刺激有限財政向社會發(fā)展的負投資。除計劃生育和維持社會穩(wěn)定外，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政主要關注經濟增長，偏重于短期的稅收最大化，而非長期的、全面的社會發(fā)展［12］。

無論是資源約束，還是路徑依賴，都考驗著政府在農民福利責任上的行動效力，但國家獲取資源的一般途徑不外乎發(fā)行國債、增加財政收入、出售國有資產等，獲取的合法空間比較有限，注定了福利功能的限度;因此，明確國家在農民福利供給中的主導統籌角色而非大包大攬乃農民福利善治的前提。

二、建立于家庭基礎上的土地在農民福利治理中的功能與限度

在傳統的農業(yè)社會里，家庭不僅是人類生兒育女的基本單元，也是一個經濟單位、教育機構、宗教祭典與娛樂的場所，是個體獲得保障的主要途徑。但歸根結底，它對農民發(fā)揮的福利功能很大程度上取決于土地經營的好壞。

眾所周知，土地是我國農民的“命根子”、“保命田”，它在農民的日常生活中扮演了極為突出的角色。在集體福利時期，農民在國家的高度管控下立足土地的集體化獲得了周延相對合理的均質福利，但是，該福利是以強制消滅差異性和否認農民的自利性為基礎的經濟成長內驅力的低效益平等［13］，故此，它與現代公民權利意義上平等的公民福利權存在質的區(qū)別。改革開放后，家庭聯產承包責任制一度解放了禁錮已久的農民積極性，但分散的農民個體無法掌控瞬息萬變的市場信息，也無力承擔高昂的制度交易成本，終而造成土地“保障大于生產”的功能異化［14］。事實上，后集體時期以絕對平均為基礎的土地分戶經營使農民成了集體土地所有制下的小農，不斷加劇的土地細碎化和零散化使其難以對抗市場的社會化大生產，土地的經濟效益下降成為必然［13］。顯然，這一困局難以依靠農民自身得到根本扭轉，更勿談提升土地所負載的保障功能，但對“面朝黃土背朝天”的農民而言，土地是也只能是支撐其生活的最后“一根救命稻草”。

對此，目前學界將土地的功能歸結為“準社會保障論”［14-16］。有學者指出，土地在我國并沒有真正成為一種生產要素，反而演變?yōu)檗r民社會保障的替代品［14］。比如，相對于純收入的穩(wěn)步遞增，農民的消費率卻從1981年52．5%的最高點逐年下降至2009年的8．36%［17］。這一方面與農民的實際支配能力密切相關，另一方面則反映出現階段農民福利的缺失，故而強化了土地的保障功能。

然而，在市場的急遽擴張中，立足于家庭基礎上的土地在農民福利供給中的功能顯然將進一步顯現出其限度:首先，以家庭為單位的土地分戶經營難以走出土地細碎化的困局，致使低效收益制約了土地的保障功能。目前，全國農民的人均耕地面積已從2003年的約0．095公頃(1．43畝)降至2006年的不及0．093公頃(1．4畝)，人地資源比例嚴重失調，規(guī)模化經營亦未成形，旨在依靠農戶家庭基礎上的土地耕作來實現農民福利的整體提升顯然動力不足。其次，大多數農民所遵循的仍是“生存理性”行動原則，難以激活以家庭為單位的土地功能。一方面，這是因為農村勞動力處于產業(yè)發(fā)展鏈條的最下游，產業(yè)的被動性深化了農民將土地作為生活保障線的保守動機;另一方面，當農村勞動力的轉移缺乏一個持續(xù)的外部經濟環(huán)境時，土地必將成為農民生存的首要籌碼。再者，土地流轉將使土地逐步淡出農民生活中的基本保障角色。隨著城市化進程的加快，我國每年都有相當一部分農民面臨完全或部分土地被征用的現實。在20世紀80年代我國平均每一份土地被征用可帶動轉移1．2份農業(yè)人口，而到了20世紀90年代則已降到0．8［14］。土地不斷被征用，勞動力卻沒有得到順利轉移，征用后的相應保障則因執(zhí)行和監(jiān)管不力而大幅縮水。在東南沿海經濟發(fā)達地區(qū)出現的諸如廣東“土地股份合作制”和上海等地的“土地換保障”模式，盡管使當地的農民相比欠發(fā)達地區(qū)農民能享受到周延更為合理的福利體系，但這種直接利用土地租金差異(或級差地租)或土地出讓的方式一方面是以一定的城市化為前提，另一方面這一思路導致的結果往往是“補償”和“保障”的混淆，致使農民社會權利被侵害成為一種常態(tài)。

從國際經驗看，由土地基本生活保障向社會保險過渡是社會發(fā)展的必然。在傳統的農業(yè)社會，農民的保障基本依賴于土地;隨著社會的發(fā)展，逐漸產生了來自土地之外的社會保障;最后，形成了養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等覆蓋各類風險的綜合保障體系(圖1)［18］①圖1據王克強“從土地基本生活保障向社會保險過渡的三階段模型”(文獻［18］95)修改而成。。在經歷了改革開放30年的高速經濟增長后，農民福利的制度化已成為我國工業(yè)反哺農業(yè)格局的應有之義。

圖1 社會發(fā)展過程中土地和社會保障在農民保障中的作用和發(fā)展方向

三、轉型期第三部門視域下的農民福利治理

社會福利是由某種社會組織(國家、社區(qū)、企業(yè)、家庭、工會、社會組織等)承載的制度建設，因此，“國家保障”與“土地保障”并不構成一種并列的選擇關系。就當前中國而言，農民福利的缺失或低水平不僅與經濟發(fā)展水平不高有關，更與社會組織資源的貧乏相關［19］。當官辦的組織無力或無法提供社會保障時，一要靠發(fā)展經濟增加財政實力，二要以開明的態(tài)度在法治的基礎上鼓勵鄉(xiāng)村社會各種民間組織的發(fā)展，以民間組織的合作、互補保障來彌補政府保障之不足，而不是只在“土地保障”上做文章。

(一)當前農村第三部門的類型與特征

第三部門的緣起與行動反映了特定背景下制度因素、國家政策、社會選擇過程和效用功能的結果［20］。其根本特征在于，它是突出每一位作為個體的公民的民主社會，每位公民的權益、需求、意愿與價值都得到了前所未有的尊重［21］。在我國經濟制度與政治制度的改革進程中，農民獲得了以戶為單位的土地經營權利，不再按照國家的指令種植糧食。農民的身份發(fā)生了變化，他們可以自由地離開鄉(xiāng)村，進城去從事工業(yè)和商業(yè)……在不同個體、不同組織群體的交流與對話中，農民的自由意識、獨立意志和自主性發(fā)生了結構性嬗變，鄉(xiāng)土社會中社會與個體的私域空間和個性需求得以表達。農村民主體制的轉型與完善激發(fā)了農民的“公民參與”意識，開始出現一大批由農民自發(fā)組建或在外來力量植入基礎上的內生型或外生型的農業(yè)合作組織、社會文化組織和社會服務組織，等等。盡管力量孱弱，但農村第三部門的培育和生長正使之成為社會系統的重要一極，并顯現出其在農民福利中的治理功能。

概括而言，農村第三部門特指在農村社會中獨立于政府系統和市場系統的公民結社和活動領域。它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域，其組成是各種非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等。從現有實踐及實證研究對我國第三部門的分類標準看，學者們多從合法性①康曉光將第三部門組織分為四大類。第一類是指經過登記注冊并具有法人資格的社團，即合法的正式社團;第二類是無法人資格的次級社團;第三類是注冊為企業(yè)法人的社團;第四類是指不進行注冊的社團。進而，他又將第一類社團分為“地上社團”或“正式社團”，第二類、第三類與第四類為“地下社團”或“正式社團”。、社團性質②此方法是民政部所采用的分類標準，具體分為學術性團體、行業(yè)性團體、專業(yè)性團體與聯合性團體。、社團功能與人員構成③由于篇幅所限，此處不贅述。詳見文獻［27］。以及社團起源④康曉光根據社團起源方式的不同，將我國的社團分為三大類:一是由黨政機構發(fā)起創(chuàng)辦的社團，二是由事業(yè)單位、企業(yè)、個人發(fā)起創(chuàng)辦的社團，三是由海外組織或個人發(fā)起創(chuàng)辦的社團。三者依次被稱為“自上而下型社團”“自下而上型社團”和“外部輸入型社團”。等角度入手，標準的多樣化恰反映出現階段我國第三部門生存和發(fā)展的制度環(huán)境的現實性及運作邏輯的妥協性。

整體上，按性質和功能可將目前農村第三部門劃分為四類:一是群眾團體組織，二是經濟組織，三是文化組織，四是宗教組織?，F有研究多以經濟合作組織和文化類民間組織為主［22-23］1-17。從組織形式上看，可分為兩類:一是正式組織，如村民委員會⑤在我國，第三部門組織的形成有兩種情形:其一是自發(fā)生成的組織體，其二是國家設立或由原國家體制內組織轉型而成的組織體。因此從組織形成的緣由上看，我國第三部門的組織職能就可以簡單地一分為二，即自治體公務及與政府職能相關的公共事務。村民委員會即屬于第二種。、專門組織、村民小組、村理財小組、村民議事會、村民監(jiān)事會等;二是非正式組織，主要為農民的各類自組織［24］221-230，如農業(yè)協會、文娛組織、老年人協會等。非正式組織比較常見的是經濟類合作組織，具體分為兩種:一為接受村民委員會管理的農民合作組織，二為農民自己組建的不隸屬于村委會的合作組織。前者在業(yè)務上按照國家政策和法律的規(guī)定，享有獨立開展經濟活動的自主權，村民委員會不干預農民合作組織的自主經營活動和內部事務;后者則是獨立運作、獨立經營，有的甚至是臨時性的合作組織，但在宏觀管理上也接受村委會的管轄。

由于我國公民社會的制度環(huán)境(憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策、非正式制度)表現出宏觀鼓勵與微觀約束、分級登記與雙重管理/多頭管理、政府法規(guī)與黨的政策、制度剩余與制度匱乏。以及現實空間與制度空間的矛盾性［25］，使我國的農村第三部門力量表現出比城市第三部門更鮮明的官民二重性、過渡性、不平衡性和不規(guī)范性等非專業(yè)化特征。

(二)第三部門在農民福利治理中的功能

在我國農民福利的低水平格局中，以第三部門為突破點介入農民福利的治理可有效回應福利主體的缺位困境，消解福利主體的單一困局。它對傳統以家庭保障為主、單一的國家供給為補充的模式產生了有力沖擊和有效補充，不僅分擔了政府的福利責任，更重建了農民福利主體場域中的權力格局和行動邏輯。

首先，第三部門在農民福利的傳遞過程中演繹了需求發(fā)現者的角色。在農村，農民的居住方式具有分散化特征，其社會關系多表現出依賴于血緣關系和地緣關系基礎上的差序格局特征。一方面，這種由血緣維系的宗親關系具有自上而下的權力結構特征;另一方面，由于農村人口流動速度的加快，這種宗親關系正逐步減弱，其所發(fā)揮的效用也大為減弱。相對地，第三部門則立足于農民個體的自發(fā)參與，逐步形成了以農民自身需求為導向的正向循環(huán)過程。它激發(fā)了農民個體公共參與的內在需求，打破了日益分眾化的生活模式，這種天然的組織親和性保障了第三部門能夠及時貼近和反映農民的福利需求。

其次，第三部門在農民福利的治理過程中扮演了農民的利益代表者。第三部門福利治理的實現，最核心的運作基礎是產生了代表農民利益的團體，它們代表農民與各行動主體建立良好的平等關系與合作關系，從而使福利治理有序展開并不斷延續(xù)。不同福利主體的存在意味著必須有一個能代表全體農民利益的組織體，如此才能協調各方利益使福利治理不斷推進。第三部門的行動填補了農村社區(qū)中農民利益的表達與整合機制的缺失，真正賦予農民自我管理、自我服務和自我教育的行動空間。

第三，第三部門在農民福利的治理過程中具有多元的資源挖掘能動性。作為國家和市場的有效補充，第三部門天生具有非政府性和非營利性的組織特性，但卻內在地具有資源動員的張力。這體現在三個層次:一是其具有向上獲取資源的合法性。作為政府部門的有力補充，第三部門具有從政府及其職能部門獲取相關治理資源的合法性基礎。二是逐步成熟的現代化市場經濟體制孕育了市場中不同行動者回報社會的自愿行動。這種自愿行動多表現在對弱勢群體的資金支持、技術支持與人力支持等，如曹德旺對西南農民的自愿捐助。三是第三部門間橫向的資源支持。即使在第三部門，同樣存在不同類型、不同性質和不同規(guī)模的組織類型。一般而言，第三部門的資源獲取渠道還可能是其他同類組織，譬如特定的基金會、資源性組織和全球性的第三部門組織等。

第四，第三部門在農民福利的治理過程中扮演了直接的福利傳遞者角色。相較于傳統的農民福利主體而言，第三部門的出現意味著福利治理的制度成本與組織成本大幅減縮，提高了資源的效用。到目前為止，我國仍然有近一半以上的農村人口。這些人口大多以分散的形態(tài)居住，要實現其與城市福利治理相似的制度建設和組織建設是不太現實的，應當積極發(fā)揮第三部門作為直接的福利傳遞者的作用，使之成為有效的中介體。通過這樣一種直接傳遞的方式，第三部門遏止了政府及其職能部門在福利傳遞中尋租現象的生存空間，并進一步激發(fā)了農民的自我意識和自我參與動機。

第五，第三部門在農民福利的治理過程中還發(fā)揮了關系協調者的角色。這一治理要求建基于村莊內農民福利治理的多元化第三部門組織，不同組織的存在要求一個具有統合性的組織來完成村域內農民福利治理的整合。其中，村委會在第三部門組織中無疑最具協調者與管理者的權威。一方面，國家的授權奠定了村委會的組織優(yōu)越性，它具有更大的公共權威和獲取自上而下的資源空間。盡管國家能給予村委會的很少，但這些極少授權的合法身份使村委會具備了獨有權力，擴大了它在村域中的公共地位和影響力。另一方面，村委會的功能邊界規(guī)定了其對村莊內不同事務的多元治理要求，奠定了其對村域內不同性質、不同功能的第三部門組織管理與協調的角色基礎。通過這些環(huán)環(huán)相扣的銜接式角色與福利功能，第三部門將撐起農民福利治理的核心機體，構筑新型治理模式的可能。

(三)推進農村第三部門在農民福利治理中的路徑

要發(fā)揮農村第三部門在農民福利治理中的作用，核心是如何將權力與資源合理地讓渡給社會并由其自覺地分擔農民福利的供給與傳遞。在當前，政府與第三部門的關系錯位，既是我國這一后發(fā)型社會在現代化發(fā)展過程中必經的階段，也是政府與社會分離進程中的一個外在表現。作為權力與資源的集大成者，政府是農民福利治理中最重要的資源與政策保障;相對的，作為公民個體參與基礎上社會力量的載體，第三部門具有天然的自愿性、草根性與公益性。要實現各自的優(yōu)勢發(fā)揮和角色對接就必須廓清各自的行動職能，以達致政府與第三部門在農民福利的治理中的有序銜接。

首先，政府與第三部門應遵循理性的交往原則，致力于建立合作伙伴關系。作為社會結構中的兩大行動者，政府與第三部門具有截然不同的組織特性與行動邏輯。盡管它們在農民福利治理中各具優(yōu)勢，但由于路徑取向的不同并不必然地形成兩者的合力。當前農民福利突出存在的物質化、去福利化和福利主體的缺位亟待政府與第三部門消除不均衡的互動關系，廓清掌舵者與劃槳者的合理疆界。要實現這一目標，首要的應確認兩者理性交往的原則:對政府而言，應當從宏觀層面抓住農民福利的需求、矛盾、困境與方向，從“權力文化”走向“合作文化”，避免機構的過度科層化所引致的行動低效;而對第三部門來說，應當決斷地走出市場體制下的“契約文化”，避免機構的使命偏差，與政府攜手走向合作伙伴關系。

其次，政府要切實發(fā)揮政策聚合作用，強化第三部門的中介體角色。政府應充分發(fā)揮政策的聚合作用，以此完善第三部門的治理平臺，并經由第三部門的中介體角色實現福利的順利遞送。這就要求政府在農民福利治理中“有進有退”，切實發(fā)揮政策整合作用。所謂“進”就是指政府應更注重從制度環(huán)境進行積極建設，從而營造有利于第三部門汲取必要社會資源、順暢實現福利傳遞的制度氛圍。此外，在公共服務的相關領域，如基礎設施與公共設施建設、農村基礎教育、農村基本的醫(yī)療服務和養(yǎng)老保險，政府還應當理性地“進入”，償還歷史發(fā)展中所積累的債務，為第三部門的福利治理提供配套支持。所謂“退”就是指理性退出第三部門發(fā)揮作用的領域，充分發(fā)揮民間組織在農民福利資源配置中的能動性。

對第三部門來說，其中介體的組織功能應當被充分激活，從而為政府提供各種有用的信息，及時向政府傳達社會公眾的普遍性福利訴求;直接參與政府的政策過程，提出一定的制度設計方案以供其參考選擇;或通過自身多元的資源吸附渠道，為農民提供最直接的福利供給。這些組織職能的實現，需要以政府合理的政策聚合為先導，即要求政府以統合的發(fā)展觀考量農民福利的現實需求與制約條件，為第三部門營造有效的資源渠道與良好的制度環(huán)境。

復次，促進政府職能的理性回歸與第三部門福利治理的制度化。對政府來說，它在農民福利治理中的長期缺位內在地要求其進行回歸。然而，回歸并不意味政府對農民福利歷史債務的大包大攬，而是理性的回歸。所謂的理性回歸是指政府在農民福利的治理上要漸次改變資源輸入方式，通過創(chuàng)設以第三部門為核心的組織載體，賦予其合理的行動空間，鼓勵其形成農民福利的制度化聯系與表達機制。就目前而言，政府的福利不作為主要表現為公共品的供給不足和治理不力。政府職能的缺位與不足破壞了農民福利的合理結構，也限制了農民福利整體水平的提高。

作為我國后全能主義時期迅速發(fā)展起來的社會構成，第三部門在我國社會資源的再分配過程中應扮演更加重要的角色。政府下放的權力不僅關涉福利的供給與治理，更包含了公共秩序的管理與整合要求。這種多重的福利結構要求第三部門在政府角色的理性回歸下，通過制度化的渠道將農民福利的治理職能內化為組織的使命;而政府在體現相對完整的歸位基礎上，重點應強化以村委會為代表的民間組織的福利功能，以制度化手段規(guī)范第三部門在農民福利中的治理角色。

最后，統合第三部門的行業(yè)自律與政府監(jiān)管，阻斷利益的尋租現象。眾所周知，第三部門的資金來源一般有會員繳納的會費、社會捐贈、政府資助及部分有償服務活動。這種多元的資源獲取渠道是一把雙刃劍，它在促進第三部門進行農民福利治理創(chuàng)新的同時，也給第三部門的監(jiān)管提出了更高的要求。第三部門的專業(yè)自主性與同層級的公共評估相結合是一個相對優(yōu)越的策略［26］。就目前而言，對第三部門的監(jiān)管主要以政府介入為主，行業(yè)的自我監(jiān)管還十分不成熟。由于我國的政府監(jiān)管往往是大而疏的高壓政策，對組織的具體運行則缺乏有效的監(jiān)管，致使我國第三部門組織的不規(guī)范問題難以得到根治。從發(fā)達國家第三部門的監(jiān)管看，它們在國家的有效監(jiān)督外，還從組織內的制度設計進行強勢監(jiān)督，以此保證第三部門組織的純粹性。

所以，要實現政府與第三部門的合作伙伴關系離不開對第三部門的有效監(jiān)管。就我國的現實來看，對第三部門的監(jiān)管效率不僅僅取決于政府的“合理控制”;還應從第三部門的內部進行合理的風險規(guī)避，以理性化的制度設計實現行業(yè)內的自律和監(jiān)督;更應從社會監(jiān)督入手，以農民參與為基礎來加強對第三部門監(jiān)管的力度和效度。唯有如此，農民福利的治理才能朝著互信合作的方向有力推進。

［1］ 貝克．風險社會．何博聞，譯．南京:譯林出版社，2004:15-22

［2］Deaton A．Householding Saving in LDCs:CreditMarkets，Insurance and Welfare．The Scandinavian Journal of Economics，1992，94(2):253-273

［3］Weinberger K，Jütting JP．The Role of Local Organizations in Risk Management:Some Evidence from Chad．Quarterly Journal of International Agriculture，2000，39(3):281-299

［4］ 斯密．國民財富的性質和原因的研究:下卷．王亞南，郭大力，譯．北京:商務印書館，2005:254，272，284

［5］ 韋伯．經濟與社會:第二卷，上冊．閻克文，譯．上海:上海人民出版社，2010:1040

［6］ 弗里德曼．資本主義與自由．張瑞玉，譯．北京:商務印書館，2004:40

［7］ 斯科特．國家的視角．王曉毅，譯．北京:社會科學文獻出版社，2004:3-110

［8］ 鐘會兵．作為憲法權利的社會保障權——基于文本與判例分析．學術論壇，2005(10):124-129

［9］ 趙人偉，賴德勝，魏眾．中國的經濟轉型和社會保障改革．北京:北京師范大學出版社，2006

［10］Tsang M．Financing Compulsory Education in China:Establishing a Substantial and Regularized Scheme of Intergovernmental Grants．Harvard China Review，2002，3(5):15-20

［11］Saich A．Providing Public Goods in Transitional China．Palgrave Macmillan，2008:272

［12］Saich T．中國改革年代的社會政策發(fā)展．公共管理評論，2004(2):1-23

［13］ 吳毅．理想抑或常態(tài):農地配置探索的世紀之擺——理解20世紀中國農地制度變遷史的一個視角．社會學研究，2009(3):211-235

［14］ 溫鐵軍．農民社會保障與土地制度改革．學習月刊，2006(19):20-22

［15］ 趙海林．論農村土地產權制度對農村社會保障制度的影響．農村經濟，2005(1):38-41

［16］ 遲福林．統籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農村土地制度改革∥蔡繼，鄺梅，等．論中國土地制度改革:中國土地制度改革國際研討會論文集．北京:中國財政經濟出版社，2008

［17］ 中國全面小康研究中心．調查顯示我國居民消費率偏低，2011

［18］ 王克強．中國農村集體土地資產化運作與社會保障機制建設研究．上海:上海財經大學出版社，2005

［19］ 秦暉．“優(yōu)化配置”?“土地福利”——關于農村土地制度的思考．新財經，2003(9):66-67

［20］Dimaggio P J，Anheier H K．The Sociology of Nonprofit Organizations and Sectors．Annual Review of Sociology，1990，16:137-159

［21］ 李景鵬．后全能主義時代的公民社會．中國改革，2005(11):36-37

［22］ 苑鵬．中國農村市場化進程中的農民合作組織研究．中國社會科學，2001(6):63-73

［23］ 仝志輝．農村民間組織與中國農村發(fā)展:來自個案的經驗．北京:社會科學文獻出版社，2005

［24］ 吳新葉．農村基層非政府公共組織研究．北京:北京大學出版社，2006

［25］ 俞可平．中國公民社會:概念、分類與制度環(huán)境．中國社會科學，2006(1):109-122

［26］Andersen SC．How to Improve the Outcome of the StateWelfare Services-Governance in a System-Theoretical Perspective．Paper prepared for the Conference on Democratic Network Governance，Copenhagen，Denmark:2004，Octpber:21-22

［27］ 俞可平．中國公民社會的興起與治理變遷．北京:社會科學文獻出版社，2002:3-5

The Structure Transformation of RuralW elfare Providers and the Possibility of W elfare Governance

Han Yangdi

Both industrialization and urbanization create the social transformation，which notonly also lead the fundamental changes of farmers'needs，but the structure transformation of current rural welfare providers．At the same time，however，they highlight the difficulties involved in the poor ruralwelfare system transformation．Historical and practical factors comprehensively result in current dilemma of Chinese ruralwelfare．However，the core reason is the absence and deficiency of welfare providers．From thewelfare providers'angle，the paper focuses on the?decline of traditionalwelfare providerswithin social transformation．Such as the limitation of government's role in welfare delivery，land's dropping significance in welfare supply grounding on shrinking families，disintegration of rural collective economy，and the weakening of traditional ethical system，etc，．At the same time，the structure of rural welfare providers is reshaped in post-totalism society by third sector，and it brings up an alternative for the Chinese ruralwelfare governance．

Ruralwelfare;Welfare provider;Third sector;Welfare governance

2011-07-11

北京市科協博士論文專項資助課題，項目編號(ZZ038);復旦大學新教師科研啟動基金。

韓央迪，復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院社會工作系講師，博士，郵編:200433。

(責任編輯:常 英)