公共危機(jī)管理中的公民參與:價(jià)值、困境與路徑選擇
——基于社會資本范式的研究

姜慶志

(華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

公共危機(jī)管理中的公民參與:價(jià)值、困境與路徑選擇
——基于社會資本范式的研究

姜慶志

(華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

公民參與是公共危機(jī)管理的一個(gè)重要問題。社會資本是分析社會發(fā)展的一個(gè)重要理論，對公民參與具有較強(qiáng)的解釋力。梳理了公民參與、公共危機(jī)管理和社會資本的相關(guān)概念和內(nèi)涵，以社會資本為中介和基礎(chǔ)分析了公共危機(jī)管理中公民參與的價(jià)值;在社會資本缺失和負(fù)外部性下討論了公民參與公共危機(jī)管理的困境;并通過社會資本的投資和自我完善分析了公民參與公共危機(jī)管理的路徑選擇。

公民參與;社會資本;公共危機(jī)管理

一、問題提出和概念梳理

(一)問題的提出:實(shí)踐與理論的雙重要求

進(jìn)入21世紀(jì)后，人類面臨的公共危機(jī)突發(fā)性更強(qiáng)、破壞性更大、發(fā)生頻率更高、化解途徑更難，傳統(tǒng)意義上以政府為主導(dǎo)的公共危機(jī)管理受到了極大的挑戰(zhàn)，政府處理公共危機(jī)的失敗現(xiàn)象頻發(fā)。研究者開始注重公民在公共危機(jī)管理中的作用，取得了豐富的研究成果。關(guān)于公民參與公共危機(jī)管理的研究多是總結(jié)性質(zhì)的，較少的利用相關(guān)理論進(jìn)行專題論述。實(shí)踐和理論研究的需求是本文寫作的出發(fā)點(diǎn)?？紤]到公民參與和公共危機(jī)管理自身的特點(diǎn)，本文采用社會資本理論作為研究視角。社會資本是20世紀(jì)90年代興起的一個(gè)理論，探究的是社會變遷的動因和社會發(fā)展的基本要素，強(qiáng)調(diào)的是社會自主活動的重要性，與公民參與有著高度的關(guān)聯(lián)。［1］社會資本的這種關(guān)懷為本文分析提供了著力點(diǎn)。

(二)相關(guān)概念的梳理

1.公共危機(jī)管理(Public Crisis Management):多元主體與系統(tǒng)管理

關(guān)于公共危機(jī)管理的定義比較多，吳興軍認(rèn)為它是政府及其它公共組織在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防止和減輕公共危機(jī)災(zāi)害的管理活動。［2］筆者比較贊同這個(gè)觀點(diǎn)。它既承認(rèn)了公共危機(jī)管理主體的多樣性又承認(rèn)了公共危機(jī)管理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性。系統(tǒng)管理學(xué)派認(rèn)為系統(tǒng)可根據(jù)研究問題的需要分為目標(biāo)和價(jià)值子系統(tǒng)、技術(shù)子系統(tǒng)、社會心理子系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)和管理子系統(tǒng)，該分類方法同樣適用于公共危機(jī)管理系統(tǒng):化解危機(jī)和為社會提供公共產(chǎn)品是其目標(biāo)和價(jià)值子系統(tǒng);相關(guān)技術(shù)和設(shè)備是其技術(shù)子系統(tǒng);管理主體的行為動機(jī)和角色等是其社會心理子系統(tǒng);管理體制、預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、管理原則和程序等構(gòu)成了體制結(jié)構(gòu)子系統(tǒng);各種管理機(jī)構(gòu)如預(yù)防監(jiān)測機(jī)構(gòu)、指揮決策機(jī)構(gòu)、參謀咨詢機(jī)構(gòu)、決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)構(gòu)成了公共危機(jī)管理的管理子系統(tǒng)。

2.公民參與(Citizen Participation):歷史演變與現(xiàn)實(shí)考量

在公共管理研究領(lǐng)域，關(guān)于公民參與的闡述有三對不同的傾向:“工具理性”與“價(jià)值理性”、“效率取向”與“公平取向”、“主導(dǎo)地位”與“從屬地位”。發(fā)展到現(xiàn)在公民參與追求的是民主價(jià)值，強(qiáng)調(diào)的是主導(dǎo)地位，尋求的是效率和公正的平衡。進(jìn)入現(xiàn)代社會后，不同范式下公民參與的涵義并不存在嚴(yán)格的區(qū)分，只是在核心特征上有所傾向。遵循理論與現(xiàn)實(shí)相符的原則，本文是基于新公共管理的視角討論公民參與的。通過對不同觀點(diǎn)的整理，我們認(rèn)為公民參與是指公民(個(gè)體和組織)基于公民責(zé)任和公共利益，通過一定的方式和途徑，與政府等多元公共管理主體合作管理社會公共事務(wù)，供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動與過程。

3.社會資本(Social Capital)理論概述:內(nèi)涵、屬性和要素

社會資本的代表人物主要有五位:布爾迪厄，他認(rèn)為社會資本是一個(gè)社會或群體所具有的現(xiàn)實(shí)的或潛在的資源集合體，主要由確定社會或群體成員身份的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成;［3］科爾曼認(rèn)為社會資本存在于不同行為者之間的相互關(guān)系結(jié)構(gòu)中，表現(xiàn)為人與人的關(guān)系;［4］帕特南認(rèn)為社會資本是普通公民參與網(wǎng)絡(luò)，以及體現(xiàn)在這種約定中互惠和信任的規(guī)范，是一種公共財(cái)產(chǎn);［5］林南認(rèn)為社會資本是嵌入到社會結(jié)構(gòu)中的資源;福山認(rèn)為社會資本是一種有助于兩個(gè)或更多的個(gè)體之間相互合作、可用事例說明的非正式規(guī)范。［6］社會資本的基本屬性表現(xiàn)為:(1)隱形資產(chǎn);(2)準(zhǔn)公共物品性質(zhì);(3)自我強(qiáng)化性;(4)外部性。社會資本的正外部性能夠降低交易成本，有助于解決信息不對稱的問題;能增強(qiáng)社會心理的穩(wěn)定，強(qiáng)化社會成員的身份和認(rèn)同，使組織資源得到共享;規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)能使公民比較容易解決集體問題，提高個(gè)體決策的理性;信任能使社會平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。社會資本的負(fù)外部性主要是指排斥圈外人、對團(tuán)體成員要求過多、限制成員的個(gè)人自由和反社會危險(xiǎn)。社會資本由信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個(gè)要素構(gòu)成，林南曾將社會資本劃分為個(gè)人和團(tuán)體兩個(gè)層面。①參見燕繼榮.投資社會資本:政治發(fā)展的一種新維度［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2006:100－123。

二、公民參與公共危機(jī)管理的價(jià)值:社會資本語境下的解釋

對公民參與之于公共危機(jī)管理的價(jià)值，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從社會資本—公民參與和公民參與—公共危機(jī)管理兩個(gè)層面出發(fā)。理清社會資本對公民參與的作用機(jī)制、公民參與對公共危機(jī)管理的作用機(jī)制，才能真正了解這三者之間的關(guān)系。

(一)社會資本之于公民參與的價(jià)值

公民參與是在政府和市場雙重失敗下尋找到的第三條道路;社會資本是為了突破國家和社會二元對立的解釋模式;雙方都尋找到了國家和市場的“中間地帶”——公民社會，這是公民參與和社會資本的自然情結(jié)。帕特南從政治學(xué)的角度分析了公民政治參與和社會資本之間的邏輯關(guān)聯(lián)性:一是社會資本是民主進(jìn)步的決定性因素;二是社會資本來源于公民參與網(wǎng)絡(luò)。社會資本對新公共管理視角下的公民參與同樣具有解釋力——合法性和有效性的解釋。

合法性是政治學(xué)的一個(gè)概念，其要義在于“由于被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被承認(rèn)或被接受”，［7］也就是信任。信任是合法性的必要不充分條件，能夠?yàn)楣駞⑴c帶來合法性。社會資本理論給我們這樣一種觀點(diǎn):信任存在于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，是一種無形資產(chǎn)，具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，不被某人和某個(gè)組織所特有。一定社區(qū)內(nèi)，任何組織和個(gè)人只要得到了網(wǎng)絡(luò)的信任，就擁有了管理該范圍公共事務(wù)的合法性。當(dāng)然這種合法性也是相對的，會隨著社會資本的發(fā)展而發(fā)生變化。有效性問題一直是公民參與的詬病，社會資本特有的功能提供了解決思路，這可以從個(gè)體和團(tuán)體進(jìn)行分析。個(gè)體層面的社會資本主要是指人際關(guān)系和成員資格。公民擁有的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越廣泛，越容易達(dá)成信任與合作;政治生活中的成員資格是指公民權(quán)利，這是公民參與的前提;個(gè)體的資本還能提高公民參與的知識儲備和抗壓能力。團(tuán)體層面的社會資本主要包括信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。高存量的信任、可以降低合作的成本、增加信息的傳遞速度、促使互惠行為的實(shí)現(xiàn)，公民參與中的信任表現(xiàn)為政府、NGO和個(gè)體公民等社會成員之間的信任;社會規(guī)范為公民提供了參與規(guī)則，社會規(guī)范是指正式的規(guī)定和非正式的習(xí)俗，這能保證公民參與的有序性;社會網(wǎng)絡(luò)是組織之外的各種聯(lián)系，構(gòu)成了公民參與的機(jī)制，“水平結(jié)構(gòu)”的網(wǎng)絡(luò)有利于傳遞社會信任，容易使公民參與發(fā)揮出正效應(yīng)。見圖1。

(二)公民參與之于公共危機(jī)管理的價(jià)值

公民參與公共危機(jī)管理的相關(guān)論述比較多，多數(shù)將其作為政府管理的補(bǔ)充，是體制外變量。按照社會資本理論的觀點(diǎn)，公民自組織的網(wǎng)絡(luò)是產(chǎn)生社會資本的重要因素，不是社會管理的補(bǔ)充，而是社會管理的有機(jī)組成。研究公民參與應(yīng)當(dāng)擺脫“功利主義”的觀點(diǎn)，著重分析其作用機(jī)制。按照對公共危機(jī)管理的認(rèn)識，我們借助系統(tǒng)管理模型對其進(jìn)行了分析。

圖1 社會資本—公民參與分析模型

目標(biāo)和價(jià)值子系統(tǒng)上:公共危機(jī)管理的價(jià)值是保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)是有效的解決公共危機(jī)。公共利益是各種社會利益的有機(jī)整合，公民參與使最廣泛的利益得到了表達(dá)，在這樣一個(gè)過程中，公民參與增強(qiáng)了公共危機(jī)管理維護(hù)公共利益的價(jià)值取向;社會擁有廣闊的資源，完善的公民合作網(wǎng)絡(luò)能夠調(diào)集最廣泛的社會資源，提高公共危機(jī)管理的效率。技術(shù)子系統(tǒng)上:隨著公共危機(jī)日益復(fù)雜，單一的管理主體不能滿足其日益增長的技術(shù)和設(shè)備要求，公民參與能夠提高技術(shù)和設(shè)備的供給效率和適應(yīng)性。心理子系統(tǒng)上:在角色定位上，公民不再是被動的接受者，而是主動的管理者和責(zé)任的承擔(dān)者，公民和政府等社會成員是一種水平關(guān)系;在影響力上，公民參與使得社會的信任增加，消除了不必要的恐慌，穩(wěn)定了社會心理。體制結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)上:社會成員之間不是垂直的關(guān)系而是一種平行的關(guān)系，是相互影響和相互作用的關(guān)系，能促進(jìn)公共危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn);公民參與嵌入到公共危機(jī)管理的各種環(huán)節(jié)中去，可以全方位提高危機(jī)管理的能力;公民的自救行動緩解了公共危機(jī)管理的任務(wù)和財(cái)政壓力;公民參與使得信息溝通機(jī)制更加流暢，降低了管理成本和風(fēng)險(xiǎn)。公民參與也使得管理原則的發(fā)生了轉(zhuǎn)變——封閉處理轉(zhuǎn)為公開處理，以政府為核心轉(zhuǎn)為以公民為核心。公民參與給管理子系統(tǒng)帶來的轉(zhuǎn)變主要是增加了主體的多元性，全方位的影響到預(yù)警預(yù)防監(jiān)測機(jī)構(gòu)、指揮決策機(jī)構(gòu)、參謀咨詢機(jī)構(gòu)、決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然一次成功的危機(jī)處理也能增強(qiáng)社會成員之間的互信和共識，促進(jìn)公民自組織網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育。見圖2。

圖2 公民參與—公共危機(jī)管理分析模型

(三)結(jié)論:起到基礎(chǔ)和中介作用的社會資本

通過對這兩對關(guān)系的分析，我們得到這樣一種循環(huán):社會資本能夠解釋公民參與的合法性，同時(shí)又能夠促進(jìn)公民有效的參與，有效的公民參與能夠提高公共危機(jī)管理的效果;成功的公共危機(jī)管理能夠提高公民參與的能力和有效性，有效的公民又能夠增加社會資本的存量。在這樣一組關(guān)系當(dāng)中，不管是公民參與對公共危機(jī)管的影響，還是公共危機(jī)管理對公民參與的影響，都是通過消耗和增加社會資本發(fā)生的。

三、公民參與公共危機(jī)管理的困境:社會資本缺失和負(fù)外部性下的分析

雖然公民參與對公共危機(jī)管理有很高的價(jià)值，但現(xiàn)實(shí)中往往達(dá)不到理論上的效果:公民的危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力較弱;行動能力和社會影響力較弱;缺乏制度化和組織化保證;增加了管理成本等。公民參與公共危機(jī)管理的困境表現(xiàn)為外在困境(外部因素的制約)和內(nèi)在困境(內(nèi)在價(jià)值的困境)。這兩方面的困境其實(shí)都指向一個(gè)概念——社會資本，主要反映在社會資本的缺失和社會資本的負(fù)外部性上。

(一)社會資本缺失對公民參與有效性的制約

社會資本存量小的社會被稱為“碎片化社會”，碎片化社會中個(gè)體主義泛濫、組織化程度低、社會壁壘廣泛存在。在公共危機(jī)管理中，社會資本的缺失降低了公民參與的積極性和處理公共危機(jī)的能力，導(dǎo)致了公民參與的低效;公共危機(jī)管理不同于其它管理，對信任的要求特別高，信任的缺乏使社會成員之間難以達(dá)成互惠行動，容易造成集體行動的困境，導(dǎo)致公共危機(jī)的擴(kuò)散以及次生災(zāi)害的發(fā)生;公共危機(jī)管理是一個(gè)系統(tǒng)管理，需要社會的協(xié)同努力，社會資本的缺乏使得社會自組織化程度降低，限制了公民參與作用的發(fā)揮;公民參與公共危機(jī)管理需要一定的規(guī)范和制度來保證和約束，規(guī)范的缺失容易導(dǎo)致無序的參與，從而增加公共危機(jī)管理的難度。

(二)社會資本負(fù)外部性對公民參與價(jià)值的質(zhì)疑

在社會資本豐富的社會，公民參與同樣面臨自身價(jià)值的困境，正如奧斯特羅姆所說“所有類型的資本都可能會產(chǎn)生危害而不是福利，因此無法保證創(chuàng)造社會資本就一定能增加人類福利。”［8］社會資本帶給公民參與價(jià)值的困境體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:公民參與存在著作用半徑，作用半徑是指系統(tǒng)的有效服務(wù)范圍，主要表現(xiàn)為地域半徑、種族半徑、組織半徑和階層半徑，作用半徑的存在使得公共利益難以得到保證，也縮小了利益受眾的范圍，容易產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”;公民參與存在著合法性危機(jī)和反社會風(fēng)險(xiǎn)，信任并不能充分證明參與的合法性，而且當(dāng)一個(gè)組織的目標(biāo)與社會利益相悖時(shí)，往往會成為公共危機(jī)的制造者;公民參與使社會存在碎片化的危險(xiǎn)，奧斯本曾指出隨著公民參與的擴(kuò)大，“我們今天的大眾社會被分割成成千上萬的碎片，呼聲越來越來自于單一的利益集團(tuán)?！保?］公民在參與公共危機(jī)管理時(shí)也很難避開這些價(jià)值困境。公民參與的作用半徑使得小團(tuán)體行為時(shí)常發(fā)生，公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，存在矛盾的團(tuán)體相互之間往往采取漠視甚至是落井下石的做法，容易引發(fā)持久深層的公共危機(jī)，這在種族社會里特別明顯;公民參與公共危機(jī)管理具有道德風(fēng)險(xiǎn)，特別是在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，社會資本豐富的團(tuán)體往往會選擇犧牲其它群體的利益而維護(hù)自身的利益，這使得社會資本的負(fù)外部性擴(kuò)大;公民參與要求社會各階層的利益得到反應(yīng)，公民參與使得公共危機(jī)管理系統(tǒng)更加復(fù)雜，增加了提取公共利益的難度，這會使公共危機(jī)管理陷入公平和效率的爭執(zhí)當(dāng)中;反社會的團(tuán)體往往借助自身豐富的社會資本，利用合法的公民參與渠道，制造或擴(kuò)大公共危機(jī)以達(dá)到自己的利益要求，這給如何規(guī)范公民參與增加了困難。

四、公民參與公共危機(jī)管理的路徑選擇:社會資本投資與自我完善下的思考

社會資本的缺失和負(fù)外部性嚴(yán)重制約了公民有效參與公共危機(jī)管理，因此必須要改善公民參與中的社會資本，主要通過社會資本的投資和自我完善來完成。

(一)社會資本的投資:方式、方向和途徑

任何資本都需要投資才能發(fā)揮作用，社會資本也是如此，通過社會資本的公共投資可以實(shí)現(xiàn)更有效的服務(wù)。［10］社會資本的重復(fù)使用使得社會存量增加。林南指出，社會資本利用的越多，價(jià)值就越大。［11］因此重復(fù)使用是社會資本的投資方式。社會資本的投資的方向應(yīng)是促進(jìn)“帕累托最優(yōu)”的實(shí)現(xiàn);促進(jìn)社會資本增長的活動和政策都構(gòu)成了其投資路徑，因此社會資本投資的途徑具有多樣性。

(二)社會資本的自我完善:重復(fù)博弈和社會裂痕

自我完善是社會資本發(fā)展過程中的自發(fā)行為。社會資本負(fù)外部性的規(guī)避是通過重復(fù)博弈和社會裂痕作用來完成的。重復(fù)博弈是一種動態(tài)博弈，它能使交易成本接近于零，導(dǎo)致“強(qiáng)均衡”狀態(tài)的發(fā)生，在這種情況下任何參與者都不能通過單方面改變它們的決策來獲益，也就能限制社會資本負(fù)外部性的發(fā)生。社會的結(jié)構(gòu)性壁壘是社會資本負(fù)外部效產(chǎn)生的根本原因，雷和泰勒提出了這樣一種思想:社會中存在縱橫交錯(cuò)的裂痕，這會解決將社會資本散布到群體之外的問題，通過相互交疊的成員身份的存在，從不同組織內(nèi)部的互動獲得信任就有可能擴(kuò)展到整個(gè)社會。［12］這其實(shí)就是社會資本自我完善的過程。

(三)完善公民參與公共危機(jī)管理的路徑選擇

通過上述分析，完善公共危機(jī)管理中的公民參與其實(shí)就是有目的地投資社會資本和社會資本自我完善的過程，從路徑選擇上來講，主要包括個(gè)人、組織和國家三個(gè)層面。

首先，公民要增強(qiáng)個(gè)體在公共危機(jī)管理中的公民意識和參與意識，主動提高危機(jī)應(yīng)對能力和自救能力;增加自己的組織屬性，獵取廣泛的社會資源，以應(yīng)對公共危機(jī)的突發(fā)性和復(fù)雜性;增加自身的知識和信息索取能力，保持自身心理的穩(wěn)定;建立廣泛而良好的人際關(guān)系，擴(kuò)大個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)參與危機(jī)管理的協(xié)調(diào)能力。

其次，社會組織應(yīng)當(dāng)增加相互之間的互動和協(xié)作能力，以便在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠有效的達(dá)成共識;主動承擔(dān)公共危機(jī)管理的責(zé)任，利用自身的靈活和專業(yè)能力，調(diào)集國內(nèi)或國際資源進(jìn)行危機(jī)處理;承擔(dān)公共危機(jī)管理中社會與國家、國內(nèi)與國際的溝通責(zé)任，以擴(kuò)大社會公平和提高資源的有效配置。

最后，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮國家的引導(dǎo)作用，在目前情況下，國家引導(dǎo)是完善公民參與公共危機(jī)管理的重要途徑。具體來說國家應(yīng)當(dāng)培育公民的參與意識，促進(jìn)社會形成公共精神;展開公共危機(jī)教育和應(yīng)對訓(xùn)練，提高公民參與公共危機(jī)管理的能力;制定相關(guān)政策保障公民參與公共危機(jī)管理的合法權(quán)力，為其提供法律上的保護(hù)、輿論上的支持、人身上的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)上的幫助;關(guān)注不同階層的利益取向，以保證公共危機(jī)管理的公正性;鼓勵(lì)志愿性組織的發(fā)展，培育公民參與的自組織網(wǎng)絡(luò)，以提高社會的互信和互惠;擴(kuò)大公民參與公共危機(jī)管理的途徑，完善聽證制度、推行政務(wù)公開制度和電子政務(wù);建立多方管理主體的對話機(jī)制，增強(qiáng)社會成員(包括政府、個(gè)體公民、社會組織等)之間的交流，提高行動的協(xié)調(diào)能力;最后應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公民參與到公共危機(jī)管理，增加公民參與公共危機(jī)管理的實(shí)踐。總之，公民參與是一個(gè)反復(fù)進(jìn)行的過程，在這一個(gè)過程中社會資本的積累會使公民參與更加的合理。

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(責(zé)任編輯:江 河)

Citizen Participation in Public Crisis Management: Value，Predicament and Countermeasures: A Study of Social Capital Paradigm

JIANG Qing－zhi
(School of Management，Central China Normal University，Wuhan 430079，China)

Citizen participation is an important issue in the public crisis management.Social capital is an important theory that can analyze the development of the social.It has an explanatory power to the citizen participation.It analyzes the content and concepts of citizen participation，public crisis management and the social capital and discusses the value of the citizen participation in the public crisis management.With the lack of social capital and its negative externalities，we research the dilemma of the citizen participation.At the last，it provides the way to improve the citizen participation through discussing the investment and the self-improvement of the social capital.

Citizen participation;Social capital;Public crisis management

C93－03

A

1009－2854(2011)04－0031－05

2011－04－19

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(06JZD0034);華中師范大學(xué)研究生自主科研項(xiàng)目(2009107)

姜慶志(1987—)，男，山東泰安人，華中師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。