分享經(jīng)濟及其治理
——以杭州網(wǎng)約車為例

藍蔚青 王淑翠

分享經(jīng)濟及其治理
——以杭州網(wǎng)約車為例

藍蔚青 王淑翠

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》第一次把“分享經(jīng)濟”寫入黨和國家的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，要求“發(fā)展分享經(jīng)濟，促進互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟社會融合發(fā)展?！狈窒斫?jīng)濟是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的大背景下誕生的一種全新商業(yè)模式，是“新經(jīng)濟”的一種重要形態(tài)，它不僅有著巨大的市場空間，而且正在沖擊傳統(tǒng)的經(jīng)濟模式。發(fā)展分享經(jīng)濟，對于人均物質(zhì)資源匱乏、人力資源豐富而且資源錯配嚴(yán)重的中國具有極為重要的意義，也提供了“彎道超車”的良好機遇。能否抓住機遇，妥善應(yīng)對分享經(jīng)濟急劇擴張給經(jīng)濟社會管理帶來的挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于國家和社會治理能力的現(xiàn)代化。如何規(guī)范分享經(jīng)濟的發(fā)展秩序，是當(dāng)前公共管理領(lǐng)域一個未雨綢繆的研究主題。

分享經(jīng)濟是關(guān)乎生產(chǎn)關(guān)系的革命

2014年之后，分享經(jīng)濟進入快速擴張期，迅速滲透到許多領(lǐng)域和細分市場，2015年全球市場交易規(guī)模估測為8100億美元。分享經(jīng)濟強調(diào)的兩個核心理念是“使用而不占有”和“不使用即浪費”。它的特征可以歸納為五大驅(qū)動（用戶驅(qū)動、信任驅(qū)動、平臺驅(qū)動、數(shù)據(jù)驅(qū)動、價值驅(qū)動）、三大基石（信息對稱、游戲規(guī)則、協(xié)同協(xié)作）、四低（低交易成本、低信任成本、低門檻、低碳）、四高（高滲透率、高效能、高估值與高留存）。便利、參與感和信任是推動分享經(jīng)濟發(fā)展的主要原因。由于分享經(jīng)濟模式中企業(yè)具有低成本、輕資產(chǎn)、高度的靈活性以及投資回報快等特點，分享經(jīng)濟成為新興的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域和大眾選擇。它使個人參與到社會化大生產(chǎn)中，有效推動了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；它使各種閑置的資源都可以變現(xiàn)增值，變成兼職的合理收入，通過大規(guī)模盤活經(jīng)濟剩余而激發(fā)經(jīng)濟效益；它為服務(wù)業(yè)增長提供新動能，將服務(wù)業(yè)變成經(jīng)濟增長的主引擎。

我國市場與成熟市場經(jīng)濟相比，有更多的供需錯配、低效管理造成的資源冗余和需求痛點。分享經(jīng)濟能夠增加供給，改善供給結(jié)構(gòu)，刺激新的消費需求，緩解經(jīng)濟失衡，大有用武之地。分享經(jīng)濟還可能成為網(wǎng)絡(luò)化社會中激發(fā)個人創(chuàng)造力、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和供求結(jié)構(gòu)的重要支點。互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會分享經(jīng)濟委員會發(fā)布的《中國分享經(jīng)濟發(fā)展報告2016》指出，2015年中國分享經(jīng)濟市場規(guī)模約為2萬億元，超過5億人參與了分享經(jīng)濟的不同環(huán)節(jié)，未來5年增速將達到40%，到2020年市場規(guī)模占GDP比重將達到10%以上，未來十年將產(chǎn)生5-10家巨無霸企業(yè)。

數(shù)據(jù)顯示，2014年在線房屋短租市場交易規(guī)模突破40億元；2015年短租市場規(guī)模預(yù)計突破105億元，環(huán)比增長159.3%。2015年9月滴滴出行的估值已高達165億美元，2015全年完成14.3億訂單；2016年滴滴春運跨城順風(fēng)車共計190萬人合乘，用戶遍及332個城市。浙江分享出行規(guī)模位居全國第三，全國汽車分享出行量最大的30個城市中浙江上榜城市最多，乘客分享出行頻率最高，分享出行的深度用戶最多，參與分享車輛在城市汽車保有量中的占比杭州位列全國第一。浙江擁有豐富的各類人力資源，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍濃厚，經(jīng)濟效益意識強烈，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施先進，覆蓋面廣，完全有條件走在分享經(jīng)濟發(fā)展的前列。

杭州網(wǎng)約出租車和私車合乘管理制度

2015年底，杭州市區(qū)網(wǎng)約車注冊數(shù)已達60萬輛，規(guī)模居全國首位。網(wǎng)約車的迅速發(fā)展緩解了出行難的問題，也提高了存量私家車的利用率，減少了購買私家車的需求。剛剛出臺的《杭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則（試行）》，是全國第一個正式出臺的網(wǎng)約出租車管理地方實施細則。與同時征求意見的其他城市的實施細則征求意見稿相比，被輿論普遍認(rèn)為有溫情、尊重創(chuàng)新、包容開放，既符合國家要求，又符合杭州實際，符合城市定位和文化，符合網(wǎng)約車市場化和乘客至上的導(dǎo)向，政策措施總體可行。這個實施細則的主要特點是：

明確了管理機構(gòu)的責(zé)任。規(guī)定市道路運輸管理機構(gòu)負責(zé)網(wǎng)約出租車管理的具體實施，主要是把住準(zhǔn)入關(guān)以保障乘客安全，保障相關(guān)信息的公開，包括受理網(wǎng)約出租車平臺公司、車輛和駕駛員的資質(zhì)審查與證件核發(fā)工作，組織開展服務(wù)質(zhì)量測評，向社會公布平臺公司的相關(guān)信息。各有關(guān)部門按各自職責(zé)建立平臺公司和駕駛員信用記錄并納入信用信息共享平臺。

明確了網(wǎng)約出租車企業(yè)的責(zé)任。規(guī)定網(wǎng)約出租車平臺公司承擔(dān)承運人責(zé)任和相應(yīng)社會責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是在杭州市設(shè)立的具有法人資格的企業(yè)或持有營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)，取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證，這一規(guī)定能保障屬地管理。規(guī)定平臺公司應(yīng)當(dāng)與駕駛員簽訂勞動合同或者協(xié)議，保證車輛合法安全、駕駛員持證，保證線上預(yù)約的車輛、駕駛員與實際用車一致，向約車人提供駕駛員以及車輛各種信息；確保網(wǎng)約出租車車載衛(wèi)星定位裝置和應(yīng)急報警裝置正常使用，所采集的個人信息和生成的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不得外流，不得用乘客個人信息開展其他業(yè)務(wù)；為乘客購買承運人責(zé)任險，對安全責(zé)任事故等承擔(dān)先行賠付責(zé)任；公開服務(wù)項目和服務(wù)質(zhì)量承諾，保證原始記錄和統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實、準(zhǔn)確，建立服務(wù)評價體系和服務(wù)監(jiān)督、乘客投訴處理機制，設(shè)置投訴處理機構(gòu)，公布服務(wù)監(jiān)督電話及其他投訴方式與處理流程。這些規(guī)定，都是用制度設(shè)計落實網(wǎng)約出租車平臺公司保障乘客人身安全、個人信息安全、服務(wù)質(zhì)量和駕駛員合法權(quán)益的責(zé)任，以保證網(wǎng)約出租車的安全性高于傳統(tǒng)出租車。

合理規(guī)定了網(wǎng)約出租車的條件。規(guī)定了網(wǎng)約出租車必須具有杭州市號牌，這是城市控制機動車總量的需要；規(guī)定軸距和計稅價格的底線，是防止為了降低購車成本而忽視安全的必要舉措；對新能源汽車軸距的要求低于非新能源汽車，并規(guī)定了另一個可供選擇的續(xù)航里程標(biāo)準(zhǔn)，是為了鼓勵發(fā)展新能源汽車；還有一個可供選擇的標(biāo)準(zhǔn)即車輛購置價格在12萬元以上并非過高的門檻；規(guī)定已使用年限不超過5年，行駛里程達到60萬千米時強制報廢，未達到60萬千米但使用年限達到8年時退出網(wǎng)約車經(jīng)營，既保障安全，又避免浪費；規(guī)定車輛技術(shù)性能要符合環(huán)保和運營安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置，是安全和環(huán)保的需要；規(guī)定不能噴涂巡游出租汽車標(biāo)志標(biāo)識和安裝頂燈裝置，是為了對兩類出租車分類管理；規(guī)定網(wǎng)約出租車主要依靠存量轉(zhuǎn)換，不單獨新增小客車指標(biāo)，不設(shè)置專用牌照號段，是為了控制出租車總量，充分利用存量資源。這些都是必要的、合理的限制。

合理規(guī)定了網(wǎng)約出租車駕駛員的條件。在戶籍問題上彈性較大，把在杭州市取得浙江省居住證或臨時居住證一定期限的納入準(zhǔn)入范圍，既保障駕駛員身份和基本情況可核查，一旦發(fā)生問題可追溯，又避免了就業(yè)歧視，也符合杭州市出租車駕駛員大都是外地戶籍的實際情況；對網(wǎng)約出租車駕駛員持證情況、駕駛經(jīng)歷和肇事、違章、犯罪記錄作出比較嚴(yán)格的規(guī)定，都是為了乘客安全，但不用身份制約，而以本人行為為依據(jù)，體現(xiàn)了公平原則。規(guī)定了巡游出租汽車駕駛員申請換發(fā)網(wǎng)約出租汽車駕駛員證的條件，給傳統(tǒng)業(yè)態(tài)從業(yè)人員提供選擇權(quán)，有利于新舊業(yè)態(tài)共同發(fā)展。

不用行政手段限定網(wǎng)約出租車數(shù)量和運價，但保留臨時管控權(quán)。明確對網(wǎng)約出租車數(shù)量和運價實行市場調(diào)節(jié)。對于絕大多數(shù)網(wǎng)約出租車駕駛員屬于兼職的杭州市，這一規(guī)定的最大意義在于鼓勵發(fā)展分享經(jīng)濟。同時規(guī)定必要時可對網(wǎng)約出租車的數(shù)量和價格實行臨時管控，這是為了避免數(shù)量過多造成嚴(yán)重擁堵或者價格畸高損害乘客利益而保留的行政救濟手段。但只要網(wǎng)約出租車平臺不形成壟斷，傳統(tǒng)出租車有適當(dāng)?shù)臄?shù)量，競爭機制能夠把運價控制在合理的水平上。還規(guī)定平臺公司應(yīng)當(dāng)實行明碼標(biāo)價，公布計程計價方式并符合國家有關(guān)規(guī)定，調(diào)整運價規(guī)則時應(yīng)提前公布并報備，不得以低于成本的價格運營等，這都是市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的價格管理手段。

嚴(yán)格區(qū)分網(wǎng)約出租車和私人小客車合乘。目前我國的多個網(wǎng)約車平臺中，部分業(yè)務(wù)是商業(yè)資本運營的網(wǎng)約車業(yè)務(wù)，部分私家車網(wǎng)約合乘業(yè)務(wù)是真正意義的分享經(jīng)濟。杭州明確規(guī)定私人小客車合乘出行不得以營利為目的，合乘信息服務(wù)平臺不得以獎勵、補貼等形式吸引合乘服務(wù)提供者變相從事非法營運。具體規(guī)定合乘出行的駕駛員必須預(yù)先發(fā)布出行信息供合乘者選擇，合乘者僅分?jǐn)偛糠殖鲂谐杀净驅(qū)嵭忻赓M互助，駕駛員和信息服務(wù)平臺收取的每公里費用總額不得超過巡游出租汽車的50%，明碼標(biāo)價，并投保車上人員責(zé)任險；每車（人）每日提供合乘服務(wù)不得超過4次。網(wǎng)約出租車平臺公司開展合乘信息服務(wù)的，應(yīng)分別簽訂協(xié)議，明確兩者不同的法律關(guān)系以及平臺法律責(zé)任。這樣一系列規(guī)定既鼓勵發(fā)展分享經(jīng)濟，充分利用存量私人小客車資源，又避免不正當(dāng)競爭。

網(wǎng)約車對社會治理的挑戰(zhàn)

網(wǎng)約車作為分享經(jīng)濟的一種形態(tài)，也帶來了很多不確定性。其線上運行的特點，使傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會管理模式難以適應(yīng)。近年來分享經(jīng)濟的爆發(fā)式增長使這一挑戰(zhàn)日益凸顯。

使用權(quán)和所有權(quán)分離沖擊了傳統(tǒng)權(quán)益分配模式。分享經(jīng)濟創(chuàng)造價值的核心，在于利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對現(xiàn)有閑置資源的高效利用，實質(zhì)就是出售部分閑置的或剩余的使用權(quán)。所有權(quán)與使用權(quán)的分離，創(chuàng)造了瞬時的、短期的、高效的租金等收入，改變了傳統(tǒng)的以交易為主的權(quán)益分配模式。在分享經(jīng)濟模式下，網(wǎng)狀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)取代了原有的以企業(yè)為主體的塊狀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，深刻地沖擊了產(chǎn)權(quán)制度、財稅制度等核心問題。這也將觸及到既得利益者的利益，引發(fā)新舊經(jīng)濟的沖突。

平臺避稅給財稅部門帶來政策難題。分享經(jīng)濟既有公益模式也有營利模式，也有介于兩者之間的模式，還有從非盈利發(fā)展為盈利的模式，因此面臨著復(fù)雜的稅收問題。某些商業(yè)資本借此披上“分享經(jīng)濟”的外衣，利用當(dāng)前法律和政策的漏洞，企圖實現(xiàn)免稅偷稅漏稅的目的。目前許多平臺上的服務(wù)提供者或個體生產(chǎn)者除了向平臺交服務(wù)費之外，并無個人所得稅或營業(yè)稅負擔(dān)。這種不公平的稅負必然導(dǎo)致同行業(yè)傳統(tǒng)公司的不滿。隨著這些新型平臺公司從“燒錢”轉(zhuǎn)為盈利，稅收之爭還會從國內(nèi)轉(zhuǎn)向國際，有些平臺公司選擇稅負輕的國家或地區(qū)注冊，利用離岸避稅港將利潤轉(zhuǎn)往國外，目前已涉及數(shù)十億美元的企業(yè)所得稅。除非世界各國間能在稅收制度上形成共識，找到應(yīng)對辦法，否則稅收損失將是很嚴(yán)重的。

平臺、供應(yīng)方、需求方責(zé)任劃分不清。分享經(jīng)濟作為一種全新的商業(yè)模式，世界范圍內(nèi)還沒有明確的法律出臺，供應(yīng)方、需求方和平臺企業(yè)三方的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利缺乏完善的法律依據(jù)，導(dǎo)致各種問題及糾紛。例如分享經(jīng)濟提供了大量的就業(yè)機會，促進了隱性就業(yè)和自由職業(yè)者的規(guī)模化發(fā)展。但這種非傳統(tǒng)雇傭的勞動關(guān)系脫離社會保障安全網(wǎng)，現(xiàn)行的各種社會保障制度難以覆蓋，而且一旦發(fā)生勞動爭議，勞動者難以維權(quán)，對于這種逐步成為就業(yè)新趨勢的新型勞動關(guān)系該如何保障，需要制度化的解決。又如網(wǎng)約交通平臺上的服務(wù)提供者在工作期間的車險、折舊費等究竟該由誰出？平臺顧客的權(quán)益如何界定？權(quán)益受損該由誰負責(zé)？平臺和服務(wù)提供者之間的責(zé)權(quán)利如何劃分？這些都是對于分享經(jīng)濟能否順利發(fā)展的挑戰(zhàn)。

杭州治理網(wǎng)約車的做法對治理分享經(jīng)濟的啟示

繼續(xù)完善相關(guān)法律和政策。分享經(jīng)濟在我國還是新生事物。面對信息不對稱和監(jiān)管乏力，政府需要完善法律體系，規(guī)范分享經(jīng)濟中各主體的行為，讓分享經(jīng)濟有法可循，競爭有序。漢德公式（Hand Formula）主張涉及事故的各方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，與其避免事故所需要付出的代價成反比，可作為劃分和制定分享經(jīng)濟中各主體法律責(zé)任的理論依據(jù)，能用來解決目前網(wǎng)絡(luò)平臺普遍面臨的內(nèi)部治理和政府監(jiān)管的難題。對于平臺和個人避稅的問題，可參考傳統(tǒng)工商企業(yè)的稅收制度，由平臺代收代繳相關(guān)稅收。

由政府聯(lián)合平臺監(jiān)管平臺上的個體。政府直接管個體，不僅拋棄了網(wǎng)絡(luò)平臺這一最有效的協(xié)調(diào)主體，而且還讓政府直接面對無數(shù)的麻煩和沖突，這不僅會極大地增加公共服務(wù)的負擔(dān)，而且還會由于監(jiān)管挫折而損害政府的管治威望。而平臺公司在維護平臺秩序和信譽方面，具有比政府更強烈的積極性、更多的知識經(jīng)驗及管理手段，有能力管理平臺上的個體。政府的任務(wù)主要是為平臺和平臺上活動的個體制定行為規(guī)則，在不需要政府強制力干預(yù)的領(lǐng)域，還可以指導(dǎo)和監(jiān)督市場主體制定行業(yè)自治規(guī)則。至于準(zhǔn)入審批，涉及公共安全的領(lǐng)域政府還需要履行職責(zé)，其他的也可以由平臺審批并承擔(dān)責(zé)任。

平臺公司要承擔(dān)起制定規(guī)則和準(zhǔn)入門檻的責(zé)任。在引導(dǎo)和規(guī)范分享經(jīng)濟發(fā)展的過程中，平臺公司需要充分認(rèn)識到平臺的責(zé)任邊界，制定有利于平臺良性運營、政府監(jiān)管和惠及社會的平臺規(guī)則，利用大數(shù)據(jù)等高科技手段加強平臺運營管理，承擔(dān)更多的公共服務(wù)功能。阿里巴巴對平臺上的商家采取了多種監(jiān)管和治理措施，如開發(fā)支付寶提供交易擔(dān)保功能，買賣雙方公開評價功能，累積店鋪信譽和個人芝麻信用分?jǐn)?shù)等。此外，阿里巴巴建立了龐大的打假隊伍，并通過中國質(zhì)造計劃、滿天星計劃等對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量進行嚴(yán)格監(jiān)督和管理，對行為惡劣的網(wǎng)店進行查封和銷號。這些行為分擔(dān)了部分本屬于政府的質(zhì)量監(jiān)管工作，減輕了政府工作壓力，保護了消費者權(quán)益、改善了創(chuàng)業(yè)環(huán)境、樹立了平臺信譽，這類工作需要政府給予認(rèn)可和采信，鼓勵平臺積極作為。

增強個人信用評級。分享經(jīng)濟模式是高度依賴信用的商業(yè)模式，分享經(jīng)濟的活躍程度與信用評級的建立和完善緊密相關(guān)，分享經(jīng)濟的健康發(fā)展也會增強社會信任。因此，需要建立覆蓋交易雙方的信用評級系統(tǒng)，確保能夠在交易前、交易中和交易后提供信用參考，為分享經(jīng)濟提供安全的交易環(huán)境。在這方面阿里巴巴集團作了很好的嘗試，面向商家推出誠信通和淘寶店鋪信譽等級，面向需求方推出芝麻信用分，綜合個人用戶的信用歷史、人脈關(guān)系、行為偏好、身份特質(zhì)、履約能力五個維度的數(shù)據(jù)信息，目前已被很多國家的政府認(rèn)可，應(yīng)用在針對中國人的簽證服務(wù)等信用評價領(lǐng)域中。各級政府應(yīng)采納和廣泛分享平臺推出的信用體系。

鼓勵社會監(jiān)督和協(xié)同治理。監(jiān)管主體和監(jiān)管手段要多樣化，發(fā)動平臺、社會機構(gòu)、消費者、提供者等多方力量，建立一套多主體互動的公開社會評價和綜合治理體系，讓各主體在分享前、分享中、分享后都能找到評價依據(jù)和關(guān)鍵證據(jù)。在政府監(jiān)管手段上要充分利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，讓每個人的行為都能在互聯(lián)網(wǎng)上有跡可循，糾紛發(fā)生時能夠還原事實真相，同時增強社會公眾的監(jiān)管意識。另外，也可引入商業(yè)保險，為分享經(jīng)濟的各方主體提供保險服務(wù)。