從坎昆峰會(huì)看外交政策中的公共議程博弈

從坎昆峰會(huì)看外交政策中的公共議程博弈

■周慶安/文

2010 年11 月29 日至12 月11 日，聯(lián)合國(guó)氣候變化談判峰會(huì)在墨西哥坎昆舉行。這次峰會(huì)是近年來國(guó)際社會(huì)為防止氣候變化而共同努力的一個(gè)組成部分。盡管坎昆峰會(huì)在國(guó)際社會(huì)關(guān)注度和期待值上，不如2009 年底的哥本哈根峰會(huì)，但是各國(guó)依然為2012 年《京都議定書》第一階段到期之后的局面做出了積極的努力。中國(guó)在坎昆峰會(huì)上的態(tài)度和努力，也獲得了世界各國(guó)的認(rèn)可。

坎昆峰會(huì)再度體現(xiàn)出公共議程在外交政策上的博弈。這是這些年來公共議程博弈最為集中的一次。一方面是各國(guó)外交部門和經(jīng)濟(jì)部門圍繞《京都議定書》展開的外交努力；另一方面是非政府環(huán)保組織、全球媒體、企業(yè)和個(gè)人圍繞氣候變化問題的發(fā)聲；二者之間既有合作也有競(jìng)爭(zhēng)。坎昆峰會(huì)成為了考察近年來外交政策中公共議程博弈的一次典型案例。

公共議題在國(guó)際政治中的興起

所謂公共議程（Public Agenda），是指涉及到世界所有國(guó)家，帶有一定公眾性，需要政府部門和全球各國(guó)社會(huì)共同應(yīng)對(duì)的政策議題。它是區(qū)別于主權(quán)爭(zhēng)端、戰(zhàn)爭(zhēng)和平這些傳統(tǒng)政治議程而言的，是這些年來國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的全球議程。這些公共議程的共同特點(diǎn)是非排他性，既涉及國(guó)家也涉及個(gè)人，各種力量都能參與博弈，國(guó)際輿論成為重要的博弈平臺(tái)，決策過程需要獲得多數(shù)支持。進(jìn)入20世紀(jì)之后，尤其是在上半葉的兩次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，公共議程開始逐漸進(jìn)入各國(guó)的政治視野。

公共議程在外交政策中的興起，既是歷史性的，也是時(shí)代性的。從國(guó)際政治發(fā)展的歷史趨勢(shì)來看，當(dāng)今世界的重要特點(diǎn)，是全球化格局下各國(guó)之間的相互依存。這種全球化引發(fā)的相互依存不但是資源和人口的自由流動(dòng)，而且引發(fā)了國(guó)際政治格局的重新調(diào)整，目前這種調(diào)整還在進(jìn)行中，調(diào)整的結(jié)果必然是和更多國(guó)家關(guān)聯(lián)度高的議題容易引發(fā)關(guān)注。氣候變化問題就具備這一特點(diǎn)。

從時(shí)代來看，今天的國(guó)際政治中，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的命題在逐漸淡化，新的公共議程在凸顯。從20世紀(jì)60年代到90年代，核不擴(kuò)散問題曾經(jīng)是各主要國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的問題。到20世紀(jì)60年代之后，發(fā)展問題逐漸進(jìn)入各國(guó)的視野，由發(fā)展問題引發(fā)的南北對(duì)話、扶貧問題，逐漸成為公共議程的新代表。到了90年代之后，氣候變化問題和公共健康問題異常突出，在國(guó)際政治、多邊對(duì)話、聯(lián)合國(guó)平臺(tái)上有關(guān)這些問題的討論越來越多，爭(zhēng)議也越來越多。正如安東尼·吉登斯在《氣候變化的政治》一書中所強(qiáng)調(diào)的那樣，“聯(lián)合國(guó)在氣候變化方面扮演著關(guān)鍵的角色，但是同時(shí)聯(lián)合國(guó)自身資源也不足，也可能因?yàn)閲?guó)家集團(tuán)甚至單個(gè)國(guó)家的行動(dòng)而陷入癱瘓。因此一個(gè)更加多極的世界可以為合作帶來更好的平衡”。

未來國(guó)際關(guān)系的一個(gè)重要趨勢(shì)，是各國(guó)在公共議程上可能形成的博弈。以氣候變化問題為例，這一問題的形成，本身帶有復(fù)雜性和矛盾性。從積極的方面說，這個(gè)問題是人類世界為自身可持續(xù)發(fā)展做出的終極努力，帶有非常強(qiáng)的社會(huì)關(guān)懷，自20世紀(jì)70年代開始逐漸成為各國(guó)的共識(shí)。但是從消極的方面來說，氣候問題與各國(guó)的發(fā)展階段有直接關(guān)系，需要各國(guó)承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。發(fā)達(dá)國(guó)家在這一領(lǐng)域常常帶著“氣候變化霸權(quán)主義”的思路，要求發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更多的，與發(fā)展階段不相符的責(zé)任。因此，在氣候變化的議題上，各國(guó)在多邊平臺(tái)的對(duì)話帶有很強(qiáng)的博弈性質(zhì)。這些年來，從1997年的《京都議定書》，到2007年世界各國(guó)形成“巴厘島路線圖”，再到2009年的哥本哈根氣候變化會(huì)議，我們能夠明顯看到各國(guó)在防止氣候變化和全球變暖問題上的激烈較量。從2009年11月的哥本哈根峰會(huì)，我們不難看出這種議程的博弈有很強(qiáng)的策劃性，其效果也直接影響一個(gè)國(guó)家的國(guó)家形象和發(fā)展大局。

其實(shí)除了各國(guó)之間的政策博弈之外，國(guó)際輿論在公共問題上的影響力，也推動(dòng)了這些問題成為各國(guó)外交部門桌上的新命題。氣候變化問題自一開始，就受到了國(guó)際輿論的關(guān)注。美國(guó)作家雷切爾·卡遜的《寂靜的春天》一書將這一問題以公共問題的身份帶入各國(guó)外交政策的視野。到20世紀(jì)90年代，全球媒體對(duì)氣候變化問題的報(bào)道開始廣泛升溫。在1992年聯(lián)合國(guó)締結(jié)《氣候變化框架公約》的當(dāng)年，美國(guó)三大報(bào)《紐約時(shí)報(bào)》、《華盛頓郵報(bào)》和《華爾街日?qǐng)?bào)》對(duì)氣候變化問題的報(bào)道數(shù)量超過500篇，并且將內(nèi)容從80年代常見的科學(xué)版面移向商業(yè)版和國(guó)際版。到2009年的哥本哈根峰會(huì)時(shí)期，這樣的報(bào)道已經(jīng)更多地出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)政治版面上，甚至成為了地方政治和美國(guó)地方選舉的主要議題。這說明，公共議程進(jìn)入外交政策的高端領(lǐng)域，不完全由各國(guó)外交部門所決定，更多受到國(guó)際輿論、非政府組織和各種國(guó)際機(jī)構(gòu)的影響。

公共議程凸顯影響力與挑戰(zhàn)

首先，一個(gè)國(guó)家在國(guó)際政治的公共議程中如何作為，是一個(gè)國(guó)家公共外交的重要體現(xiàn)。所謂公共外交，是指一個(gè)國(guó)家為了提升自身形象和維護(hù)自身安全，通過信息傳播、告知、交流等手段，影響對(duì)象國(guó)民眾和國(guó)際輿論的工作。在公共議程中，公共外交工作的體現(xiàn)相對(duì)更加明顯。氣候變化問題是這些年來，公共外交的一個(gè)重要問題。既然作為公共外交工作，那么這些議程的決定和延伸，就需要更多的社會(huì)團(tuán)體參與。在此次坎昆峰會(huì)上，中國(guó)的企業(yè)家，甚至不少高耗能的地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人也到現(xiàn)場(chǎng)。比較2009年的哥本哈根大會(huì)，有更多的中國(guó)民眾參與到公共外交工作中來，自然會(huì)對(duì)中國(guó)的議題起到更重要的支持作用。

其次，公共議程在輿論表現(xiàn)上有更強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)性，往往與國(guó)際政治中所謂的“全球價(jià)值”聯(lián)系在一起，對(duì)一個(gè)國(guó)家的國(guó)家形象具有重要的塑造作用。氣候變化、公共健康、環(huán)境保護(hù)等問題很容易和“人權(quán)問題”對(duì)接，常常使得發(fā)展中國(guó)家在這些問題上的應(yīng)對(duì)比較被動(dòng)。盡管各國(guó)國(guó)家在氣候變化問題上都有自己的國(guó)家利益，也希望其他國(guó)家多承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，降低自己節(jié)能減排的成本，但解決全球性問題需要國(guó)際社會(huì)的全方面合作，也需要一些國(guó)家讓渡部分發(fā)展利益，這導(dǎo)致了人們更注重道德層面的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。比如在哥本哈根峰會(huì)之前熱炒中美是兩大排放大國(guó)，就有傳遞“全球價(jià)值”負(fù)擔(dān)的作用。而此次日本提出不愿在《京都議定書》第二階段承諾減排，遭受的主要壓力也來自于意識(shí)形態(tài)和道德層面。

再次，外交決策中的公共議程，需要強(qiáng)大的輿論引導(dǎo)能力。新聞傳播學(xué)的議程設(shè)置理論認(rèn)為，媒體不一定能決定受眾怎么想，但是能夠決定受眾想什么。從目前來看，在氣候變化問題上，媒體仍然關(guān)注主要排放大國(guó)的作用。以Factiva數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)為代表，自2010年11月18日到12月17日一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，境外媒體對(duì)坎昆峰會(huì)的有關(guān)報(bào)道約5100篇，其中涉華報(bào)道1868篇，占36.1%，比2009年同期哥本哈根大會(huì)一個(gè)月內(nèi)的報(bào)道比例提高了2.5%。美國(guó)仍然占第一位。從另一方面說，國(guó)際輿論也容易“綁架”公共議程，使得一個(gè)國(guó)家的外交決策順序受到影響。從根本上說，大多數(shù)時(shí)候的國(guó)際輿論，會(huì)受到西方主流媒體的影響，比如在20世紀(jì)90年代索馬里維和行動(dòng)中，美國(guó)的外交政策就受到了媒體的重要影響。當(dāng)然也有例外，在哥本哈根大會(huì)和此次的坎昆峰會(huì)上，以美國(guó)為代表的主要西方國(guó)家因?yàn)闇p排的表態(tài)不積極，而招致一些主流媒體的批評(píng)。但氣候變化問題的總體主旨思路，是通過發(fā)達(dá)國(guó)家的主流媒體提出并最終形成輿論動(dòng)向的。

最后，公共議程需要一個(gè)完整的戰(zhàn)略規(guī)劃。這種戰(zhàn)略規(guī)劃包括了政府政策，也包括了傳播與溝通過程，還包括了效果的評(píng)估和反饋。從行為模式來看，公共議程在國(guó)際政治中體現(xiàn)為多重不同的步驟。公共議程進(jìn)入一個(gè)國(guó)家外交政策的過程，是一個(gè)多方博弈的過程。從傳統(tǒng)上看，一個(gè)國(guó)家在制定其外交政策議程的時(shí)候，往往首先考慮本國(guó)戰(zhàn)略，涵蓋了安全、經(jīng)濟(jì)、文化等多種領(lǐng)域。在公共議程流行的今天，決策規(guī)劃同時(shí)還要考慮國(guó)際輿論的關(guān)注，其他國(guó)家與本國(guó)合作的可能性，以及政策博弈的階段性等，甚至重視發(fā)達(dá)國(guó)家利用國(guó)際輿論施加影響，改變外交政策序列的情況。

氣候變化公共外交對(duì)中國(guó)的啟示

隨著全球化的深入，公共議程的重要性也在日漸凸顯。就氣候變化問題而言，各國(guó)尋求合作的政治意愿正在逐漸提高。

就坎昆峰會(huì)而言，中國(guó)的作用表現(xiàn)體現(xiàn)了一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，得到了比哥本哈根更加積極的評(píng)價(jià)。正如加拿大《環(huán)球郵報(bào)》所言，“隨著發(fā)展中國(guó)家逐漸走進(jìn)全球氣候變化的舞臺(tái)，中國(guó)掌握著許多打開復(fù)雜問題大門的鑰匙。中國(guó)正在適應(yīng)自身的這一角色?！?/p>

首先，增強(qiáng)公共議程的價(jià)值引導(dǎo)。公共議程之所以會(huì)進(jìn)入外交決策，是因?yàn)槿蚬妼?duì)其價(jià)值的重視。我們應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)化中國(guó)對(duì)人類生存和發(fā)展價(jià)值的認(rèn)同，強(qiáng)化國(guó)際輿論對(duì)中國(guó)價(jià)值觀的認(rèn)識(shí)。氣候變化是一個(gè)非常好的價(jià)值觀引導(dǎo)命題。在這一問題上強(qiáng)調(diào)中國(guó)的理性和負(fù)責(zé)任形象，既有助于中國(guó)在政策博弈中獲得最佳結(jié)果，更有助于世界了解中國(guó)的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)與和諧理念。

其次，增強(qiáng)在西方話語體系中的說明能力，學(xué)會(huì)從西方角度來闡釋中國(guó)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。氣候變化的公共外交中，中國(guó)的主題正在日漸凸顯。從哥本哈根大會(huì)開始，中國(guó)代表團(tuán)就通過舉行吹風(fēng)會(huì)、記者招待會(huì)等形式加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立場(chǎng)的闡釋；坎昆峰會(huì)上，中國(guó)設(shè)立了相關(guān)的展臺(tái)，發(fā)送介紹中國(guó)的資料，中國(guó)代表團(tuán)連續(xù)舉行吹風(fēng)會(huì)、政策介紹會(huì)，甚至還將企業(yè)家的論壇作為公開活動(dòng)。這些活動(dòng)都有助于西方國(guó)家對(duì)中國(guó)的正確解讀。我們尤其要重視對(duì)西方國(guó)家輿論領(lǐng)袖的影響力。在坎昆峰會(huì)期間，包括美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》著名專欄作家托馬斯·弗里德曼在內(nèi)的一批輿論領(lǐng)袖高度關(guān)注中國(guó)的氣候政策，甚至于2010年到中國(guó)采訪和了解中國(guó)節(jié)能減排工作，這些人在媒體有影響力，但對(duì)中國(guó)的政策缺乏了解，做他們的工作，也是在做西方話語體系的說明工作。

再次，增強(qiáng)作為發(fā)展中國(guó)家的合作說明能力。大量的小島嶼國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)中國(guó)如何保護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益抱有較高期待值，這些國(guó)家在氣候變化的輿論中也具有一定分量。例如，玻利維亞在坎昆峰會(huì)上因堅(jiān)持不同意最后的報(bào)告，結(jié)果造成輿論上的分歧，產(chǎn)生了不小的影響。如何與小島嶼國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家建立良好的合作，并且對(duì)外形成一種更加理性的描述，獲得這些國(guó)家的支持成為關(guān)鍵。他們和中國(guó)有相似利益訴求，而且在其他領(lǐng)域有重要的合作關(guān)系，在氣候變化問題上的互相信任，也是中國(guó)面向發(fā)展中國(guó)家橫向合作的節(jié)點(diǎn)。

最后，提升全球輿論的搜集和輿論引導(dǎo)能力，多角度發(fā)布中國(guó)在節(jié)能減排方面的相關(guān)信息。從目前來看，中國(guó)在氣候變化問題上的信息采集能力較弱，對(duì)國(guó)際社會(huì)這一公共問題的政策轉(zhuǎn)向跟蹤往往比較被動(dòng)。中國(guó)的闡述方式多為政府表態(tài)，這固然有權(quán)威性，但是也容易讓國(guó)際輿論認(rèn)為只是政府在單方面推動(dòng)。其實(shí)氣候變化問題和許多公共議題一樣，既是政策問題，又是科學(xué)問題。要想更加充分放大中國(guó)的影響力，就需要及時(shí)對(duì)國(guó)際輿論作出反應(yīng)，借助科學(xué)界、媒體界在學(xué)術(shù)會(huì)議、媒體論壇等場(chǎng)合發(fā)聲，形成“共同但有區(qū)別”的表達(dá)方式，傳遞重要信息。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國(guó)在國(guó)際公共議程中扮演著越來越重要的作用，也越來越自信和從容。而在客觀環(huán)境上，全球的公共問題也在逐步推動(dòng)國(guó)際合作。與此同時(shí)，中國(guó)需要更多地研究外部世界的輿論熱點(diǎn)，立足基本的政治運(yùn)作與媒體規(guī)律，善用公共外交等多元化的手段，在公共議程的博弈中充分闡述自身原則，這樣才能既維護(hù)國(guó)家利益，又促進(jìn)全球發(fā)展，建立一個(gè)中國(guó)受益，國(guó)際認(rèn)同的發(fā)展模式。

（作者系清華大學(xué)國(guó)際傳播研究中心公共外交研究室主任，副教授）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）