委托代理模式下“第三方政府績效評估”的路徑完善——兼論公私伙伴關(guān)系的建設(shè)

楊 拓，陸 寧

(1．云南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明650221;2．武漢理工大學(xué)管理學(xué)院，昆明 430070）

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委托代理模式下“第三方政府績效評估”的路徑完善
——兼論公私伙伴關(guān)系的建設(shè)

楊 拓1，陸 寧2

(1．云南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明650221;2．武漢理工大學(xué)管理學(xué)院，昆明 430070）

公私伙伴關(guān)系泛指公共部門與私營部門間的合作，通過引入市場機制，利用公私部門間的優(yōu)勢，對以往因評估主體單一導(dǎo)致的評估結(jié)果片面、評估過程被動、評估方式錯位，通過在政府績效領(lǐng)域引進(jìn)市場機制，利用已有社會資源進(jìn)行第三方評估，提出以完善風(fēng)險防范機制、提高評估結(jié)果利用效率，來構(gòu)建綜合績效評估機制，以滿足公民對公共服務(wù)的需求，改善公共服務(wù)質(zhì)量。

第三方績效評估;公私伙伴關(guān)系;政府效能

20世紀(jì)80年代，政府財政危機與信任危機的加劇，新公共管理運動席卷全球，引發(fā)一場政府改革浪潮，依靠政府自身力量滿足公眾需求的供給方式難以為繼，公私部門伙伴關(guān)系日漸成為實現(xiàn)政府職能的有效形式。公私伙伴關(guān)系泛指公共部門與私營部門的合作，聯(lián)合國發(fā)展計劃署對其定義為:“政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。”公私伙伴關(guān)系依托完善的市場改革力量，以合作為核心，在外部推動政府再造，既是公共部門與私營部門的合作，也是政府與非營利組織的合作。以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效評估被廣泛應(yīng)用于世界各地政府治理實踐中，依據(jù)產(chǎn)出與目標(biāo)來衡量政府業(yè)績的“政府績效評估”有效推動了政府運行機制的變革，對創(chuàng)新政府管理模式，提升政府執(zhí)政水平起著積極作用。

一、第三方績效評估對提升政府效能的必要性

上個世紀(jì)80年代初，在全國范圍內(nèi)推行的政府部門目標(biāo)責(zé)任制作為政府開展績效管理的雛形，引發(fā)了理論界與學(xué)術(shù)界的重視。政府向公眾提供公共服務(wù)，由以往注重投入、產(chǎn)出比、公共服務(wù)數(shù)量，更多的向為公眾提供服務(wù)的水平、質(zhì)量、效果和滿意度轉(zhuǎn)變。依據(jù)績效評估組織權(quán)的來源不同，學(xué)術(shù)界將政府績效評價劃分為體制內(nèi)評估模式與體制外評估模式兩種。其中蘭州大學(xué)包國憲教授依據(jù)評價主體的不同對政府績效進(jìn)行如下劃分:第一方評價是指政府部門組織的自我評價;第二方評價是指政府系統(tǒng)內(nèi)，上級組織對下級組織的評價，在實際中常常由代表上級的考核辦或評價辦組織實施;第三方評價也稱外部評價，是指由獨立于政府及其部門之外的機構(gòu)組織實施的評價［1］。(如圖1所示)在此基礎(chǔ)上，包國憲教授對于第三方評估的構(gòu)成又作了進(jìn)一步的細(xì)化，并把它歸結(jié)為包括受行政機關(guān)委托的考核機構(gòu)、專業(yè)考核組織(包括大專院校和研究機構(gòu))、中介組織、社會組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等多種考核主體［2］。由于第三方評估機構(gòu)本身所具有客觀性、專業(yè)性與權(quán)威性，使其在整合不同階層利益，促使政府改革，拓寬利益訴求機制，引導(dǎo)公眾在制度層面上以理性合法的方式表述各自利益訴求有著重要意義。

圖1 政府績效評估主體示意圖

1．彌補因評估主體單一導(dǎo)致的評估結(jié)果片面化。政府管理的實質(zhì)在于對各利益主體間的協(xié)調(diào)與管理，政府本身的公共性以及因階層分化致使利益主體的多元化，要求政府提供能夠滿足社會需求的公共物品與服務(wù)。依據(jù)組織主體不同，第三方評估具有:(1)評估過程的客觀性。第三方評估組織往往由非營利組織、專業(yè)組織、公眾等組成，其自身特征得以保證在評估過程的獨立性，客觀、公正地反應(yīng)政府在公共服務(wù)過程中存在的問題。(2)評估方法的專業(yè)性。政府評測的特性決定了第三方評測組織要具有良好的人力資源與技術(shù)保障，要求其評測成員在相關(guān)領(lǐng)域具有較高理論素養(yǎng)與實踐經(jīng)驗，不同研究背景下的評測人員可以在交叉學(xué)科前提下進(jìn)行技術(shù)與方法的測評，評估過程更具有科學(xué)性，考核結(jié)果也更具有可信性。(3)評估結(jié)果的權(quán)威性。正因為第三方評測組織所具有的客觀性與專業(yè)性，保障了評估組織為某一特定目標(biāo)測評的中立性。在反應(yīng)評估結(jié)果中不受政府意見影響，準(zhǔn)確、公正地反應(yīng)現(xiàn)存問題。

2．轉(zhuǎn)變單一主體參與過程中的被動性。單一評估主體下，政府績效考核對問題的收集往往集中于問卷調(diào)查、隨機抽訪及當(dāng)前行風(fēng)評議等活動。這種由政府作為單一主體進(jìn)行調(diào)查，往往存在信息不對稱、參與形式被動等情況，具體來說:(1)由于公眾對評估技術(shù)與指標(biāo)認(rèn)識不足，政府相關(guān)信息公布的非對稱性，對政府部門職能、工作狀況、技術(shù)手段、工作范圍存在認(rèn)識不足。對績效的評估理解大多集中于感性認(rèn)識，積極性欠缺，參與層次較低，可信度較低。直接影響政府績效評估結(jié)果的利用。(2)樣本數(shù)據(jù)代表性不均衡。個人社會地位、教育水平、收入的不同，對同一問題存在不同理解。

由于第三方評測機構(gòu)所具有的客觀性、專業(yè)性與權(quán)威性，可以針對存在的問題，制定具有反應(yīng)問題實質(zhì)的績效指標(biāo)，在對政府績效進(jìn)行評價過程中不受政府干擾，獨立對信息進(jìn)行加工、處理，真實反應(yīng)現(xiàn)存問題。將公民意愿與存在的問題反饋給政府，進(jìn)而影響政策制定與實施。變被動為主動，引導(dǎo)政府行為。

3．由評估政府正在做的事，向政府應(yīng)該做的事的轉(zhuǎn)變。新公共管理理論將商業(yè)部門的全面質(zhì)量管理引入公共部門，以顧客為核心，引導(dǎo)政府體制的轉(zhuǎn)變，改善傳統(tǒng)政府與公眾、官員與公眾之間的關(guān)系。引入顧客導(dǎo)向機制的政府要“站在顧客的立場思考”［3］，把顧客(公民)看做最寶貴的資源，通過與顧客(公民)間的互動，了解(公民)需求，有針對性的對公共服務(wù)供給中存在的偏差進(jìn)行修正，以此作為政府工作的基本目標(biāo)。因此，政府績效評估就應(yīng)以結(jié)果與公民滿意為導(dǎo)向，回歸公民本位。由于第三方評估組織的體制外特性，其更重視公民為核心的價值選擇，體現(xiàn)民主導(dǎo)向與公眾滿意度原則，由以往將績效評估作為政府管理工具，評估正在做的事情為中心內(nèi)容，向以績效評估為手段征求公民需求，評估應(yīng)該做的事情方向上轉(zhuǎn)變。

二、政府效能提升及其路徑選擇

新公共管理倡導(dǎo)在公共物品供給與服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，重視公共物品的最終效果，更好地滿足顧客需要，對供給與服務(wù)效果施行績效評估。由于第三方績效評估的客觀性、專業(yè)性與權(quán)威性，有利于擴大公民參與，轉(zhuǎn)變政府理念，樹立行政服務(wù)觀念。

第三方政府績效評估外包，是政府將已確定的評估項目委托給符合條件的第三方評估機構(gòu)，將以往單一的體制內(nèi)評估轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c的體制內(nèi)、外評估相結(jié)合的新形式，通過引進(jìn)市場機制，利用社會已有資源以滿足公民需求，提高政府效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量。第三方政府績效評估作為一種有效實現(xiàn)政府責(zé)任，提高效率的一種模式，其多元化的評估方式并不是將政府評估項目簡單地作為一種商品打包放出，而是利用市場資源與專業(yè)化的技術(shù)與經(jīng)驗優(yōu)勢，經(jīng)濟而高效地發(fā)揮績效評估的本質(zhì)功能。雖然評估方式與評估組織者有所不同，但外包后績效評估內(nèi)涵和實質(zhì)，仍然是滿足公民政府需求，提高政府效率，建設(shè)服務(wù)型政府的本質(zhì)需求。

結(jié)合三十年來的國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，委托授權(quán)作為最為常見的公共服務(wù)外包模式，已在世界范圍內(nèi)廣泛采用，在英國更是成為對政府公共服務(wù)供給的強制性要求。委托授權(quán)的核心在于促進(jìn)競爭的發(fā)展，公共部門績效評估應(yīng)以第一、第二方組織為主體，廣泛吸納第三方評估組織，對政府績效開展全方位、多角度、立體化評估。依據(jù)薩瓦斯的公共服務(wù)外包相關(guān)理論，對政府部門進(jìn)行第三方委托過程做出梳理。

1．考慮實施委托授權(quán)。實施委托授權(quán)前應(yīng)就政府部門存在的問題進(jìn)行內(nèi)部分析。績效考核的目的在于提升工作效率，轉(zhuǎn)變政府職能，這可能損害某些部門利益乃至個人利益，因此在考慮正式實施第三方評估前須對利益相關(guān)者進(jìn)行梳理，盡量消除實施過程的阻力因素。第三方政府評估的過程中并非一帆順利，這使得評估組織者與管理者需具有堅定毅力以支撐評估的進(jìn)行。對政府部門來說，通過委托授權(quán)實施第三方績效評估，需滿足以下條件:(1)政府管理者倡議并支持該行動。(2)政府管理者樂于通過績效評估來改進(jìn)政府效率，提升政府執(zhí)政水平。(3)委托授權(quán)具有政治可行性。(4)特定社會環(huán)境下政府采取第三方績效評估已不可避免，以保證評估結(jié)果真實性與可靠性。

2．選擇績效評估范圍。政府的工作行為都可納入第三方績效評估范疇，但因政府規(guī)模龐大，職能復(fù)雜，須明確評估界限，以保障過程的有序進(jìn)行。具體委托外包過程中是否涉及法律及法規(guī)限制，涉及政府保密行為;該項評估本身是否具有硬性指標(biāo)，以便確認(rèn)評估質(zhì)量;是否存在較大政治風(fēng)險。

3．進(jìn)行可行性研究。第三方政府績效評估的目的之一在于確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確性與真實性，對當(dāng)前政府部門存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，提高工作效率，滿足公眾需求。這便要求力爭在第三方評估過程中建立有效的信息共享機制;評估客體的積極參與;對評估結(jié)果的充分利用。

4．促進(jìn)競爭。第三方委托評估的障礙之一在于沒有足夠的評估組織，無法促進(jìn)評估的有效競爭，這在我國非政府組織發(fā)展水平較低的情況下尤為突出。為此應(yīng)該:(1)廣泛宣傳，并提供充足信息。(2)簽約分化，避免對某一第三方評估組織的依賴，給予第三方評估方以重組機會，鼓勵參與。(3)調(diào)整評估項目與年限，保證每年都有一定數(shù)量的績效評估。(4)公平、高效處理評估過程中存在的問題。

5．對第三方評估組織資質(zhì)進(jìn)行調(diào)查。為了確保第三方政府績效評估的順利進(jìn)行，可在正式委托授權(quán)前對第三方評估組織發(fā)放“委托意向征詢函”，并召開委托討論會，對評估所需的資質(zhì)要求、專業(yè)水平、委托范圍、參與條件等進(jìn)行討論，有利于政府對委托授權(quán)過程的全面掌控。

6．對委托合同進(jìn)行細(xì)化。為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，對委托合同條款規(guī)定必須清楚、全面，用詞準(zhǔn)確、清晰。避免合同中存在不必要的限制，明確第三方委托評估機構(gòu)職責(zé)，確保不超出績效評估范圍。對標(biāo)準(zhǔn)采取靈活態(tài)度，有利于環(huán)境發(fā)生變化保證評估的順利完成。合同細(xì)則應(yīng)包括績效評估的內(nèi)容、價格、合同有效期、違約處罰條件、保證金等，同時為避免評估過程中，與評估部門發(fā)生爭執(zhí)，委托合同中應(yīng)就爭端處置方式作以說明，當(dāng)某一政府部門不予配合時，也可依照程序進(jìn)行處理。

7．實施公開招標(biāo)。招標(biāo)過程好壞直接影響第三方評估機構(gòu)參與的數(shù)量與質(zhì)量。因此需著重注意以下幾個方面:(1)對績效評估委托書做盡可能廣泛的宣傳，確保宣傳的廣度與深度。(2)評估委托書發(fā)布之日起至正式競標(biāo)要有充足時間供第三方評估組織進(jìn)行準(zhǔn)備。(3)舉辦評估說明會，對政府評估中的一些問題進(jìn)行說明。(4)成立工作委員會，結(jié)合內(nèi)外部資源，以統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)對競標(biāo)文件進(jìn)行評價。(5)審慎處理不合格標(biāo)書，警惕競標(biāo)過程中可能存在的腐敗行為。(6)明確評估實施時間，留有充分時間供第三方評估組織準(zhǔn)備與實施。(7)設(shè)立違約保證金，以確保評估過程的嚴(yán)肅性與有效性，如第三方評估組織在評估過程中存在重大問題，未能履行合同約定，評估保證金將予以沒收。

8．監(jiān)測合同的履行。委托承包要求監(jiān)測與評估第三方組織對合同的履行，建立系統(tǒng)程序監(jiān)測第三方評估組織績效，比較績效與合同條款履行程度。合同履行情況的監(jiān)測要求事先認(rèn)真規(guī)劃，明確監(jiān)測的重點，確定記錄與分析。

三、實行第三方政府績效評估應(yīng)注意的問題

績效評估既是對政府前一階段工作成果的反饋，又是下一階段開展工作的有益指導(dǎo)，對績效評估結(jié)果進(jìn)行科學(xué)分析有利于提升政府管理水平。績效評估作為一項專項活動，其目的是對現(xiàn)存問題進(jìn)行分析匯總，而績效管理實質(zhì)是全面質(zhì)量管理，是持續(xù)改進(jìn)與不斷學(xué)習(xí)的過程，要求做到計劃、執(zhí)行、評估、處理的再循環(huán)。將績效評估和政府的日常管理結(jié)合起來，是發(fā)現(xiàn)問題、提高績效、改善管理的有效的方式。

1．保障評估結(jié)果利用的制度化與規(guī)范化。積極鼓勵政府績效評估發(fā)展，減少行政干預(yù)，形成統(tǒng)一的政府績效評估體制，這個體制既包括體制內(nèi)評估也包括第三方機構(gòu)評估，形成統(tǒng)一的管理體制、標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系、規(guī)范化的結(jié)果利用、二次考核等內(nèi)容。對政府績效評估組織的責(zé)任、權(quán)限予以明確。對當(dāng)前我國政府績效評估，尤其是第三方政府績效評估的目標(biāo)、指標(biāo)、結(jié)果的利用等方面作出明確的規(guī)定，做到有法可依、有章可循，實現(xiàn)績效評估結(jié)果使用的制度化和規(guī)范化，保障對評估結(jié)果的利用真正落到實處。

2．建立信息資源的有效共享機制。信息是績效評估有效進(jìn)行的重要資源，目前我國信息公開正在有序推進(jìn)，如我國施行的《政府信息公開條例》，在制度層面上保證了公民對政府信息的獲知，降低了政府績效評估成本，打破傳統(tǒng)行政管理的封閉獨斷，消除政府和公眾之間信息不對稱現(xiàn)象，有效防止暗箱操作的發(fā)生。發(fā)揮第三方評估中立、客觀的監(jiān)控作用，就必須實現(xiàn)其評估信息，在各評估主體以及決策部門之間真實、高效地傳輸，才能克服以往單一評估主體下的信息失真問題［4］。

3．實施績效評估結(jié)果的二次評估制度。所謂二次評估制度，簡單說來，就是根據(jù)績效評估結(jié)果和改進(jìn)建議，勒令那些績效表現(xiàn)較差的公務(wù)員或部門在一個限定的時期內(nèi)，對未達(dá)標(biāo)的項目進(jìn)行改進(jìn)，經(jīng)過一段時間的整改后，再進(jìn)行第二次評估，評判這些人員或部門在規(guī)定時間內(nèi)績效是否得到了切實的改善與提高［5］。由于二次評估制度的存在使得評估結(jié)果成為行政決策的重要組成部分，得以對現(xiàn)存問題進(jìn)行有效反饋，以達(dá)到提高績效水平的目的。

總之，我國目前的政府績效評估主要以體制內(nèi)評估為主體。多元化主體替代傳統(tǒng)的單一主體是政府績效評價主體構(gòu)成的發(fā)展方向。在研究過程中應(yīng)充分借鑒國外政府、企業(yè)評估經(jīng)驗，尤其要對商業(yè)部門績效評估與政府績效評估的進(jìn)行有機整合。如商業(yè)部門普遍采用的360度績效評估體系，就是對某一評估主體的上級、下級、同事、服務(wù)對象、自我進(jìn)行全方位評價，有利于避免考核主體單一化所帶來的“價值偏好”。第三方評估是一種處于探索中的新型政府績效評估方式，本質(zhì)上是公民及第三方組織參與公共決策的有效途徑，具有一定范疇的公共治理意義。因此要努力提升“第三方評估”水平，促進(jìn)第三方評估的有序發(fā)展，要確保評估結(jié)果的有效利用，以推動服務(wù)型政府的建設(shè)。

［1］包國憲，周云飛．中國政府績效評價:回顧與展望［J］．科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2010，(7)．

［2］包國憲，張志棟．我國第三方政府績效評估組織的自律實現(xiàn)問題探析［J］．中國行政管理，2008，(1)．

［3］Osborn．D and T．Gaebler．Reinventing Government:How Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector From the Schoolhouse to Statehouse．Mass．:Addison －Wesley，1992．

［4］陸明遠(yuǎn)．政府績效評估中的第三方參與問題研究［J］．生產(chǎn)力研究，2008，(15)．

［5］馬珂，楊世偉．關(guān)于我國政府績效評估結(jié)果有效利用問題的思考［J］．現(xiàn)代人才，2009，(6)．

D63－31

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1008－8520(2011)05－0075－04

2011－06－13

楊拓(1988－)，男，河北邢臺人，碩士研究生;陸寧(1965－)，男，湖北天門人，教授，博士研究生。

［責(zé)任編輯:王詠梅］