論財(cái)政高等教育支出 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

郭書山

一、對(duì)高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)涵的分析

高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（以下簡(jiǎn)稱“指標(biāo)體系”）是在充分體現(xiàn)政府績(jī)效管理思想，結(jié)合現(xiàn)代公共財(cái)政的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)高等教育的功能和本質(zhì)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)建立起來的。

（一）指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了政府績(jī)效管理的思想

政府績(jī)效管理是政府在履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能時(shí)，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，追求成本最節(jié)約，效率與效能最大化的過程。具體對(duì)高等教育支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，設(shè)立規(guī)范的指標(biāo)體系，對(duì)高等教育支出這部分財(cái)政資金的全過程進(jìn)行相關(guān)分析，將考評(píng)結(jié)果融入整個(gè)預(yù)算編制，以提高政府管理效率、資金使用效益和教育服務(wù)水平。指標(biāo)體系構(gòu)建作為高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在設(shè)計(jì)中應(yīng)始終注重反映節(jié)約、效率、效能的政府績(jī)效思想。

（二）指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了公共財(cái)政的特點(diǎn)

1.公共財(cái)政是一種服務(wù)財(cái)政。公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，是公共服務(wù)型財(cái)政。公共財(cái)政活動(dòng)和存在的根據(jù)在于履行社會(huì)管理職責(zé)，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。所以在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，應(yīng)注重考察教育受益者的滿意程度，體現(xiàn)公共財(cái)政為公眾服務(wù)、使顧客滿意的思想。

2.公共財(cái)政的核心是效率。效率是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，公共財(cái)政也應(yīng)具有效率性。力求使財(cái)政對(duì)公共物品的資源配置達(dá)到最優(yōu)，使公共物品和服務(wù)的提供成本最低、提供水平和結(jié)構(gòu)最合理，使社會(huì)福利達(dá)到最大化，這是貫穿在公共財(cái)政活動(dòng)始終的主導(dǎo)思想。所以在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，注重考察教育資源投入和教育產(chǎn)出的情況，體現(xiàn)公共財(cái)政追求效率的思想。

（三）指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了現(xiàn)代高等教育的功能

高等教育是在完全中等教育的基礎(chǔ)上進(jìn)行的專業(yè)教育，是培養(yǎng)高級(jí)專門人才的社會(huì)活動(dòng)。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代高等教育的功能特點(diǎn)，一方面考察高等教育的輸出效益，即高等教育對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用；另一方面考察高等教育的生產(chǎn)效率，即財(cái)政和教育部門對(duì)教育資金的使用效率、配置效率和管理效率。

二、現(xiàn)有高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在的問題

（一）指標(biāo)體系設(shè)立重視配置績(jī)效，輕視耗用績(jī)效

在高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的工作中，財(cái)政部門更多關(guān)注支出分配情況和資源配置狀況，反映在指標(biāo)體系中，諸如財(cái)政教育支出增長(zhǎng)率、生均教育經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)總值、生均校舍面積、在校生人數(shù)等指標(biāo)較多。這類指標(biāo)重點(diǎn)反映了教育系統(tǒng)資源輸入的情況，沒有反映出資源耗費(fèi)的情況?，F(xiàn)有的教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)更重視財(cái)政支出預(yù)算目標(biāo)的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性，忽視對(duì)財(cái)政資金支出后效率與效能的評(píng)價(jià)。

（二）指標(biāo)體系的設(shè)立缺乏系統(tǒng)性，不夠細(xì)化

目前高等教育的績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏系統(tǒng)性和完整性，也沒有統(tǒng)一全面的指標(biāo)體系。此外，在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，一些指標(biāo)的內(nèi)涵過大，給統(tǒng)計(jì)造成困難，考察的內(nèi)容也過于寬泛，不能反映評(píng)價(jià)的真正目的。

（三）現(xiàn)有指標(biāo)體系的設(shè)立沒有密切結(jié)合高等教育的特點(diǎn)

在目前高等教育指標(biāo)體系的設(shè)立中，對(duì)所有財(cái)政支出都適用的通用性的指標(biāo)居多，而反映高等教育獨(dú)特性的指標(biāo)較少，沒有密切結(jié)合高等教育的特點(diǎn)，沒有充分體現(xiàn)高等教育的時(shí)代特色，不能體現(xiàn)高等教育的績(jī)效狀況。所以指標(biāo)體系的設(shè)立，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)諸如“教師高級(jí)職稱比率、教師科研成果發(fā)表刊物級(jí)別、影響因子、教師教學(xué)啟發(fā)性與創(chuàng)新程度”等指標(biāo)，突出高等教育評(píng)價(jià)特點(diǎn)。

三、構(gòu)建高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原則

（一）一般性原則

這是公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的最基本原則，是一般性概括性原則。公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)的基本思想就是對(duì)經(jīng)濟(jì)成本、效率和效能進(jìn)行審計(jì)和評(píng)定，所以建立指標(biāo)體系的一般性原則是經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性原則。經(jīng)濟(jì)性原則衡量了支出是否節(jié)約，效率性原則衡量了政府是否以最小的投入取得最大的產(chǎn)出。有效性原則衡量了政府活動(dòng)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）延伸性原則

1.定量與定性相結(jié)合的原則。定量分析是對(duì)財(cái)政支出的數(shù)量特征、數(shù)量關(guān)系與數(shù)量變化進(jìn)行的分析，定量指標(biāo)具體直觀，可以制定明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)結(jié)果清晰準(zhǔn)確。定性分析是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象“質(zhì)”的方面的分析，是評(píng)價(jià)者參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果的程度，評(píng)價(jià)結(jié)果主觀性較強(qiáng)。在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，除了充分發(fā)揮定量指標(biāo)直觀準(zhǔn)確的特點(diǎn)，也要考慮定性指標(biāo)所含信息的寬度和廣度，用定性指標(biāo)彌補(bǔ)定量指標(biāo)的不足。

２.穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性相結(jié)合的原則。指標(biāo)體系一經(jīng)確立，在一些基礎(chǔ)性一般性指標(biāo)方面應(yīng)該具備穩(wěn)定性，以此保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的可持續(xù)發(fā)展，保證政策執(zhí)行的長(zhǎng)期規(guī)劃，保證不同時(shí)期評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性與參考性。但是隨著外界環(huán)境的變化，不同年度的財(cái)政預(yù)算是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，為防止政策的滯后，要求指標(biāo)體系中個(gè)別項(xiàng)目需要相應(yīng)調(diào)整。所以指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)既要保證年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)效性，也要保證長(zhǎng)期規(guī)劃內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的延續(xù)性。

３.客觀性和可操作性相結(jié)合的原則。績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)要周密、合理、客觀，不過多摻雜個(gè)人主觀意識(shí)。在指標(biāo)的選取上，盡量圍繞高等教育的功能和職責(zé)，分解影響高等教育支出效果的綜合性因素，真實(shí)評(píng)價(jià)高等教育的績(jī)效。但是在績(jī)效評(píng)價(jià)中使用大量的評(píng)價(jià)指標(biāo)，不可避免會(huì)涉及數(shù)據(jù)獲取和數(shù)理統(tǒng)計(jì)的工作，所以在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中還應(yīng)注意控制指標(biāo)數(shù)量，考慮現(xiàn)實(shí)條件及可操作性，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息。

（三）特殊性原則

１.可比性原則，高等教育的范疇很廣，包括的學(xué)校數(shù)量更為眾多，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，在具有相似目的的項(xiàng)目之間應(yīng)有共同的指標(biāo)，不同項(xiàng)目之間的衡量結(jié)果可以相互比較。

２.因地制宜原則。即必須考慮各地區(qū)高等教育的實(shí)際現(xiàn)狀，對(duì)于高等教育支出績(jī)效的評(píng)價(jià)必須符合區(qū)域特點(diǎn)。目前各地區(qū)高等教育在發(fā)展規(guī)模、學(xué)科水平、資金投入、教師素質(zhì)和人才培養(yǎng)理念等方面都表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中可以適當(dāng)靈活調(diào)整，實(shí)事求是，因地制宜。

四、高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

一是輸入類績(jī)效指標(biāo)?！敖逃?jīng)費(fèi)投入”是從教育系統(tǒng)的財(cái)政輸入角度來設(shè)計(jì)的，它是整個(gè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)分析的基礎(chǔ)。任何績(jī)效的評(píng)價(jià)都要在輸入和輸出的對(duì)比分析中找到根本性因素。對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入狀況進(jìn)行衡量，是從總量和結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行的，主要是了解掌握財(cái)政高等教育支出的總體情況。在“教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)”分析中加入“區(qū)域內(nèi)各高校教育經(jīng)費(fèi)投入比重”的指標(biāo)，目的是為了考察普通高等教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育等不同性質(zhì)高校，以及各個(gè)學(xué)校之間的差異性。對(duì)“人力資源投入”的狀況可以從新增教師數(shù)量和學(xué)歷水平等方面考察，對(duì)新增教師學(xué)歷水平的考察可以再設(shè)置諸如“本科學(xué)歷占新增教師數(shù)量比率”“碩士研究生占新增教師數(shù)量比率”“博士研究生占新增教師數(shù)量比率”等具體指標(biāo)。

二是過程類績(jī)效指標(biāo)。在“教學(xué)活動(dòng)”相關(guān)指標(biāo)中，“生師比”指的是在校學(xué)生人數(shù)與專任教師之比?！皫熉毐取敝笍氖陆虒W(xué)的專任教師占全體教職工的比例?！皩Ｈ谓處熉毞Q比率”還可以設(shè)置下級(jí)指標(biāo)，考察教授、副教授、講師等職稱結(jié)構(gòu)狀況，反映了高校師資水平、人才儲(chǔ)備與人力資源可持續(xù)發(fā)展的狀況。“課程規(guī)劃滿意率”通過設(shè)計(jì)問卷抽樣調(diào)查，從專業(yè)基礎(chǔ)課、專業(yè)必修課等課程的內(nèi)容、課時(shí)、講授、考核等方面考察學(xué)生對(duì)專業(yè)教學(xué)計(jì)劃的滿意程度，這是定性的分析?！案鏖T課及格率”通過考察學(xué)年考試課的合格情況，衡量學(xué)生掌握專業(yè)知識(shí)的程度和教師教學(xué)效果。

在“物力資源使用”相關(guān)指標(biāo)中，“生均校舍建筑面積”表明學(xué)校教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施配置狀況，但該指標(biāo)值并不是越高越好，校舍面積應(yīng)與學(xué)校師生人數(shù)相適應(yīng)，否則會(huì)造成資源浪費(fèi)?！吧鶊D書資料”、“實(shí)驗(yàn)室使用率”、“網(wǎng)絡(luò)課堂利用率”“教學(xué)用具利用率”等指標(biāo)不但考察了投入教育資金形成固定資產(chǎn)，也考察了資源耗用的情況，考察了是否物盡其用。

“教育管理”相關(guān)指標(biāo)主要反映高校資金運(yùn)作和財(cái)務(wù)狀況，也是反映財(cái)務(wù)合規(guī)性的指標(biāo)。“資金到位率”表示到位的用于高等教育事業(yè)的資金和計(jì)劃投入資金的比率?！白曰I經(jīng)費(fèi)收入占總收入比率”反映高校自我發(fā)展的能力；“生均負(fù)債余額”反映高校債務(wù)狀況。

三是輸出類績(jī)效指標(biāo)。財(cái)政投入高等教育歸根結(jié)底是培養(yǎng)人才，“人力產(chǎn)出效率”各項(xiàng)指標(biāo)從數(shù)量和質(zhì)量上反映高校對(duì)學(xué)生培養(yǎng)的狀況。“每10萬人口中受高等教育的比例”、“計(jì)劃招生數(shù)/實(shí)際招生數(shù)”、“計(jì)劃在校生數(shù)/實(shí)際在校生數(shù)”反映了接受高等教育的人口數(shù)量。“獲各類獎(jiǎng)項(xiàng)學(xué)生比率”反映了在校學(xué)生質(zhì)量狀況。

“物力產(chǎn)出”各項(xiàng)指標(biāo)反映了高校每年增加教學(xué)設(shè)施建設(shè)的情況，教學(xué)儀器、圖書、校舍指標(biāo)反映了學(xué)校持續(xù)發(fā)展的能力?！翱蒲挟a(chǎn)出效率”各項(xiàng)指標(biāo)是對(duì)高校科研成果的評(píng)價(jià)，主要考察社會(huì)中介檢索。

四是結(jié)果類績(jī)效指標(biāo)。財(cái)政對(duì)教育的投入主要是為培養(yǎng)出能夠滿足社會(huì)需要的合格的學(xué)生，所以“畢業(yè)生”相關(guān)指標(biāo)是考核教育最終效果的重要指標(biāo)。該指標(biāo)值越高，說明教育產(chǎn)出的效益越高。在“畢業(yè)率”指標(biāo)中，除了考察合格畢業(yè)生的數(shù)量，更要分析包括中途休學(xué)、延緩畢業(yè)等影響畢業(yè)率的具體因素?！爱厴I(yè)生一次就業(yè)率”和“單位對(duì)畢業(yè)生滿意率”反映了社會(huì)對(duì)高校培養(yǎng)學(xué)生的認(rèn)可程度。在具體評(píng)價(jià)方法上，可以選擇發(fā)放問卷抽樣調(diào)查的形式考察“單位對(duì)畢業(yè)生滿意率”。

“相關(guān)受益者滿意度”主要設(shè)置了定性的指標(biāo)，考察高校的服務(wù)水平與質(zhì)量，這也是高?？沙掷m(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，可以運(yùn)用公眾專家評(píng)價(jià)法、目標(biāo)結(jié)果比較法進(jìn)行評(píng)價(jià)?！斑h(yuǎn)期成果”考察了高等教育對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等諸方面的影響，反映了高等教育的戰(zhàn)略化意義。

五、問題與思考

一是指標(biāo)體系權(quán)數(shù)的設(shè)定。對(duì)不同指標(biāo)設(shè)定不同的權(quán)數(shù)，并且權(quán)數(shù)應(yīng)該是相對(duì)固定不變的，由于定量指標(biāo)相對(duì)比較客觀準(zhǔn)確，所以定量指標(biāo)的權(quán)數(shù)應(yīng)該適當(dāng)較大，定性指標(biāo)的權(quán)數(shù)適當(dāng)較小。

二是對(duì)指標(biāo)體系動(dòng)態(tài)管理。選擇科學(xué)的指標(biāo)是高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，指標(biāo)的選擇會(huì)成為預(yù)算單位的“風(fēng)向標(biāo)”，也可能導(dǎo)致預(yù)算單位出現(xiàn)“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象，所以指標(biāo)體系應(yīng)隨著評(píng)價(jià)過程的展開而適度更新，因時(shí)制宜，使指標(biāo)體系發(fā)揮客觀的作用。

三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取。績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，必須要求被評(píng)價(jià)單位基礎(chǔ)工作到位，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)翔實(shí)可信。在績(jī)效評(píng)價(jià)工作的推廣中，可以考慮建立完備的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可比性和動(dòng)態(tài)性。

（作者系武漢理工大學(xué)博士研究生）