新公共服務(wù)視角下公務(wù)員的心理契約管理

李雅文

（中南大學(xué)，湖南 長沙 410083）

新公共服務(wù)視角下公務(wù)員的心理契約管理

李雅文

（中南大學(xué)，湖南 長沙 410083）

心理契約不僅存在于企業(yè)人力資源管理活動之中，同樣也存在于公共部門管理之中。不同的行政范式下，公務(wù)員心理契約內(nèi)容也必然有所不同。本文基于新公共服務(wù)的視角去探討公務(wù)員心理契約的內(nèi)容轉(zhuǎn)變，并主張注重行政文化建設(shè)；完善公務(wù)員決策參與機(jī)制；構(gòu)建多元化的公務(wù)員激勵機(jī)制；重視公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃管理；建立公務(wù)員心理檔案五個方面來完善公務(wù)員的心理契約管理。

新公共服務(wù)；公務(wù)員管理；心理契約

信息技術(shù)的飛速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的增強(qiáng)，預(yù)示著知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨，知識成為社會發(fā)展進(jìn)步的重要力量。作為社會的重要組織——公共部門，所面臨的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了重大變化，對公共部門的管理效率與管理手段都提出了新的挑戰(zhàn)，變革的呼聲此起彼伏。在宏觀層面，公共部門的變革是一個復(fù)雜而浩大的工程，需要系統(tǒng)思考并做出戰(zhàn)略性的決策；在微觀層面，與大變革相對應(yīng)，公共部門的人力資源管理也正在經(jīng)歷一場深刻的變革，要正視變革對公務(wù)員心理狀態(tài)的影響，加強(qiáng)對公務(wù)員“心理契約”的管理，提高公務(wù)員在變革環(huán)境下捕捉機(jī)會、迎接挑戰(zhàn)的應(yīng)對能力。因此，探討重構(gòu)和維護(hù)公務(wù)員心理契約的管理策略，促使公務(wù)員積極地面對變革、迎接變革，進(jìn)而提高公共行政管理的效益、效能和效率，成為一個有重要價值的課題。

一、心理契約：公務(wù)員管理的新思路

心理契約(psychology contract)又被譯為心理合同、精神合約，出自社會心理學(xué)，后來被組織行為學(xué)家借用，用來描述組織中雇傭雙方之間微妙的人際關(guān)系和互動狀態(tài)。心理契約的起源最早可以追溯到20世紀(jì)20年代梅奧的霍桑實(shí)驗(yàn)。霍桑實(shí)驗(yàn)首次提到組織管理中心理因素的重要作用。梅奧引入“社會人”的概念，提醒人們在進(jìn)行組織管理時，必須時刻注意人的因素。[1]“社會人”概念的引入，推動了管理理論和實(shí)踐的發(fā)展，為心理契約理論發(fā)展奠定基礎(chǔ)?！靶睦砥跫s”這一術(shù)語在20世紀(jì)60年代初被引入管理領(lǐng)域，①其理論價值和實(shí)踐意義得到較為廣泛的認(rèn)同，成為組織行為學(xué)和人力資源管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。經(jīng)過近五十年的發(fā)展，心理契約在企業(yè)管理的應(yīng)用方面碩果累累，為組織的人力資源開發(fā)與管理開辟了新的路徑。但是，目前對于公共管理領(lǐng)域的研究成果缺相對缺乏，依據(jù)契約理論我們知道，政府與公務(wù)員之間也是一種契約關(guān)系，公務(wù)員的身份一旦確立，即與政府形成了一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。目前我國公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)主要體現(xiàn)為《國家公務(wù)員法》及相關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)章制度等書面契約，但是這些并不能完全涵蓋政府與公務(wù)員之間的關(guān)系與責(zé)任。事實(shí)上，公務(wù)員與政府之間的相互期望遠(yuǎn)多于這些法規(guī)體系所規(guī)定的內(nèi)容，二者之間還存在著很多非書面的、未言明的相互期望，即心理契約的存在。

我們可以認(rèn)為，心理契約是個人有所奉獻(xiàn)和組織有所獲取之間，以及組織對個人期望有所提供的一種隱性協(xié)議，它是聯(lián)系員工與組織之間的心理紐帶，也是影響員工行為和態(tài)度的重要因素。正如著名的組織心理學(xué)家施恩(1980)指出，“雖然它并沒有寫明，心理契約卻是組織行為的強(qiáng)有力的決定因素?！盵2]

二、新公共服務(wù)與公務(wù)員心理契約的轉(zhuǎn)變

公務(wù)員心理契約反映的是公共組織即政府對公務(wù)員的角色期待，公務(wù)員作為政府管理行為的主要執(zhí)行者和行政關(guān)系的承擔(dān)者，擔(dān)負(fù)著公共事務(wù)治理的直接責(zé)任。而在不同的行政范式下，對政府的理解上的差異必然會影響到公務(wù)員的角色定位與角色期待。

（一）范式的轉(zhuǎn)變：傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)

傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的“政治一行政”二分法和韋伯的官僚制為基礎(chǔ)，以此建構(gòu)的政府組織體制期待的是價值中立，嚴(yán)格執(zhí)行的技術(shù)官僚。此時公務(wù)員的心理契約管理相對單一，強(qiáng)調(diào)的是對規(guī)則和組織的服從，以此獲得常任和高新的回報(bào)。

直至20世紀(jì)70年代，基于公共選擇理論“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的“新公共管理”范式，掀起了一場“重塑政府”、“政府再造”的運(yùn)動。新公共管理運(yùn)動從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)來尋求解決政府問題的方法，以“企業(yè)化政府”理念回應(yīng)因“技術(shù)主義”而生的機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下現(xiàn)象，以“管理主義”的方法來“重塑政府”，通過公共服務(wù)的私有化途徑來回應(yīng)“顧客”的需求，此時公務(wù)員的心理契約的內(nèi)容就是要公務(wù)員適應(yīng)市場的節(jié)奏，具備企業(yè)家的精神，把公民視為“顧客”，遵從的就是對經(jīng)濟(jì)和效率的追求，以及高度的回應(yīng)性。[3]

隨后，新公共服務(wù)則高舉樹立起“公民權(quán)”和“公共服務(wù)”的兩面大旗，重新返回公共行政價值的追求。其核心價值取向是政府及其公務(wù)員應(yīng)該始終以公共利益為旨?xì)w，注重?cái)U(kuò)大公眾參與、效率、社會公平、民主價值等理念。公務(wù)員不僅面臨著是對管理效率的追求，同時更應(yīng)該積極地促進(jìn)民主，處理好企業(yè)、社區(qū)、公民等其他社會主體的關(guān)系，找尋多方參與的治理模式。這種政府治理理念的變遷，對公務(wù)員的心理契約必然產(chǎn)生新的沖擊。

（二）新公共服務(wù)與公務(wù)員心理契約形式轉(zhuǎn)變

Shore和 Barksdale（1998）把組織責(zé)任的“高”、“低”和員工責(zé)任的“高”、“低”進(jìn)行組合，形成四種心理契約類型，見下表1。

表1：Shore和Barksdale的心理契約類型表

研究結(jié)果表明，“高員工、高組織責(zé)任”契約類型的員工比其他類型的員工有更高的情感承諾和更低的離職意向。傳統(tǒng)的公務(wù)員心理契約由于長期受到政府部門高福利主義、分工不明確、競爭機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制不健全等一系列因素的影響，往往是“低—高”型或“低—低”型的契約類型。而新公共服務(wù)對公務(wù)員精神的呼喚十分強(qiáng)烈，它要求公務(wù)員必須注重培養(yǎng)和強(qiáng)化自己的責(zé)任意識。責(zé)任意識是一種非常重要的道德情感，是促使公務(wù)員承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)、追求公共服務(wù)質(zhì)量，從而把服務(wù)型政府建設(shè)轉(zhuǎn)化為具體服務(wù)實(shí)踐的重要的內(nèi)在推動力量，與這種理念相對應(yīng)的心理契約類型應(yīng)該是“高—高”型契約類型。

（三）新公共服務(wù)與公務(wù)員心理契約內(nèi)容轉(zhuǎn)變

新公共服務(wù)作為一種新的范式轉(zhuǎn)變，對公務(wù)員心理契約的內(nèi)容必然提出新的要求。

首先，在角色定位上，新公共服務(wù)主張公務(wù)員要從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。傳統(tǒng)的公共行政視角下的公務(wù)員關(guān)注的焦點(diǎn)在于權(quán)力，社會地位和薪酬的穩(wěn)定性，被視為是社會的管理者，因而給人一種高人一等的感覺。而新公共服務(wù)視角下的公務(wù)員則是徹底的公仆，不僅要為公民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，還要對公民的任何訴求積極地回應(yīng)。

其次，在回應(yīng)對象上，新公共服務(wù)主張公務(wù)員不僅要對上級負(fù)責(zé)，同時更應(yīng)該注重對公民的回應(yīng)。傳統(tǒng)的公共行政更多強(qiáng)調(diào)的是自上而下命令鏈，重視政策的貫徹實(shí)施，而新公共服務(wù)所強(qiáng)調(diào)的公務(wù)員應(yīng)該首先對公眾負(fù)責(zé)，自下而上，重視公民權(quán)，不僅要提升公共服務(wù)的效益和效能，更應(yīng)該注重對公民需求的回應(yīng)性和公共服務(wù)的公平性和透明度。

再次，在職業(yè)態(tài)度上，新公共服務(wù)要求公務(wù)員從被動消極行政轉(zhuǎn)為主動積極行政。新公共服務(wù)理論所強(qiáng)調(diào)的公務(wù)員不再是機(jī)械式的聽命者，不應(yīng)只是坐在自己的位置上坐等薪酬和晉升機(jī)會，而是積極主動的創(chuàng)造者，創(chuàng)造性的提供公共服務(wù)，為社會的自我管理提供機(jī)會，并在與社會合作的基礎(chǔ)上贏得自己的機(jī)會。

最后，在管理方式上，新公共服務(wù)要求公務(wù)員轉(zhuǎn)變管理方式和手段，更多的鼓勵企業(yè)、社區(qū)、公民等其它主體參與治理。按照登哈特的觀點(diǎn)，新公共服務(wù)的公務(wù)員（領(lǐng)導(dǎo)者）將會：（1）幫助社區(qū)及其公民認(rèn)識他們的需要和潛能；（2）整合和表達(dá)社區(qū)的愿景以及活躍組織的意愿；（3）充當(dāng)行動的觸發(fā)器或促進(jìn)因素?？梢姡鹿卜?wù)強(qiáng)調(diào)的是共同領(lǐng)導(dǎo)方式，而非傳統(tǒng)的命令式的管理。[4]

三、新公共服務(wù)視角下公務(wù)員的心理契約管理策略

（一）注重行政文化建設(shè)，以文化來凝聚心理契約

羅杰·哈里森認(rèn)為組織文化與心理契約有著十分密切的關(guān)系。文化決定了人們?nèi)绾蜗嗵?，這種隱性的關(guān)系又確定了他們之間的契約類型。因此，不同的組織文化將導(dǎo)致心理契約的巨大差異。沙因認(rèn)為組織文化有三個層次：（1）看得見的社會物質(zhì)環(huán)境，如物質(zhì)裝備，語言模式，日常工作程序等；（2）關(guān)于該組織“應(yīng)然”狀況的價值觀和理念；（3）該組織成員所持有的指導(dǎo)其行為的假定和信念。[5]如此看來，政府的組織文化，即行政文化可以定義為政府行政機(jī)關(guān)人員在行政管理過程中所形成的行政價值觀、行政心理、行政傳統(tǒng)等的總和。它滲透于政府管理的各項(xiàng)活動之中，是政府體系的深層結(jié)構(gòu)，被譽(yù)為政府管理之魂。

加強(qiáng)行政文化建設(shè)，重塑公共行政的價值觀正是新公共服務(wù)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的。一方面，要在公務(wù)員隊(duì)伍中努力培養(yǎng)先進(jìn)的行政理念，堅(jiān)持民主執(zhí)政和依法行政，以公共利益為旨?xì)w。要樹立全體公務(wù)員的責(zé)任感，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀；另一方面，要創(chuàng)新和建立一整套行政行為規(guī)則，確保各種行政行為依法依規(guī)、有序透明、高效運(yùn)作。[6]

（二）完善公務(wù)員決策參與機(jī)制，以參與來回應(yīng)心理契約

蓋伊·彼得斯在其著作《政府未來的治理模式》一書指出，擴(kuò)大公共雇員的參與程度，讓大量有思想、有才華的下級公務(wù)員參與決策過程，是提高政府績效的重要途徑。實(shí)際上，參與式管理的優(yōu)點(diǎn)不僅僅在于它使得公務(wù)員在參與政府變革的決策過程中能提供更多和更有價值的信息，更為重要的是能使公務(wù)員在互動過程中調(diào)整和維護(hù)自己的心理契約，提高心理承受力，消除許多不必要的心理矛盾，提高工作效率進(jìn)而提高政府行政的效能。可見，參與管理既對個人產(chǎn)生激勵，又為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了保證。[7]

（三）構(gòu)建多元化的公務(wù)員激勵機(jī)制，以激勵引導(dǎo)心理契約

構(gòu)建一套多元化的公務(wù)員激勵機(jī)制，就是要從激勵手段，激勵過程和激勵結(jié)果方面，動態(tài)地調(diào)整和維護(hù)公務(wù)員心理契約。

首先，激勵手段方面，一方面，要切實(shí)做到以人為本，關(guān)注公務(wù)員的個性心理特征，為公務(wù)員實(shí)現(xiàn)自我價值創(chuàng)造條件，通過促進(jìn)公務(wù)員的自我實(shí)現(xiàn)來提高組織效率；另一方面，也可以引入私營部門的競爭機(jī)制，通過適當(dāng)放權(quán)，鼓勵公務(wù)員積極參與公共決策和承擔(dān)一定的責(zé)任。

其次，激勵過程方面，可以建立更為透明的激勵制度，構(gòu)建順暢的溝通網(wǎng)絡(luò)，使個體之間能夠彼此分享激勵信息，避免激勵過程的神秘性，減少公務(wù)員的不安全感和焦慮情緒。[8]

再次，激勵結(jié)果方面，要特別注意激勵的公平性，不僅要做到機(jī)會公平，也要保證過程的公開透明。根據(jù)美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯的公平理論，人的工作態(tài)度和工作積極性不僅受其所得的絕對報(bào)酬的影響，還受其所得的相對報(bào)酬的影響。人們一方面把自己現(xiàn)在所付出的勞動和所得的報(bào)酬進(jìn)行歷史比較（縱向比較），另一方面還把自己付出的勞動和所得的報(bào)酬與他人付出的勞動和所得的報(bào)酬進(jìn)行社會比較（橫向比較），只有當(dāng)發(fā)現(xiàn)比例公平時，才會認(rèn)為報(bào)酬公平，如果發(fā)現(xiàn)比例不適當(dāng)，就會認(rèn)為報(bào)酬不公平，內(nèi)心就會不滿。[9]

（四）重視公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃管理，完善和修復(fù)心理契約

和諧心理契約的構(gòu)建有利于激發(fā)公務(wù)員對組織的信任和認(rèn)同，從而使公務(wù)員個人發(fā)展和組織目標(biāo)更好地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。傳統(tǒng)的公務(wù)員管理往往忽視了公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展管理，偏重公務(wù)員的薪酬、福利、晉升等。員工對組織的投入、奉獻(xiàn)精神和歸屬感，不僅僅是依靠組織為員工提供較高的薪酬、福利水平來維系的，更重要的是組織能夠?yàn)閱T工創(chuàng)造發(fā)展的條件，使員工有機(jī)會在其自我職業(yè)生涯發(fā)展中，在為組織貢獻(xiàn)過程中，獲得自我實(shí)現(xiàn)的成就感?？梢赃m當(dāng)針對公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的要求和員工素質(zhì)的缺陷，進(jìn)行有計(jì)劃的教育和培訓(xùn)。

（五）建立心理檔案，實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員心理契約的良性管理

相對于企業(yè)，公共部門在人員的流動上明顯要小很多，人員的結(jié)構(gòu)也更穩(wěn)定，這就給我們建立“員工心理檔案”提供了可能性。通過對公務(wù)人員個體的觀察、訪談和溝通，了解公務(wù)人員的個性和需求，建立對公務(wù)人員個性特征描述性的文件，即“員工心理檔案”。通過對公務(wù)人員心理檔案的建立過程，我們可以了解到公務(wù)人員的個性特征、行為偏好等情況，并可以采取科學(xué)的方法對這些情況做定量的分析，以全面掌握公務(wù)人員需求的情況。我們通過對公務(wù)人員個性等因數(shù)的了解，可以探知公務(wù)人員對組織的預(yù)期，在了解各層次公務(wù)人員對組織的預(yù)期的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)他們將個人預(yù)期調(diào)整與組織的方向目標(biāo)一致。通過心理檔案的建立，能夠?qū)珓?wù)人員的個性需求和組織管理的要求的相關(guān)關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)研究，有的放矢的制定各種組織制度，使得公務(wù)人員的行為表現(xiàn)符合組織所期望的方向。

四、結(jié)語

心理契約不僅存在于企業(yè)人力資源管理活動之中，同樣也存在于公共部門管理之中。不同的行政范式下，公務(wù)員心理契約內(nèi)容也必然有所不同。傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的“政治一行政”二分法和韋伯的官僚制為基礎(chǔ)，以此建構(gòu)的政府組織體制期待的是價值中立，嚴(yán)格執(zhí)行的技術(shù)官僚。此時公務(wù)員的心理契約管理相對單一，強(qiáng)調(diào)的是對規(guī)則和組織的服從，以此獲得常任和高新的回報(bào)。新公共服務(wù)理論則認(rèn)為公務(wù)員不僅面臨著是對管理效率的追求，同時更應(yīng)該積極地促進(jìn)民主，處理好企業(yè)、社區(qū)、公民等其他社會主體的關(guān)系，找尋多方參與的治理模式。政府變革決不會簡單地呈線性狀態(tài)，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中公務(wù)員的心理狀態(tài)和行政行為是影響變革成敗極為重要的因素。我國的公共行政體制改革，應(yīng)該立足于中國自身的環(huán)境和現(xiàn)實(shí)，充分考慮公務(wù)員在政府變革中角色和心態(tài)的變化，從行政文化建設(shè)，完善公務(wù)員決策參與機(jī)制，構(gòu)建多元化的公務(wù)員激勵機(jī)制，重視公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃管理，建立公務(wù)員心理檔案五個方面對公務(wù)員的心理契約進(jìn)行重構(gòu)和修復(fù)。唯有如此，才能正在理解變革的內(nèi)涵，公務(wù)員才能在變革中涅再生，在變革中成長發(fā)展，政府變革也才能真正邁開步伐。

［注 釋］

① 20世紀(jì)60年代，組織心理學(xué)家Argyris最早開始對心理契約進(jìn)行研究，在其《理解組織行為》一書中，他首先運(yùn)用心理契約的概念和術(shù)語并使用“心理的工作契約”來描述工廠雇員和工頭之間的關(guān)系。

［1］ 蘇東水.管理心理學(xué)（第四版）［M］.復(fù)旦大學(xué)出版社.2004

［2］ Schein E.H.Organizational Psychology.EnglewoodCliffs.NJ:Prentice Hall.1965.

［3］ 戴維·奧斯本，特德?蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［4］ 珍妮特·V·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

［5］ 李樹橋.貫徹十六大精神推進(jìn)行政文化創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2003(1).

［6］ 趙琛徽.失衡與重構(gòu)：變革環(huán)境下公務(wù)員的心理契約及管理方略［J］.中國行政管理.2005(2).

［7］ 蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.

［8］ 衛(wèi)琳，趙定濤，梁樑.我國政府與公務(wù)員之間心理契約問題探討［J］.科研管理，2007，(5).

Psychological Contract Management of Civil Servants from the Perspective of New Public Service

LI Ya-wen
(Centrl-South University,Changsha 410083，Hunan)

Not only does the psychological contract exist in enterprise human resources management,similarly also exists in the public department manages.Under the different administrative model,the official psychology contract content alsoinevitably differs.The article discusses the official psychology contract based on the newpublic service angle of viewthe content transformation,and advocates the attention administration cultural reconstruction;Perfect official decision-making participation mechanism;The construction multiplication official drives the mechanism;Takes the official professional profession plan management;Establishes the official psychologyfile five aspects toconsummate official's psychological contract management.

newpublic service;official management;psychological contract

D121

A

1671-5004（2011） 03-0052-03

2011-5-19

李雅文（1987-），女，湖南株洲人，中南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：人力資源與社會保障。